서울행정법원 2025. 2. 12. 선고 2023구단62918 판결

원고는 2020. 10. 29. 22:22경 배달업무를 수행하던 중 청주시 흥덕구 B 근러 사거리에서 신호 위반 직진으로 진입하던 상대방 차량과 충돌하는 사고로 '외상성 거미막하 출혈, 외상성 경막하 출혈, 두개저의 골절, 안면마비, 흉추 다발골절, 늑골 다발골절'을 진단받았다는 재해 경위로, 피고 원처분기관(청주지사)에 요양급여를 신청하였다.

피고 원처분기관은, 다음과 같이 고용노동부 고시 제2017-21호[주로 하나의 사업자로부터 업무를 의뢰받아 퀵서비스 또는 대리운전업무를 하는 사람의 기준(퀵서비스기사 및 대리운전기사의 전속성 기준), 이하 '이 사건 고시'라고 한다] 및 피고의 [고용노동부고시 제2017-21호 I. 퀵서비스기사의 전속성 기준 제2호 마목 후단에 따라 근로복지공단이 정하는 소득 및 종사의 기준](이하 '이 사건 기준'이라고 한다)에 의하였을 때 원고는 소속(등록)업체인 C 서원지사(이하 '이 사건 지사'라고 한다)와의 전속성이 인정되지 않아 구 산업재해보상보험법(2022. 6. 10. 법률 제18913호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산재보험법'이라고 한다) 제125조에 따른 특수형태근로종사자로 볼 수 없다는 이유로, 2023. 3. 16. 원고에게 요양급여불승인처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

원고 주장 요지[원고는 아래의 주장을 개진함에 있어, 이 사건 지사를 원고의 소 속(등록) 업체로 삼았을 때에는 원고가 이 사건 고시 I 항 제2호 (마)목 및 이 사건 기준을 충족하지 못한 것 자체는 맞는다는 점을 묵시적인 전제로 삼고 있 다고 보인다]

관계법령

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

계약의 형식과 관계없이 근로자와 유사하게 노무를 제공함에도「근로기준법」 등이 적용 되지 아니하여 업무상의 재해로부터 보호할 필요가 있는 사람으로서 다음 각 호의 모두에 해당하는 사람 중 대통령령으로 정하는 직종에 종사하는 사람(이하 이 조에서 "특수형태근 로종사자"라 한다)의 노무(等務)를 제공받는 사업은 제6조에도 불구하고 이 법의 적용을 받 는 사업으로 본다.

특수형대근로종사자는 제5조제2호에도 불구하고 이 법을 적용할 때에는 그 사업의 근로자 로 본다. 다만, 특수형태근로종사자가 제4항에 따라 이 법의 적용 제외를 신청한 경우에는 근로자로 보지 아니한다.

소속(등록) 업체의 배송업무를 우선적으로 수행하기로 약정한 사람

순번제 등 소속(등록) 업체가 정하는 방식으로 업무를 배정받아 수행하는 사람

업무를 수행함에 있어 퀵서비스 휴대용정보단말기(PDA 등)를 사용하지 않고 배송업무를 배정받아 수행하는 사람

퀵서비스 휴대용정보단말기(PDA 등)란 퀵서비스 정보의 수집, 저장, 작성, 검색 및 통신 기능이 결합된 단말기를 말함

수익을 정산함에 있어 월비 등을 정액으로 납부하는 등 사실상 소속(등록) 업체 배송업 무를 주로 수행하는 사람

소속(등록) 업체에서 전체 소득의 과반 소득을 얻거나 전체 업무시간의 과반을 종사하는 사람. 이 경우 이와 관련된 소득 및 시간에 대한 구체적 기준은 근로복지공단이 매년 해 당 업종의 실태를 조사하여 별도로 정한다.

해당 규칙을 준수하지 않으면 불이익이 있는 경우

소득: 월 1,242,100원

종사시간: 월 118시간

종사일 별로 최초 배송업무를 개시한 시점부터 최종 배송업무를 마친 시점까지 시간의 합 산(휴게 및 대기시간을 포함)

소득 및 종사시간은 다음과 같이 산정한다.

소득은 소속(등록)업체 사업주가 지급하는 배달 수수료를 합하여 산정한다.

종사시간은 업무에 종사한 날을 기준으로 최초 배송업무를 개시한 시점부터 최종 배송 업무를 마친 시점까지 시간을 합하여 산정한다.

배송업체별 종사시간은 해당 업체의 배달(콜)을 시작한 시점부터 다른 업체의 배달(콜) 을 시작하기 전까지 시간을 합하여 산정한다.

소득이나 종사시간은 매월 초일부터 말일 단위로 산정하며, 해당 월에 전속성이 인정되 는 경우 다음달 말일까지 전속성이 있는 것으로 본다.

