서울행정법원 2024. 2. 6. 선고 2022구합88637 판결

원고 주식회사 A(이하 ‘원고 회사’라고 한다)는 정보시스템 구축 및 운영, 콜센터 구축 및 운영 등의 사업을 영위하는 회사이며, 원고 B는 원고 회사의 대표이사이다. 피고는 정부가 행하는 물자의 구매·공급 및 관리에 관한 사무와 정부의 주요 시설공사계약에 관한 사무를 관장하는 정부기관이다.

원고 회사는 피고가 공고한 C, D 각 상담 위탁 운영계약을 체결하였고, 2018년부터는 E 주식회사와 공동수급체를 구성하여(이하 이들을 한꺼번에 표시할 경우 ’이 사건 공동수급체‘라 한다) 2021년까지 각 F 상담 위탁 운영계약을 체결하였다(이하 2017년부터 2021년까지의 각 계약을 통틀어 ’이 사건 계약‘이라고 한다). 이 사건 계약에는 아래와 같은 내용이 포함되어 있다.

피고는 2022. 10. 28. ’원고 회사가 용역대금을 청구하면서 거짓으로 대금청구서류를 제출하여 아래 표 기재와 같이 용역대금을 과다 수령하였고, 이는 계약, 납품검사 등의 서류를 거짓으로 제출한 행위에 해당한다‘고 통보하였다.

피고는 2022. 11. 10. 원고들에 대하여 부정당업자 입찰참가자격 제한처분 사전통지를 하였고, 2022. 12. 8. 2022. 12. 16.부터 2023. 12. 15.까지 12개월 간 입찰참가자격을 제한하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 피고는 위 처분을 하며 제재사유로 ‘국세청 수요 「17년 ~ 21년 F 상담 위탁 운영」 사업에 투입하지 않은 상담원을 근무한 것으로 대금청구 서류를 허위로 제출하여 용역비를 과다 편취 하였으므로 원고들은 국가계약법 제27조 제1항 제4호, 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2]의 ’2. 개별기준‘ 제6호 제나목에 따라 사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰·낙찰 또는 계약의 체결·이행 과정에서 국가에게 10억 원 미만의 손해를 끼친 자에 해당한다고 명시하였다.

처분사유의 부존재

국세청은 1년간의 용역대금을 12개월로 월할 계산하여 청구하도록 하였고, G센터는 용역대금 지급 시 원고 회사에게 월별 결원인원 비율을 5% 이내로 반드시 준수할 것을 요청하거나 그 준수 여부를 확인한 사실이 없다. 이를 고려할 때 원고 회사와 국세청 사이에는 이 사건 위탁운영계약상의 ‘월별 결원인원 비율 5% 준수’ 부분은 적용하지 아니하기로 하는 묵시적 합의가 있었다고 할 것이고, 그리고 이러한 묵시적 합의는 이 사건 사업 제안요청서 중 ‘V. 제안요청 내용’의 ‘3. 인력운영 관리방안’에서 감액의 예외로 명시하고 있는 ‘G센터장과 협의하여 사전승인을 받은 경우’에 해당한다.

결원비율의 계산과 관련하여, ① 정식 입사 전 교육생들 또한 원고와 사용종속관계가 인정되고, ② 육아휴직자 역시 근로기준법상 정식 근로자에 해당하며, ③ 정규직원의 휴가 등으로 실제 상담업무를 수행하지 않은 기간도 상담일수에 반영하여야 하므로, 이들을 모두 투입 상담원 수에 반영하는 것은 정당한 산정방식에 따른 것이다.

원고 회사는 5년간 총 119,304 MD<1>를 이 사건 위탁운영계약에 투입하였으므로 이를 5년간 계약인원 합계인 123,720 MD와 비교해보면 결원 비율은 3.6%에 불과하고,

1명이 1일을 근무한 것을 산정한 단위

재량권 일탈·남용

사기, 그 밖의 부정한 행위가 있었는지 여부에 관한 판단

국가계약법 제27조 제1항 제4호, 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2]의 제6호 제나목은, 사기, 그 밖의 부정한 행위로 국가에 10억 원 미만의 손해를 끼친 자에 대하여 1년의 입찰참가자격 제한을 할 수 있다고 규정하고 있다.

갑 제9 내지 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 ① 원고 회사는 이 사건 계약의 이행 과정에서 약 5년 동안 G센터 담당 조사관인 H으로부터 매월 청구할 금액(1년 분의 용역대금을 월별로 나눈 금액)을 통보받고, 위와 같이 통보받은 금액을 월 용역대금으로 하여 청구하고 지급받은 사실, ② 그러한 과정에서 결원비율의 산정이나 정산이 이루어진 적이 없었으나 실제로는 결원비율이 5%를 초과하는 경우도 존재하였던 사실, ③ H 조사관은 2021. 7. 경 원고 회사의 노조지부장이 결원비율에 관하여 문제를 제기하자 원고 회사 측에 ‘노조 측의 문제제기를 떠나서, 용역대가 지급하는 부분에 있어서 그동안 계약사항에 맞지 않게 처리된 부분이 있습니다. 정해진 상담인원을 투입해야 하고, 신규채용 등에 따라 5%까지만 인정토록 되어 있는데 그 동안 상시직은 인원체크한 적이 없었잖아요. 이는 예산 집행을 부적절하게 한 부분이기 때문에 혹시 감사라도 하게 된다면 관리자와 실무자가 크게 다칠 수 있는 부분이거든요’라며 지금까지 지급한 용역대금이 문제되지 않도록 결원비율 5% 이내로 한 인원투입 자료를 사후적으로 작성할 것을 요청하여 원고 회사가 작성, 제출한 사실이 각 인정된다.

