주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
고용노동부장관은 ｢고용정책 기본법｣ 제29조, ｢고용정책 기본법 시행규칙｣ 제5조, ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣<1>에 따라 사업주에게 일자리 안정자금(최저임금 인상 등의 경우 소상공인 및 영세중소기업의 안정적 사업 운영 지원 및 근로자의 고용안정을 위해 사업주에게 지원하는 지원금)을 지원하는 사업을 운영하였고, 피고는 ｢보조금 관리에 관한 법률｣(이하 ‘보조금법’이라 한다) 제2조 제3호의 보조사업자로서 일자리 안정자금의 지급․사후관리 등에 관한 업무를 수행하였다.
피고는 원고에게 원고 소속 근로자별, 월별로 산정한 일자리 안정자금을 매월 지급하였고, 그 금액은 2019년 합계 40,374,040원, 2020년 합계 20,435,900원, 2021년 합계 8,823,760원이다.
원고의 대표이사 B은 원고의 근로자 C, D, E에게 최저임금에 미달하는 임금을 지급하여 최저임금법을 위반하였다는 등의 범죄사실로 유죄판결(C․D에 관한 서울중앙지방법원 2022고정1483, E에 관한 서울중앙지방법원 2021노2509)을 각각 받았고<2>, 해당 판결들은 확정되었다.
피고는 2024. 1. 16. 원고의 대표이사 B이 최저임금법을 위반하였다는 범죄사실로 유죄판결을 받아 그 판결이 확정되었다는 이유로 보조금법 제33조 제1항 제3호, ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣, ｢일자리 안정자금 세부 시행지침｣(최저임금법 위반으로 유죄가 확정된 사업장으로부터 최저임금법 위반 사유 발생월부터 해당 연도 말까지 기존에 지급한 일자리 안정자금 전체 금액을 환수하도록 규정하고 있다)에 따라 원고에게 기존에 지급한 일자리 안정자금 66,146,780원<3>(그중 C, D, E에 관하여 지급한 일자리 안정자금은 합계 2,718,000원이다)을 반환하라고 통지하였다(이하 ‘이 사건 통지’라 한다).
청구취지
피고가 2024. 1. 16. 원고에게 한 일자리안정자금 66,146,780원의 환수처분 중 2,718,000원을 초과하는 부분을 취소한다.
인정근거
다툼 없는 사실, 갑1, 3, 5호증, 갑6호증의 1, 2, 갑7호증의 1, 2, 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
관계 규정
별지 기재와 같다.
피고의 본안 전 항변에 대한 판단
본안 전 항변
피고는 일자리 안정자금 사업에 관하여 보조사업자에 불과한데, 보조금법상 보조사업자는 보조사업을 수행하는 자일 뿐 법령에 의하여 행정권한을 위탁받은 공무수탁사인(행정주체)에 해당하지 않는다. 또한, 보조금법 제33조 제1항에 따라 피고로부터 일자리 안정자금 반환 통지를 받은 수령자가 이를 반환하지 않더라도, 보조금의 강제징수권한이 ‘중앙관서의 장 또는 지방자치단체의 장인 보조사업자’에게만 있어(보조금법 제33조의3 제1항 제2호) 피고는 일자리 안정자금을 강제 징수할 수 없으므로, 이 사건 통지는 ‘우월한 지위에서 하는 공권력의 행사로서의 반환명령’이 아니라 ‘대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시’에 불과하다. 따라서 이 사건 통지가 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 소는 부적법하다.
판단
행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적․일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체․내용․형식․절차 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).
고용노동부장관은 ｢고용정책 기본법｣ 제29조, ｢고용정책 기본법 시행규칙｣ 제5조, ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣에 따라 사업주에게 보조금법상 보조금인 일자리 안정자금을 지원하는 사업을 운영하고 있고, 피고는 일자리 안정자금의 지급․사후관리 등의 업무를 수행하는 보조금법 제2조 제3호의 보조사업자에 해당한다(｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제4조 제1항). 보조사업자인 피고는 지급요건을 충족하는지 여부를 확인하여 지원금 지급 여부를 사업주에게 통지하고 사업주에게 일자리 안정자금을 지급하고(｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제14조 제1, 2항), 보조금수령자가 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우 피고는 지원금을 지급받은 자에게 해당 사실을 통보하고 환수금액을 고지함으로써 지급한 보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 하며(보조금법 제33조 제1항 제3호, ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제21조 제1항 제2호, 제2항), 지방고용노동관서의 장은 반환금을 국세 체납처분의 예에 따라 징수한다(｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제4조 제4항, 제23조).