판단

상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 하지만 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다[이는 행정규칙의 형식이 '고시'인 경우에도 마찬가지라고 할 것이다(대법원 1993. 3. 8. 선고 92누1728 판결 등 참조)]. 따라서 이와 같은 행정규칙은 해당 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다. 그리고 이러한 경우 특정 행정규칙이 위임의 한계를 준수하고 있는지는 해당 법령 규정의 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴 판단하여야 하는데, 해당 법령의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 해당 법령 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 위임범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다(대법원 2019. 10. 17. 선고 2014두3020, 3037 판결 참조).

위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 피고가 원고에 대한 이 사건 처분의 근거로 삼은 이 사건 고시 및 이 사건 기준 자체는 구 산재보험법 제125조 제1항 및 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호에 근거를 둔 것으로서 이들 법령의 위임한계를 벗어나지 않는다고 보이고[구 산재보험법 제125조 제1항은 특수형태근로종사자에 해당하는 '직종'에 관하여 대통령령에 위임하고 있고, 이러한 대통령령에 해당하는 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호는 한국표준직업분류표의 세분류에 따른 택배원인 사람 가운데 '주로 하나의 퀵서비스업자로부터 업무를 의뢰받아 배송 업무를 하는 사람'이라는 질적인 속성을 겸비한 사람으로 '특수형태근로종사자에 해당할 수 있는 자'를 한정짓고 있는바, 이는 바꾸어 말하자면 이러한 질적 속성을 지니지 아니한 자는 한국표준직업분류표의 세분류에 따른 택배원인 사람일지라도 특수형태근로종사자에 해당하는 '직종'에서 제외시키겠다는 취지로서, 구 산재보험법 제125조 제1항의 '직종'이라는 법문에 따른 위임범위를 벗어나지 아니한 것으로 보인다. 나아가 위와 같은 질적 속성과 관련하여 이 사건 고시는 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호의 위임에 기초하여 마련된 것이고, 이 사건 기준은 다시 이 사건 고시 I 항 제2호 (마)목 후문의 위임에 기반한 것으로 평가된다], 따라서 이른바 '법령보충적 행정규칙'으로서 법규성 내지 대외적 효력을 지닌다고 볼 수 있기는 하다. 그러나 피고가 한 이 사건 처분은, 이 사건 고시가구 산재보험법 시행령 제125조 제6호에 따라 '주로 하나의 퀵서비스업자로부터 업무를 의뢰받아 배송 업무를 하는 사람'의 기준을 정하기 위해 마련된 것으로서, 그 I 항 제2호 (마)목을 충족하지 않는다 하더라도 나머지 (가) 내지 (라)목에 해당하는 한 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호에 해당될 수 있음을 간과한 나머지, 원고가 위 나머지 (나) 내지 (라)목에 해당하는지를 충분히 살피지 아니함으로써 결과적으로 구 산재보험법 제125조 제1항 및 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호를 위반한 것으로 판단된다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

이 사건 고시 I 항 2호 (마)목은, 소속(등록) 업체에서 전체 소득의 과반 소득을 얻거나 전체 업무시간의 과반을 종사하는 사람일 경우에는 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호에 해당한다는 취지로 규정하면서, 이때의 과반 소득 내지 업무시간의 과반의 판단기준을 다시 이 사건 기준에 위임하는 형식을 취하고 있다. 이러한 내용에 의하면, 이 사건 고시 I 항 제2호 (마)목 및 이 사건 기준을 그대로 충족하는 한 구 산재보험법 제125조 제1항 및 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호의 특수형태근로종사자에 해당한다는 결론에 어렵지 않게 이르게 될 것이지만[피고도 이러한 관점에서 원고가 이 사건 고시 I 항 제2호 (마)목 및 이 사건 기준을 충족하는지를 주로 살피게 되었던 것으로 보인다], 반대로 이 사건 고시 I 항 제2호 (마)목 및 이 사건 기준을 충족하지 않는다고 해서, 반드시 특수형태근로종사자가 아니라는 결론이 논리필연적으로 도출되는 것은 아님에 유의할 필요가 있다. 이 사건 고시 I 항의 규정 형식 및 내용을 종합하여 볼 때, 위 제2호 (마)목은 이 사건 고시 I 항 제2호 중 (가)목 내지 (라)목까지와 함께 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호에 따른 특수형태근로종사자에 해당할 수 있는 유형을 제시한 것이고, 이마저도 엄격하게 한정적으로 열거하는 방식이 아니기에, 위 (마)목에 엄밀히는 해당하지 않더라도 만일 이 사건 고시 I 항 제2호 중 나머지 (가)목 내지 (라)목 가운데 어느 하나에 해당하거나 이에 준하는 것[이와 같이 '준하는지'를 판단할 시에는 위 (마)목 자체에는 엄밀히 해당하지 않을지라도 위 (마)목에 준한다고 볼 수 있는지를 원점에서 다시 살필 필요가 있을 것이다]으로 평가될 수 있다면, 위 제125조 제6호에 따른 특수형태근로종사자로 보아야 한다는 결론이 도출되기 때문이다. 이 사건 고시 I 항 제2호 각 목의 내용이 위와 같이 엄격한 한정적 열거가 아니라는 점은, 가령 위 (라)목에서 '수익을 정산함에 있어 월비 등을 정액으로 납부하는 등 사실상 소속(등록) 업체 배송업무를 주로 수행하는 사람'이라고 하여, '등'이라는 용어가 쓰인 점이나, 구 산재보험법 제125조 제1항 제1호 및 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호와 마찬가지로 위 고시에서도 '주로'라는 표현이 동어반복처럼 나타나는 것으로부터도 도출할 수 있다. 이 사건 고시 I 항 제3호 자체에서도, 이 사건 고시 I항 제2호에 해당하는 사람인지 여부를 판단함에 있어서는 소속(등록) 업체의 업무 개시 또는 종료시간이 있는지 여부, 배달(콜) 배정 등 소속(등록)업체의 배달업무 규칙이 운영되어 해당 규칙에 따라 배송업무를 수행하는지 여부 등을 종합하여 고려하도록 정하고 있는바, 이 역시 이 사건 고시 I 항 제2호 각 목이 엄격한 한정적 열거의 성격이 아님을 시사한다.

