서울행정법원 2025. 2. 28. 선고 2023구합85338 판결

원고는 노동기본권의 확보 등을 목적으로 설립된 법인이고, 피고는 산업재해 예방에 관한 사업 등을 수행하기 위하여 C법에 의하여 설립된 공법인이다.

피고는 2023. 1. 12. D사업의 보조․지원 대상 선정을 위해 「2023년도 D사업」 시행 공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하였고, 2023. 3. 13. 원고를 공모사업 지원대상으로 선정하였다.

원고는 2023. 3. 22. 피고와 D사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 수행을 목적으로 하는 「D사업 계약」(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였다. 이 사건 계약의 주요 내용은 아래와 같다.

원고는 2023. 3. 22. 피고에게 이 사건 계약에 따라 총 지원금의 80%에 해당하는 328,000,000원을 청구하였다.

피고는 2023. 8. 22. ‘원고가 고용노동부로부터 회계자료 제출 거부 등으로 과태료 처분을 받는 등 회계가 불투명한 단체로 원고에게 지급될 공모사업 지원금이 산업재해 예방사업의 목적에 맞게 사용되는지 확인 불가하다’는 이유로 이 사건 사업 지원대상 결정을 취소하고, 2023. 8. 23. 이 사건 계약서 제9조 제5호에 따라 이 사건 계약을 해제한다는 통지(이하 위와 같은 내용의 통지를 ’이 사건 해제 등 통보‘라 한다)를 하였다.

본안전 항변의 요지

관계 규정 및 관련 법리

공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호).

공법상 계약이란 행정목적을 달성하기 위하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 법률관계에 관하여 체결하는 계약을 말한다(행정기본법 제27조 제1항 참조). 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 효력을 다투거나 그 이행을 청구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리․의무의 존부․범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법․금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).

행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도, 곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없다. 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라, 그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지, 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

판단

이 사건 계약은 ’안전보건활동을 통한 산업재해 감소와 안전문화 선진화‘라는 목표 달성을 위한 원고와 피고의 공동 목적(이 사건 계약서 제1조), 업무수행 및 지원(제2조), 계약기간(제3조), 계약의 변경에 관한 사항(제7조), 계약의 해제에 관한 사항(제9조), 신의, 성실 및 상호협조 의무(제11조) 등을 규정하고 있다. 위와 같은 계약내용에 비추어 보면, 이 사건 계약은 산업안전보건법령이 정한 행정목적(안전ㆍ보건의식의 고취 등)을 달성하기 위하여 원고와 피고가 대등한 당사자의 지위에서 체결한 계약이라고 봄이 상당하다.

피고는 이 사건 해제 등 통보를 하면서, ‘이 사건 사업 지원 대상 결정 취소 및 이 사건 계약서 제9조 제5호에 따라 계약이 해제되었음을 알린다’는 취지만 기재하였을 뿐, 산업안전보건법상의 어떠한 근거 규정도 언급하지 않았다. 결국 이 사건 해제 등 통보의 근거가 이 사건 계약 제9조 제5호임은 객관적으로 확인할 수 있는 반면, 산업안전보건법 제158조 제2항 등에 의한 행정처분임을 확인할 수 있는 자료나 사정을 발견하기는 어렵다.

피고는 이 사건 해제 등 통보의 이유를 ‘고용노동부로부터 회계자료 제출 거부 등으로 과태료 처분을 받는 등 회계가 불투명한 단체로 원고에게 지급될 공모사업 지원금이 산업재해 예방사업의 목적에 맞게 사용되는지 확인 불가하다’고 밝혔는데, 이는 원고의 회계가 불투명하다는 취지로 이해된다. 그런데 산업안전보건법 제158조 제2항은 회계의 불투명성을 보조ㆍ지원의 취소사유로 삼고 있지 않다. 따라서 이 사건 해제 등 통보가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당한다고 단정하기 어렵다.

설령 피고의 주장대로 이 사건 계약을 보조금 지급처분과 관련된 부관(부담)이라고 보더라도, 부담의 내용은 협약의 형식으로 부가할 수 있고(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결 참조), 협약의 형식에 의한 부담도 공법상 계약의 성질을 갖는다고 할 수 있으므로, 공법상 당사자소송이 부적법하다는 피고의 본안전 항변은 받아들일 수 없다.

당사자들의 주장 요지

원고의 주장 요지

피고의 주장 요지

피고는 적법하게 이 사건 계약을 해제하였으므로 원고에게 보조금을 지급할 의무가 없다. 즉, 원고는 고용노동부로부터 회계자료 제출 요구를 받고도 이를 거부하였고, 회계가 불투명한 단체이므로 이 사건 계약 제9조 제5호에 따른 해제사유가 존재하고, 피고의 특정감사 결과에도 불구하고 회계자료 제출을 거부하고 있으므로, 이 사건 계약서 제4조 제4항에서 정한 ‘집행 내용이 허위 또는 부당한 경우’에도 해당한다.

이 사건 사업의 사업기간은 만료하였다. 원고는 더 이상 공모사업을 진행할 수 없는데, 보조금은 실비보전의 성격을 가지므로 원고의 청구는 이유 없다.

