서울행정법원 2024. 1. 26. 선고 2023구합52598 판결

원고는 약 400여명의 근로자를 사용하여 D대학교(이하 '이 사건 학교'라 한다)를 운영하는 법인이다. 참가인은 2022. 2. 4. 이 사건 학교의 교원을 조직 대상으로 하여 설립된 기업별 단위 노동조합으로서 교원 62명이 조합원으로 가입·활동하고 있다.

참가인은 2022년 임금협약 및 최초 단체협약 체결을 위하여 원고와 2022. 3. 31.부터 2022. 6. 30.까지 9차례 교섭하였으나 합의에 이르지 못하였다. 참가인은 2022. 7. 19. 중앙노동위원회에 2022년 임금협약 체결에 대한 조정을 신청하였다가 2022. 8. 9. 이를 취하하였다.

참가인과 원고는 2022. 8. 16.부터 2022. 9. 16.까지 2022년도 임금협약 체결을 위해 3차례 더 교섭을 진행하였으나 합의에 이르지 못하였고, 이에 참가인은 2022. 9. 23. 중앙노동위원회에 재차 2022년도 임금협약 체결에 대한 조정(이하 '이 사건 조정'이라 한다)을 신청하였다.

중앙노동위원회는 이 사건 조정신청에 대하여 교원 노동관계 조정위원회를 구성하였고, 2차 조정회의에서 2022년 임금협약에 관하여 다음과 같은 내용의 조정안(이하 '이 사건 조정안'이라 한다)을 제시하였다. 이에 참가인은 조정안을 수락하였으나 원고는 조정안을 거부하였다.

이에 중앙노동위원회는 2022. 10. 25. 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 '교원노조법'이라 한다) 제10조 제2호에 따라 중재를 개시하였고, 위 중재와 관련하여 구성된 교원 노동관계 조정위원회에서 2차에 걸친 중재회의 끝에 이 사건 조정안의 내용을 그대로 유지하는 중재재정을 하였다(이하 '이 사건 중재재정'이라고 한다).

사립대학교 교원의 임금에 관한 사항은 교원노조법 제7조 제1항에 따라 중재재정의 대상으로 삼을 수 없는지 여부에 관한 판단

관련 규정 및 법리

사립학교법 제29조 제4항은, 사립대학교 교원의 임금과 같은 교비회계의 예산은 해당 학교의 장이 편성하고, 대학평의원회의 자문 및 등록금심의위원회의 심사·의결을 거친 후 이사회의 심사·의결로 확정하고 학교의 장이 집행한다고 규정하고 있다.

한편 교원노조법에 따르면 노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금, 근무 조건, 후생복지 등 경제적 ·사회적 지위 향상에 관하여 다음 각 호의 구분에 따른 자와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다(제6조 제1항). 만약 교원노조법 제6조에 따른 단체교섭이 결렬되어 당사자 양쪽이 함께 중재를 신청한 경우, 중앙노동위원회가 제시하는 조정안을 당사자의 어느 한쪽이라도 거부한 경우, 피고가 직권으로 또는 고용노동부장관의 요청에 따라 중재에 회부한다는 결정을 한 경우에는 중앙노동위원회의 중재절차가 개시된다(제10조).

이러한 중재재정은 그 절차가 위법하거나 그 내용이 근로기준법 위반 등으로 위법한 경우 또는 당사자 사이에 분쟁의 대상이 되어 있지 않은 사항이나 정당한 이유 없이 당사자의 분쟁범위를 벗어나는 부분에 대하여 월권으로 중재재정을 한 경우와 같이 위법이거나 월권에 의한 것임을 이유로 하는 때에 한하여 불복할 수 있다(대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두8024 판결 등 참조). 여기에서 '위법' 또는 '월권'이라 함은 중재재정의 절차가 위법하거나 그 내용이 근로기준법 위반 등으로 위법한 경우 또는 당사자 사이에 분쟁의 대상이 되어 있지 않는 사항이나 정당한 이유 없이 당사자 간의 분쟁범위를 벗어나는 부분에 대하여 월권으로 중재재정을 한 경우를 말한다(대법원 2007. 4. 26. 선고 2005두12992 판결 등 참조).

구체적 판단

앞서 인정한 사실관계에 앞서 든 증거, 갑 제6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실과 사정들을 종합하면, 사립대학교 교원의 임금에 관한 사항을 포함하는 이 사건 중재재정이 교원노조법 제7조 제1항에서 규정한 비효력사항에 해당한다고 볼 수 없다.