앞서 본 법리와 관계 규정들의 내용에 따라 알 수 있는 다음 사정에 비추어 보면, 이 사건 통지는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.
보조금법 제33조 제1항은 보조금수령자가 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우 ‘보조사업자’가 지급한 보조금의 전부 또는 일부를 반환하도록 보조금수령자에게 명하여야 한다고 규정함으로써 보조사업자가 보조금 반환명령의 주체임을 명시하고 있다.
보조사업자인 피고가 보조금법 제33조 제1항에 따라 보조금수령자에게 지급한 보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환할 것을 명한 경우, 보조금수령자는 피고로부터 고지 받은 환수금액을 반환할 의무를 부담하게 되고, 기한 내에 해당 환수금액을 반환하지 못할 경우 지방고용노동관서의 장으로부터 국세 체납처분의 예에 따라 해당 금액을 강제징수 당하게 된다. 따라서 피고가 보조금수령자에게 보조금을 반환할 것을 명하는 것은 상대방인 보조금수령자의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위에 해당한다고 평가할 수 있다.
피고는 대법원 2019. 8. 30. 선고 2018다242451 판결을 근거로, 원고에게 보조금을 강제징수할 권한이 없는 이상 이 사건 통지는 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시에 불과하다고 주장한다. 그러나 위 판결은 국가로부터 보조사업에 관한 업무를 위탁받은 법인인 원고가 보조금수령자와 사이에 협약을 체결하고 지원금을 지급한 뒤 구 보조금법(2016. 1. 28. 법률 제13931호로 개정되기 전의 것) 제33조의2 제1항(현행 보조금법 제33조 제1항과 유사하다)에 따라 보조금수령자를 상대로 지급받은 보조금을 반환하도록 요구한 사안에서, 위 구 보조금법 제33조의2 제3항(현행 보조금법 제33조의3 제1항과 유사하다)이 보조사업자가 중앙관서의 장 또는 지방자치단체의 장인 경우에만 보조금을 강제징수할 수 있도록 유보하고 있어 원고가 보조금수령자에 대하여 보조금을 반환하도록 요구하더라도 보조금수령자가 이를 따르지 않을 때 강제징수할 수 없다는 이유로 원고가 보조금을 반환하도록 요구하는 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시에 해당한다고 본 판결로, 피고로부터 반환명령을 받은 보조금수령자가 일자리 안정자금을 반환하지 않을 경우 지방고용노동관서의 장이 국세 체납처분의 예에 따라 반환금을 징수할 수 있도록 규정하고 있을뿐더러 원고와 피고 사이에 협약이 체결되었다고 볼 만한 자료도 없는 이 사건과는 사실관계가 다르므로, 위 판결을 근거로 이 사건 통지가 피고가 우월한 지위에서 하는 공권력의 행사로서의 반환명령이 아니라 대등한 당사자의 지위에서 하는 의사표시에 불과하다고 볼 수는 없다.
이 사건 통지의 적법 여부
당사자들의 주장
원고
사업주가 근로자별로 일자리 안정자금을 신청하는 점, ② ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제5조 제1항, 제6조 제1항은 월평균보수가 일정 금액 이하인 근로자를 일자리 안정자금 지원 대상으로 규정하고 있는 점 등에 비추어, 일자리 안정자금을 지급받기 위한 요건을 갖추었는지 여부는 개별 근로자별로 판단해야 한다. 그런데 원고는 C, D, E에게만 최저임금에 미달하는 임금을 지급하였을 뿐 나머지 근로자들에게는 실제 수령 임금과 최저임금의 차액에 해당하는 일자리 안정자금을 지급함으로써 일자리 안정자금을 지급받기 위한 요건을 갖추었으므로, 피고가 반환을 명한 66,146,780원 중 C, D, E에 관한 2,718,000원을 초과하는 부분에는 어떠한 하자가 있다고 볼 수 없다.