청구원인에 관한 판단

이 사건 계약서는 ’경비의 지급은 계약 체결 후 교부신청서 제출 시 지급할 수 있으며, 1차 교부금은 지원금의 80% 이내로 하고, 잔여액은 중간점검 결과에 따라 교부여부를 결정한다‘(제4조 제2항), ’피고는 제2항에 따른 교부신청서를 받은 날로부터 14일 이내에 원고에게 그 비용을 지급하여야 한다. 다만, 집행내용이 허위 또는 부당한 경우에는 그 비용을 지급하지 아니할 수 있다‘(제4조 제4항)고 규정하고 있다.

원고는 2023. 3. 22. 이 사건 계약을 체결한 후, 같은 날 이 사건 계약 제4조 제2항에서 정한 바에 따라 이 사건 사업에 관하여 1차 교부금의 지급을 신청하였으므로, 피고는 특별한 사정이 없는 한 14일 이내에 약정금으로 위 1차 교부금을 지급할 의무가 있다[특히 1차 교부금은 경비 집행 전 미리 지급하는 선금의 성격을 지니므로(이 사건 공고의 수정공고<1> 제9항 참조), ‘집행내용이 허위 또는 부당한 경우’를 상정할 수 없다].

나아가 피고가 지급하여야 할 금액에 관하여 살펴본다. 이 사건 계약 제4조 제2항은 ‘1차 교부금은 전체 지원금의 80% 이내로 한다’고 정하고 있다. 살피건대, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고는 이 사건 수정공고 당시 ’1차 지원금은 국가계약법 등에서 정한 선금비율로 지급한다‘고 하였던 점, ② 국가계약법은 선금비율을 정하는 명시적 규정을 두고 있지 않고, 원고와 피고는 이 사건 계약을 통해 1차 교부금, 즉 선금의 비율을 전체 지원금의 80% 이내로 정하였던 점, ③ 피고는 원고와 체결하였던 동종․유사계약에서 1차 교부금으로 통상 계약상 정해진 비율 전액을 지급해왔던 것으로 보이는 점을 종합적으로 고려하면, 원고와 피고의 의사는 1차 교부금으로 이 사건 계약 제4조 제2항에서 정한 금액 전액(지원금 총액의 80%)을 지급하기로 하는 의사라고 봄이 상당하다.

따라서 피고는 특별한 사정이 없는 한 원고에게 이 사건 계약에 따른 약정금으로 328,000,000원(=지원금 410,000,000원 × 80%)과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

피고의 주장 등에 관한 판단

계약 해제 항변에 관한 판단

(1) 이 사건 계약 제9조 제5호는 ’피고가 인정하는 중대한 사유로 사업의 계속적인 수행이 불가능하거나 필요성이 없다고 인정하는 경우‘를 계약의 해제사유로 정하고 있다. 따라서 피고가 이 사건 계약을 적법하게 해제하기 위해서는 ① 피고가 인정하는 중대한 사유가 존재할 뿐만 아니라, ② 그 사유로 인해 이 사건 사업의 계속적인 수행이 불가능하거나 필요성이 없어졌다고 인정되어야 한다.

이 사건 계약 제9조 제5호는 ’중대한 사유‘의 의미에 관하여 구체적으로 정하고 있지는 않다. 다만, 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제 되는 경우에는 문언의 내용, 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정으로 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험의 법칙에 따라 합리적으로 해석하여야 하고, 당사자 일방이 주장하는 계약의 내용이 상대방에게 중대한 책임 내지 불이익을 부과하는 것이거나 계약서의 기재와 달리 구속력 있는 의사표시의 존재와 내용을 인정하는 등의 경우에는 그 문언의 내용을 더욱 엄격하게 해석하여야 함을 고려하면(대법원 2016. 5. 19. 선고 2009다66549 전원합의체 판결 등 참조), 위 ’중대한 사유‘는 적어도 이 사건 사업의 목적, 업무수행 범위, 그 밖에 핵심적인 사항들과 관련 있는 사유로 한정되어야 한다고 해석함이 타당하다.

나아가 이 사건 사업의 계속적인 수행이 불가능하거나, 그 필요성이 사라졌다고 볼 수도 없다. 원고는 수십 년 간 반복적으로 이 사건 사업과 유사한 사업을 진행하였던바, 원고의 회계장부 미제출로 인해 원고의 사업 수행 능력이 갑자기 부족해졌다거나, 사업 수행의 필요성이 없어졌다고 할 수 없다.

원고가 이 사건 계약 제9조 제1호를 위반하여 계약내용을 위반하였다고 볼 만한 사정도 없다. 이 사건 계약 제13조는 ’원고는 피고 및 외부전문기관의 사업 평가 및 회계감사를 성실히 받아야 한다‘고 규정하고 있기는 하나, 앞서 본 사정들에 비추어 위 조항에서 정한 사업 평가 및 회계감사가 이 사건 사업과 무관한 원고의 회계자료에 대한 전방위적 평가 및 감사까지 포함한다고 할 수 없고, 고용노동부의 회계자료 제출요구를 ’피고 및 외부전문기관의 회계감사‘라고 볼 수도 없다. 더욱이 피고가 이 사건 해제 등 통보를 할 당시에는 이 사건 계약 제9조 제5호만을 해제사유로 명시하였을 뿐, 제9조 제1호를 언급하지도 않았다.

사업기간 종료 관련 주장에 관한 판단

소결론