노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금, 근무 조건, 후생복지 등 경제적 · 사회적 지위 향상에 관하여 사립학교 설립 · 경영자 등과 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가지고(교원노조법 제6조 제1항), 단체교섭이 결렬될 경우 중재재정절차를 개시할 수 있으며(교원노조법 제10조), 확정된 중재재정의 효력은 단체협약과 같은 효력을 가진다(교원노조법 제12조 제5항). 이처럼 중재재정은 단체교섭이 결렬된 경우 주로 이루어지고, 그 효력이 임금 등 문제를 교섭하여 체결되는 단체협약에 준하는 이상, 중재재정 절차에서도 임금에 관한 문제를 다룰 수 있다고 봄이 위 법률의 규정 및 체계에 부합한다.

교원노조법은 1999. 1. 29. 제정·공포되었는데, 당시의 교원노조법은 당시 그 활동의 주된 주체를 원칙적으로 초·중등학교에 재직 중인 교원으로 한정하였다. 이후 헌법재판소는 2018. 8. 30. 교원 노동조합의 가입범위에서 고등교육법상 교원을 조직대상에서 제외하는 부분이 교육공무원인 대학 교원의 단결권을 전혀 인정하지 않아 헌법에 위반된다며 헌법불합치결정을 하였고(헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2015헌가38 결정), 이에 따라 교원노조법 제2조는 2020. 6. 9. 위 헌법불합치결정의 취지에 따라 교원노조 가입범위에 '고등교육법 제14조 제2항 및 제4항에 따른 교원(다만, 강사는 제외한다)'을 포함하는 것으로 개정되었다(법률 제17430호).

법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다는 교원노조법 제7조 제1항의 입법취지는, 교원의 임금 및 대부분 노동조건이 법정화되거나 예산에 의해 결정되고 있으므로 단체협약 체결권을 인정하고 단체협약의 규범적 효력을 인정하는 경우에는 국회의 입법권·예산권 등을 침해하는 문제가 발생할 우려가 있기 때문이다[국회환경노동위원회, 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률안 심사보고서(1998), 8쪽].

이처럼 사립대학교 교원의 임금 등 근무조건은 기본적으로 학교법인의 자율에 맡겨져 있고, 사립대학교 교원 노동조합은 사용자인 학교법인과 자유롭고 자발적인 교섭을 할 수 있어야 하며 이는 교원노조법 제6조 제1항에 부합한다. 그런데 단체협약에 갈음하는 중재재정이 있더라도 사립학교법령에서 정한 '학교의 회계에 속하는 예산'에 관한 절차 등을 거치지 않았다는 이유로 그 효력이 발생하지 않는다고 보는 것은, 사립대학교 교원이 노동조합을 결성하더라도 근로조건의 향상을 도모할 수 없게 되는 결과가 된다.

사립대학교 교원의 임금 등 교비회계에 관한 사항은 사립학교법 제29조 제4항에 따라 원칙적으로는 해당 학교의 장이 편성한 다음 대학평의원회의 자문 및 등록금심의위원회의 심사·의결을 거친 후 이사회의 심사·의결로 확정하여야 한다. 그러나 위에서 본 것과 같은 이 사건 헌법불합치결정의 취지 및 교원노조법의 개정 경위, 문언의 내용, 헌법과 교원노조법에서 사립대학교 교원에 대한 단결권과 단체교섭권을 보장하고 있는 취지 등에 비추어 볼 때, 이는 단체협약 또는 이에 준하는 중재재정을 통한 사립대학교 교원 임금의 협상 및 결정 가능성을 완전히 배제하는 것이 아니라, 위와 같은 단체협약 및 중재재정에 의하여 사립대학교 교원의 임금이 정해진 경우 사립학교법령에 기해 이를 학교의 예산으로 편성하여 등록금심의위원회와 이사회의 심사·의결을 통해 구체화 시키는 절차를 거치도록 하는 규정이라고 해석함이 타당하다.

따라서 원고의 주장과 같이 사립학교법 제29조 제4항은 교원노조법 제7조 제1항에서 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하는 '법령 및 예산에 의해서 규정되는 내용'이라고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

설령 원고의 주장과 같이 이 사건 중재재정 중 임금협약 부분이 교원노조법 제7조 제1항의 비효력사항을 정한 것이라고 보더라도, 그러한 사정만으로 위 중재재정 부분 자체가 위법하거나 월권에 의한 것이어서 이 사건 중재재정에 대한 정당한 불복사유가 된다고 볼 수는 없다.

교원노조법이 제7조 제1항에서 당사자 간 합의에 따라 임의로 성립한 단체협약을 인정하면서 다만 비효력사항의 경우 단체협약으로서의 효력을 가지지 않는다고 규정한 것은, 위 규정의 같은 제한을 받는 한이 있더라도 우선 단체협약 자체의 공백을 막고자 하는 것이므로, 비효력사항에 관한 것이라도 우선 단체협약이 성립할 수 있듯이 중재재정 역시 가능하다.