보조금법 제33조, ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제21조 제1항은 보조금(지원금)의 ‘전부 또는 일부’를 반환하도록 명하여야 한다고 규정하고 있는데, 이와 달리 그 하위규정인 ｢일자리 안정자금 세부 시행지침｣은 ‘최저임금 위반사유 발생월부터 해당연도 말까지 기 지원된 전체 금액 환수’라고 규정함으로써 위임입법의 한계를 일탈하였으므로, 위 세부 시행지침은 효력이 없다. 그리고 원고가 지급받은 일자리 안정자금은 근로자별로 분리하는 것이 가능하고 C, D, E에 관한 부분과 나머지 부분 사이에 불가결한 견련관계가 있는 것도 아니므로, 피고로서는 얼마든지 일자리 안정자금 중 C, D, E에 관한 부분을 제외한 나머지 부분만의 반환을 명할 수 있다.
또한, 원고는 2019년부터 2021년까지 총 108명분의 일자리 안정자금을 지급받았는데, 원고가 단 3명의 근로자에게 최저임금에 미달하는 임금을 지급하였다는 이유만으로 일자리 안정자금을 지급받기 위한 요건을 갖춘 나머지 일자리 안정자금까지 전부 반환할 것을 명하는 것은 비례의 원칙에 반한다.
따라서 이 사건 통지 중 C, D, E에 관한 2,718,000원을 초과하는 부분은 위법하다.
피고
일자리 안정자금 사업은 개별 근로자가 아닌 사업주에게 일자리 안정자금을 지원하는 사업이고, 최저임금 준수 여부는 일자리 안정자금 지원 대상인 사업주의 요건일 뿐 근로자의 요건이 아니다. 따라서 사업주가 어떤 근로자에게 최저임금에 미달하는 임금을 지급한 경우 일자리 안정자금을 지급받기 위한 요건을 갖추었는지 여부는 근로자별로 개별 판단할 것이 아니라 사업주별로 판단하여야 한다. 그런데 원고가 소속 근로자인 C, D, E에게 최저임금에 미달하는 임금을 지급함으로써 최저임금을 준수하지 않은 이상 원고는 일자리 안정자금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못하였다고 보아야 하므로, 피고가 원고에게 지급한 일자리 안정자금 중 최저임금법 위반이 확인되는 달부터 해당 연도 말까지의 부분은 모두 보조금법 제33조 제1항 제3호의 ‘보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우’에 해당한다고 보아야 한다.
또한, 피고는 원고가 지원 대상 사업주의 요건을 갖추지 못한 시점 이후의 일자리 안정자금에 대하여만 반환명령을 하였고, 보조금법 제33조의2 제1항에 따른 제재부가금도 부과하지 않았으므로, 이 사건 통지가 비례의 원칙에 반한다고 볼 수도 없다.
따라서 이 사건 통지는 적법하다.
사업주가 최저임금을 준수하지 않은 경우 해당 사업주가 일자리 안정자금 지원대상 자체에서 배제되는지 여부
관계 규정의 내용 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정에 비추어 보면, 사업주가 최저임금을 준수하는 것은 사업주가 일자리 안정자금 지원 대상 자체에 해당하기 위한 요건에 해당한다고 해석함이 타당하다. 따라서 사업주가 일부 근로자에게만 최저임금에 미달하는 임금을 지급하였더라도 해당 사업주는 일자리 안정자금 지원 대상에 해당하기 위한 요건을 갖추지 못하게 되므로, 해당 사업주는 최저임금을 준수하지 않은 시점 이후로는 일자리 안정자금 지원 대상 자체에서 배제되어 모든 근로자에 대하여 일자리 안정자금을 지급받지 못하게 된다고 보아야 한다.
｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣은 제5조, 제6조로 구성된 제2장(지원금의 지원 요건)에서 일자리 안정자금의 지급 요건을 규정하고 있는데, 제5조에서 ‘지원 대상 사업주’라는 제목 아래 일자리 안정자금을 지급받기 위한 ‘사업주’의 요건을 규정하고 있고, 제6조에서 ‘지원 제외 근로자’라는 제목 아래 제5조의 요건을 갖춘 사업자가 일자리 안정자금 지급을 신청한 경우에도 그 지급 대상에서 배제되는 ‘근로자’를 규정하고 있다. 이러한 규정의 체계․형식에 비추어 보면, 사업주는 1차적으로 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제5조의 요건을 갖추어야만 일자리 안정자금 지원 대상 사업주가 될 수 있고, 2차적으로 해당 사업주가 신청한 근로자 중 제6조의 요건을 갖춘 근로자(제6조 제1항 각 호에 규정된 지원 제외 근로자를 제외한 나머지 근로자)에 대하여만 일자리 안정자금을 지급받을 수 있다고 볼 수 있다.
그런데 사업주가 최저임금법에 따른 최저임금을 준수하여야 한다는 요건은 사업주의 요건에 관한 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제5조 제3항에 규정되어 있다. 또한, 근로자의 요건에 관한 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣ 제6조는 ‘사업주로부터 최저임금에 미달하는 임금을 지급받은 근로자’에 대하여는 일자리 안정자금을 지급하지 않는다는 내용의 규정을 별도로 두고 있지 않다. 이러한 사정을 종합하면, 사업주가 최저임금을 준수하여야 한다는 요건은 개별 근로자가 일자리 안정자금 지원 대상에 해당하는지에 관한 요건이 아니라 사업주가 일자리 안정자금 지원 대상에 해당하는지에 관한 요건에 해당한다고 해석하는 것이 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣의 내용 및 체계에 부합한다.
원고는 사업주가 근로자별로 일자리 안정자금을 신청하고 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣이 월평균보수가 일정 금액 이하인 근로자를 일자리 안정자금 지원 대상으로 규정하고 있는 점을 근거로 일자리 안정자금을 지급받기 위한 요건을 갖추었는지는 개별 근로자별로 판단하여야 한다고 주장한다. 원고가 주장하는 것처럼 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣이 월평균보수가 일정 금액 이하인 근로자를 지원 대상으로 하고(제5조, 제6조) 사업주로 하여금 근로자별로 일자리 안정자금을 신청하도록 규정하고 있기는 하나(제7조 내지 제10조), 위 1)항에서 본 대로 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣은 일자리 안정자금 지급 요건을 사업주에 관한 요건(제5조)과 근로자에 관한 요건(제6조)으로 구분하여 규정하고 있으므로, 원고가 주장하는 사정만으로 일자리 안정자금 지급 요건 중 ‘근로자에 관한 요건’을 개별 근로자별로 판단하여야 한다는 것을 넘어 ‘사업주에 관한 요건’까지 개별 근로자별로 판단하여야 한다고 보기는 어렵다.
일자리 안정자금 사업은 30인 미만의 근로자를 사용하는 소상공인 및 영세중소기업이 최저임금 인상으로 인해 겪는 경영부담을 완화함으로써 위 사업주들의 안정적 사업 운영 및 근로자의 고용안정을 꾀하는 데 그 목적이 있으므로, 일자리 안정자금을 지원받은 사업주가 소속 근로자에게 최저임금 이상의 임금을 지급하는 것은 일자리 안정자금 지원의 필수적 전제이다[원고도 2018년부터 2021년까지 매년 모든 근로자에게 최저임금 이상을 지급하고 있다는 내용의 ‘일자리 안정자금 지원을 위한 최저임금 준수 확인서’ 또는 ‘일자리 안정자금 지원요건 준수 확인서’(을4 내지 7호증)를 피고에게 제출하였다]. 따라서 사업주가 일부 근로자에게만 최저임금에 미달하는 임금을 지급한 경우에도 해당 사업주는 그 이후부터는 일자리 안정자금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못하여 모든 근로자에 대한 일자리 안정자금을 지급받지 못한다고 보는 것이 일자리 안정자금 사업의 목적․취지에 부합한다.