원고는 피고 원처분기관에 요양급여를 신청하면서, 폭넓게 자신이 특수형태 근로종사자에 해당한다는 점을 전제로 제시하였을 뿐, 반드시 이 사건 고시 I 항 제2호 (마)목 및 이 사건 기준과 결부지어 요양급여를 신청하였던 것은 아니라고 보인다. 그렇다면, 피고 원처분기관으로서는 원고의 요양급여 신청을 받아들일지 여부를 심사함에 있어, 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호와 관련된 이 사건 고시 I 항 제2호 각 목 및 제3호의 규정을 토대로 원고가 특수형태근로종사자에 해당하는지를 종합적으로 두루 살피어, 원고가 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호의 '주로 하나의 퀵서비스업자로부터 업무를 의뢰받아 배송 업무를 하는 사람'에 해당하는지를 살폈어야 한다. 그런데도 갑 제3호증의 2의 기재에 의하면, 피고 원처분기관은 이 사건 고시 I 항 제2호 (마)목 및 이 사건 기준에 주로 얽매여, 원고가 이에 해당할 경우에만 특수형태근로 종사자로 인정해주겠고 그렇지 아니할 경우에는 인정하지 않겠다는 식의 판단에 따라 이 사건 처분에 이르게 된 것으로 보이는바[이 사건 처분서(갑 제3호증의 2)에는 원고가 이 사건 고시 I 항 제2호 (나)목 내지 (라)목에 해당하는지를 검토한 내용이 전혀 포함되어 있지 아니하다. 을 제1호증(조사복명서)의 기재에 의하면, 피고 원처분기관은 내부적 검토 과정에서 원고가 이 사건 고시 I 항 제2호 (다)목 내지 (라)목에 해당하는지까지 살폈던 흔적이 발견되기는 하지만{다만, 이 사건 고시 I 항 제2호 (나)목에 해당하는지의 검토는 여전히 누락된 것으로 보인다}, 그 내용 자체에 의하더라도, 원고가 스마트폰을 사용하여 콜 수행을 하였음을 근거로 위 (다)목에 해당하지 않고, 월비 정액 납부가 확인되지 않음을 들어 위 (라)항에 해당하지 않는다는 식으로, 피고 원처분기관은 원고가 이 사건 고시 I 항 제2호 (다)목 내지 (라)목에 해당하는지에 관하여 지극히 피상적이고 단편적인 검토만 거쳤음을 알 수 있는데, 이러한 검토 내용은 실체적으로도 타당하다고 보기 어렵다. 위 (다)목과 관련하여 원고가 업무에 사용하였던 스마트폰이 과연 '퀵서비스 휴대용정보단말기'에 해당하는지의 의문이 완전히 해소되지 않은 채 남을 뿐 아니라, 위 (라)목과 관련하여 그 문언 중간에 '등'이 포함된 것으로 미루어 월비 등을 정액으로 납부한 사실이 없다고 해서 '사실상 소속(등록) 업체 배송업무를 주로 수행하는 사람'에 해당할 여지가 없다고 단정할 수는 없기 때문이다], 이는 구 산재보험법 제125조 제1항 및 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호의 규정을 위반한 것에 해당하므로, 이 사건 처분은 위법을 면할 수 없어 취소되어야 한다. 반복하여 강조하건대, 피고 주장과 같이 원고가 이 사건 고시 I 항 제2호 (마)목 및 이 사건 기준 자체에 부합하지 않는 것이 맞는다 하더라도, 피고 원처분기관으로서는 이러한 사유만으로 곧바로 원고의 요양급여 신청을 거부하여서는 아니 되고, 이 사건 고시 I 항 제2호 중 나머지 (나)목 내지 (라)목 및 제3호에 의하여 원고가 구 산재보험법 시행령 제125조 제6호의 '주로 하나의 퀵서비스업자로부터 업무를 의뢰받아 배송 업무를 하는 사람'인지를 충실히 살폈어야 한다. 그리고 이에 관한 내용까지 이 사건 처분 당시 정식으로 처분사유로 제시하였어야 하는 것이다.