따라서 중앙노동위원회는 노동쟁의의 대상으로 된 사항에 대하여 당사자의 주장확인 등의 절차를 거쳐 최종적으로 가장 적절하다고 판단되는 내용의 중재재정을 할 수 있고, 이 때 중재재정의 내용을 어떻게 결정할 것인지는 전적으로 중앙노동위원회의 자유로운 재량판단에 맡겨져 있다.

다만 중앙노동위원회가 중재재정을 할 수 있는 사항은 노동쟁의의 범위에 해당하는 것에 한정되고, 이를 벗어나는 사항에 대하여 중재재정을 하는 것은 위법하거나 월권에 의한 것으로 인정되어 별도의 불복사유로 삼을 수 있을 뿐인데, 이 사건 중재재정은 근로조건에 관한 사항으로 원고와 참가인 쌍방의 대립되는 주장을 그 주장범위 내에서 절충한 것에 불과하다.

따라서 이러한 중재 내용이 교원노조법 제7조 제1항의 비효력사항에 해당한다면 단체협약으로서의 효력이 발생하지 아니할 뿐이므로<1>, 그러한 사정만으로 이 사건 중재재정 자체가 위법하다거나 월권에 의한 것이어서 불복대상이 된다고 볼 수는 없다.

소결론

이 사건 중재재정이 대학의 자율성을 침해하는지 여부에 관한 판단

사립학교법 제29조 제4항에서 학교에 속하는 회계의 예산을 확정함에 있어 대학평의원회의 자문 및 등록금심의위원회의 심사·의결을 거친 후 이사회의 심사·의결로 확정하고도록 하는 것은, 학교회계의 예산 편성 및 결산 절차에 등록금심의위원회의 심사 · 의결을 거치게 하여 대학 구성원의 참여를 보장함으로써 사립대학 운영과 재정의 투명성과 공정성, 건전성을 제고하여 과도한 등록금 인상을 억제하고자 하는 취지이다. 등록금심의위원회는 교직원, 학생, 관련 전문가 등으로 구성되는 기구로서, 합리적이고 적정한 등록금 책정을 위하여 등록금심의위원회가 학생 1인당 교육비 산정근거, 도시근로자 평균가계소득, 국가와 지방자치단체의 고등교육 지원계획, 등록금 의존율 등을 감안하여 적정한 수준의 등록금을 산정하고, 이를 학교법인이 최대한 존중하도록 한 것이다(헌법재판소 2016. 2. 25. 선고 2013헌마692 결정 참조).

당초 헌법재판소가 초·중등학교에 재직 중인 교원만을 주된 활동주체로 한정한 교원노조법 제2조에 대해 헌법불합치결정을 한 취지는(헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2015헌가38 결정), 교원의 경제적·사회적 지위향상 문제에 대해서까지 대학 구성원들이 대학의 자율성을 근거로 그 의사결정 과정에 참여할 수 있다고 보기 어렵다는 한계가 있으므로 임금, 근무조건, 후생복지 등 교원의 경제적·사회적 지위향상을 위한 단결권을 전면적으로 제한하는 것은 헌법에 위반된다는 취지이다.

이 사건 중재재정에 의해 인정된 참가인 조합원의 임금 인상률은 1.8%이고, 이는 당초 5.8% 인상을 요구한 참가인과 추가 임금 인상이 불가능하다고 한 원고의 주장 중 원고의 입장을 보다 많이 반영한 결과로 보인다. 이러한 임금 인상률이 원고 대학의 자율성을 침해한다고 평가될 정도로 과도하다고 보기 어렵다. 실제로 이 사건 중재재정 전후로 등록금심의위원회나 이사회에서 이 사건 중재재정에 따른 임금 인상에 반대하는 내용의 심사·의결을 한 것으로 보이지도 않는다.

나아가 사립학교법 제29조는 사립학교의 건전한 발달을 도모할 목적으로 학교법인의 내부관계를 규율함에 불과한 단속규정일 뿐 대외관계에 있어서 강행성을 갖는 효력규정이라 볼 수 없다 할 것이므로(대법원 1998. 3. 16. 자 97마966, 977 결정 등 참조), 설령 원고의 주장과 같이 교원들의 임금을 인상하는 취지의 단체협약이나 중재재정으로 인하여 등록금심의위원회나 이사회의 심사·의결 권한이 침해될 여지가 있다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 이 사건 중재재정 자체가 무효라고 보기는 어렵다. 5. 결 론