소결
사업주가 일부 근로자에게만 최저임금에 미달하는 임금을 지급하였더라도 해당 사업주는 일자리 안정자금 지원 대상에 해당하기 위한 요건을 갖추지 못하게 되는데, 원고가 2019년에는 1월에 C, D, E에 대하여, 2020년에는 2월에 C, D에 대하여, 2021년에는 1월에 C에 대하여 최저임금에 미달하는 임금을 지급한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고는 2019년 1월, 2020년 2월, 2021년 1월에 일자리 안정자금 지원 대상 사업주에 해당하기 위한 요건을 갖추지 못하게 되었다.
따라서 원고가 2019년 1월부터 12월까지, 2020년 2월부터 12월까지, 2021년 1월부터 12월까지 지급받은 일자리 안정자금은 그 전부가 보조금법 제33조 제1항 제3호에 규정된 ‘보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우’에 해당하므로, 피고가 이와 같은 전제에서 원고가 위 각 기간에 지급받은 일자리 안정자금의 전부를 반환할 것을 명하는 이 사건 통지를 한 것은 적법하다(원고는 피고가 반환을 명한 금액 중 C, D, E에 관한 부분에만 일자리 안정자금 지급 요건을 갖추지 못한 하자가 있고 나머지 부분에는 하자가 없다는 전제에서 이 사건 통지가 보조금법 제33조 제1항 제3호 및 비례의 원칙에 반한다고 주장하나, 피고가 반환을 명한 금액 전부에 일자리 안정자금 지급 요건을 갖추지 못한 하자가 있는 이상, 이 사건 통지가 보조금법 제33조 제1항 제3호 또는 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다).
결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김정중(재판장) 문지용 이도훈
사건정보
서울행정법원
판결
사건
2024구합60428
판결선고
2024. 12. 20.
별지
각주1) 원고가 2019년부터 2021년까지 지급받은 일자리 안정자금에 대하여는 그 기간에 따라 구 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣(2019. 9. 30. 고용노동부고시 제2019-49호로 개정되기 전의 것), 구 ｢일자리 안정자금 사업 운영규정｣(2019. 12. 31. 고용노동부고시 제2019-101호로 개정되기 전의 것), 구 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣(2020. 3. 30. 고용노동부고시 제2020-74호로 개정되기 전의 것), 구 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣(2020. 8. 11. 고용노동부고시 제2020-111호로 개정되기 전의 것), 구 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣(2021. 1. 1. 고용노동부고시 제2020-141호로 개정되기 전의 것), 구 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣(2022. 1. 1. 고용노동부고시 제2021-128호로 개정되기 전의 것)이 각각 적용되는데, 위 각 규정 중 이 사건에서 문제되는 부분은 그 내용이 대동소이하므로, 위 각 규정을 구분하지 않고 ｢일자리 안정자금 사업 운영 규정｣으로 지칭하기로 한다.
각주2) 구체적으로, C에 대하여는 2019년 1월~12월, 2020년 2월~7월, 2020년 9~12월, 2021년 1~3월, 2021년 5~6월에, D에 대하여는 2019년 1~12월, 2020년 2~3월에, E에 대하여는 2017년 9월, 2019년 1~11월에 최저임금에 미달하는 임금을 각각 지급하여 최저임금법을 위반하였다는 범죄사실로 유죄판결을 받았다.
각주3) 2019년에 지급한 일자리 안정자금 중 40,154,040원(= 최저임금법 위반 사유가 발생한 2019년 1월부터 2019년 12월까지 지급한 40,374,040원에서 기존에 반환받은 220,000원을 제외한 금액) + 2020년에 지급한 일자리 안정자금 중 17,257,970원(최저임금법 위반 사유가 발생한 2020년 2월부터 2020년 12월까지 지급한 18,455,900원에서 기존에 반환받은 1,197,930원을 제외한 금액) + 2021년에 지급한 일자리 안정자금 중 8,734,770원(최저임금법 위반 사유가 발생한 2021년 1월부터 2021년 12월까지 지급한 8,823,760원에서 기존에 반환받은 88,990원을 제외한 금액)
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.