살피건대, 앞서 든 증거 및 을 제2 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래의 각 사실과 사정에 의하면, 원고 회사와 피고 또는 이 사건 사업의 수요자인 국세청 사이에 용역대금 산정시 5% 이상의 결원비율 부분을 반영하지 않기로 하는 묵시적 합의나 피고 측의 사전 승인이 있었다고 보기 어렵다.

처분문서의 진정성립이 인정되는 이상 법원은 그 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 한 그 기재 내용대로 의사표시의 존재 및 내용을 인정하여야 한다(대법원 2009. 7. 9. 선고 2006다67602, 67619 판결 참조).

원고 측은 위와 같이 계약내용의 묵시적 변경이 이루어졌다고 하며 그 근거로 현재 용역대금만으로는 사업운영이 어려웠고 G센터 측도 이에 동의하였기 때문이라는 취지로 주장한다. 그런데 국가계약법 시행령 제66조 및 이 사건 계약의 내용으로 포함된 용역계약일반조건 제17조 제1항 제2호는 이러한 경우를 대비하여 정식의 계약금액 조정 및 계약변경 절차를 규정하고 있는데, 원고 측은 위 절차를 따른 바 없다.

원고 회사는 ‘2020년 F 상담 위탁 운영’ 용역계약에 대하여 ‘고용인원 감소에 따른 계약금액 조정’을 사유로 하는 변경계약을 신청하여 미투입 인원만큼 계약금액을 5,825,000,000원에서 5,805,400,000원으로 축소하는 변경계약을 체결한 적도 있다.

원고 측은 G센터 소속 H 조사관이 카카오톡 메시지를 통해 해당 월에 청구해야 할 용역대금을 먼저 정하고 청구서류를 요청하면 그 금액만큼의 용역대금 청구서류를 작성하고 이를 지급받았을 뿐이므로 ‘사기, 그 밖의 부정한 행위’로 용역대금을 청구하지 않았다고 주장한다. 그러나 이 사건 계약내용에 포함된 일반용역계약 특수조건 제4조에 의하면 원고 측은 이 사건 계약을 성실하게 이행하기 위하여 투입인력을 적정하게 배치하고 지도감독과 교육훈련을 수시 실시하여 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 하고(제1항), 투입 인원에 대한 인사, 보안유지, 근무에 관한 규정을 제정하여 현장에 비치하고, 투입인원에 대하여 정기 및 수시로 교육하여야 하며, 투입인원의 위생관리, 안전관리, 방화 및 작업규율 유지에 일체의 책임을 지고(제2항), 계약상대자는 투입인원으로 인하여 발생한 문제에 대하여는 전적으로 형사적ㆍ민사적 책임을 져야 한다(제3항). 위 규정의 내용 및 이 사건 계약에서 결원비율 5% 초과시 용역대금 감액 규정을 둔 취지 등을 종합하면 원고 측은 투입인원의 수를 성실히 확인하고 이를 관계기관에 보고하여 용역대금이 적정하게 산정될 수 있도록 하여야 할 의무가 있다.

원고 측은 G센터 측에 결원비율 검토 여부를 진행하는지 문의하였으나 담당자로부터 그럴 필요가 없다는 답변을 받았다고 하나, 이를 뒷받침하는 자료도 없을 뿐 아니라 위와 같은 원고 회사의 투입인원 및 결원비율 검토, 확인의무는 계약내용으로부터 당연히 도출되는 의무로서 G센터장도 아닌 실무담당자들의 확인만으로 정당화될 성질의 것이 아니다[H 조사관 또한 원고에 대한 관리감독책임 소홀로 인사조치되었다].

이처럼 원고 회사가 결원비율 5%를 초과하는 경우에도 이를 용역대금에서 감액하지 않고 용역대금 전체를 지급받은 것은 국가계약법 제27조 제1항 제4호에서 규정하는 사기, 그 밖의 부정한 행위에 해당한다. 이와 다른 전제에 있는 원고들의 주장은 이유 없다.

결원비율의 계산이 잘못되었다는 주장에 관한 판단

국가에 10억 미만의 손해를 끼친 사실이 없다는 주장에 관한 판단

소결론

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하며, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

살피건대, 위 인정사실과 앞서 본 이 사건 처분의 경위 등을 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정을 고려하면, 원고들이 주장하는 사정들을 감안하더라도, 이 사건 처분은 사회통념상 재량권의 범위를 일탈·남용하였다고 보기 어렵다.

이 사건 계약의 전체 금액 및 허위 투입한 상담원의 수와 이로 인해 과다 지급 산정되어야 할 것이다.

특히 원고들은 약 5년 동안 용역대금을 과다 지급받아 왔고, 이를 위해 휴가자들에게 상담시스템에 로그인할 것을 종용하였다. 이처럼 문제된 비위행위의 태양이 좋지 않고 장기간에 걸쳐 반복적으로 이루어졌으므로, 단호하게 대처해야 할 필요성이 크다.

국가계약법 시행령 제76조 제2항은 제76조 제1항 각 호 위반 사유에 대한 처분기준을 기회재정부령으로 정하도록 위임하고 있고, 그 위임에 따라 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2]의 ’2. 개별기준‘ 제6호 제나목은 법 제27조 제1항 4호에 해당하는 자 중 ‘국가에 10억 원 미만의 손해를 끼친 자’에 대한 제재기간을 ‘1년’으로 각 정하고 있다. 이 사건 처분은 위 처분기준에 부합하고, 달리 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 이 사건 처분이 현저히 부당하다고 보이지 않는다.