서울행정법원 2025. 8. 28. 선고 2024구합76218 판결

피고는 2024. 6. 28.부터 같은 해 7. 11.까지 E 및 A단체(이하 'A단체'이라 한다)의 이사 지원자를 공개 모집하였고, E 이사에는 53명이, A단체 이사에는 원고들을 포함한 32명이 각 지원하였다.<각주1> 나. F 전(前) 대통령은 2024. 7. 31. 09:00경 G을 피고의 위원장으로, H를 피고의 위원으로 각각 임명하였고, G은 같은 날 11:00경 취임식을 하였다.

피고가 A단체 이사 선임 안건(이하 '이 사건 이사 선임 안건'이라 한다)의 의결을 위한 회의를 개최할 예정이라는 내용의 기사가 보도되자 원고 B, C은 2024. 7. 31.12:00경 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 이사 선임 안건에 관하여 피고의 위원장 G에 대한 기피신청을 하였다(이하 '이 사건 기피신청'이라 한다).

피고 위원장 G은 2024. 7. 31. 16:00 비공개로 피고의 제34차 전체회의를 소집하였고, 피고는 당일 17:00 전체회의를 개최하여 위원장 G과 위원 H 2인의 출석 및 찬성으로 아래 1 내지 4 안건을 심의·의결하였다.

피고는 위 전체회의에서 이 사건 이사 선임 안건에 관하여, 임기가 2024. 8. 12. 만료될 예정인 A단체 이사 N, O, P, Q, R, S의 후임자로 T, U, V, W, X, Y을 선임하고, Z을 A단체의 신임 감사로 선임하는 의결을 하였다(이하 '이 사건 의결'이라 하고,그에 따른 이사 임명행위를 '이 사건 임명처분'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 6, 12, 13, 14, 20호증의 각 기재, 변론 전 체의 취지 2. 관련 법령 별지 1 기재와 같다.

당사자의 주장 원고들은 아래 4.가.의 1)항 기재와 같은 이유로 이 사건 임명처분이 위법하다고 주장하면서 이 사건 소로써 그 취소를 구하고 있다. 이에 대하여 피고는, 원고들은 A단체 이사 지원자이므로 원고들이 가지는 권리는 A단체 이사로 임명될 것이라는 기대권에 불과하며, 또한 임기가 만료되는 A단체 이사가 총 9명인데 피고는 A단체 이사 6명을 선임하는 이 사건 임명처분을 하였기 때문에, 이 사건 임명처분이 원고들에 대한 불임명으로 귀결된다고 할 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 임명처분이 유지되더라도 원고들은 여전히 A단체 이사로 임명될 가능성이 있으므로, 원고들은 이 사건 임명처분의 취소를 구할 개별적·직접적·구체적 이익이 없어 원고적격이 없다고 항변한다.

판단

취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행정소송법 제12조 전문). 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 처분이 타방에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 때 허가 등의 처분을 받지 못한 자는 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결).

이 사건과 같이 피고가 동일한 A단체 이사 임명의 기회에 원고들을 비롯한 다수의 지원자들로부터 신청을 받아 법령 등이 정한 기준에 따라 심사를 거쳐 다수의 지 원자들 중 일부만을 선정하여 이사로 임명하는 경우 피고가 이사로 선임한 자에 대하여만 임명의 의사표시를 하고 이사로 선임하지 아니한 나머지 지원자에 대하여는 형식상 별다른 의사표시를 하지 않았다고 하더라도, 다수의 지원자들 중 한정된 수의 임명대상자에 대한 임명결정은 한편으로는 임명대상에서 제외한 자에 대한 임명거부결정이라는 양면성을 지니는 것이므로, 이사 임명대상자에 대한 임명의 의사표시는 동시에 임명대상에서 제외한 자에 대한 임명거부의 소극적 의사표시를 포함한 것으로 볼 수 있다.

AA법 제6조 제1항이 정한 A단체 이사의 정원이 9인으로 한정되어 있으므로, 원고들을 포함하여 9인을 초과하는 A단체 이사 지원자들은 서로 경쟁관계에 있고, 이 사건 임명처분은 원고들에 대한 A단체 이사 임명거부를 포함한 것이거나 임명거부로 귀결될 수밖에 없다. 비록 피고가 이 사건 임명처분으로 A단체 이사 9인 중 6인만을 임명함에 따라 원고들이 추후 이 사건 임명처분과 관계없이 A단체 이사로 임명될 가능성이 없지 않다고 하더라도, 그러한 사정만으로 원고들의 경원자관계가 부정된다고 볼 것도 아니다. 나아가 이 사건과 같이 피고가 A단체 이사에 지원 신청을 한 다수의 지원자들 중 일부만을 선정하여 이사로 임명하는 경우 지원자들로서는 그 신청에 대하여 임명 여부의 응답을 받을 권리가 있을 뿐만 아니라 재량권의 일탈이나 남용이 없는 적법한 응답을 요구할 권리가 있다고 할 것이므로, 원고들이 가지는 권리가 기대권에 불과하여 원고들에게 이 사건 임명처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다고 볼 수 없다.

따라서 원고들은 이 사건 임명처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 봄이 타당하므로, 피고의 본안전항변은 이유 없다.

당사자 주장의 요지

원고 다음과 같은 이유로 이 사건 임명처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

위원회 미구성 및 의사정족수 미충족 피고는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 5인의 상임위원의 합의체로서 공정하게 설치·운영되어야 하고, 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」(이하 '방통위법'이라 한다)의 해석상 위원 5인의 과반수인 3인이 회의에 출석하여야 적법하게 심의·의결을 할 수 있다. 그럼에도 피고가 위원회의 구성 요건 및 의사정족수를 충족하지 못한 상태에서 2인의 위원만으로 이 사건 의결을 함으로써 이 사건 임명처분을 한 것은 방통위법 제5조 제1항 등을 위반한 것이다.

기피신청에 대한 각하 결정의 위법 방통위법 제14조 제1항 제1호에 의하면 피고의 위원이 해당 사안의 당사자가 되는 경우에는 그 직무집행에서 제척되는데, G은 이 사건 기피신청의 당사자이므로 이 사건 기피신청의 처리 안건에 관한 심의·의결에서 당연히 제외되어야 하고, 이 경우 피고의 위원이 1인만 남게 되므로 피고는 이 사건 기피신청에 관하여 심의·의결할 수 없었다. 그럼에도 G은 이 사건 기피신청 안건의 심의·의결에 참여하여 이를 각하하는 의결을 한 다음 곧이어 이 사건 의결에 참여하였으므로, 이로써 이루어진 이 사건 임명처분은 방통위법 제14조 제1항 제1호, 제13조 제2항 등을 위반한 것이다.

재량의 일탈·남용 이 사건 임명처분이 1 방송에 관한 전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 고려 하여 A단체 이사를 임명하도록 한 AA법 제6조 제4항 등의 입법취지와 입법목적에 어긋나는 점, 2 밀실에서 불투명하고 불공정하게 이루어진 점, 3 이전의 A단체 이사 임명절차와도 차이가 있는 점, 4 위원장이 회의를 소집하는 경우 회의 개최 2일 이전에 각 위원에게 회의일시·장소 및 상정안건을 정하여 통지하도록 규정하고 있는 「방송통신위원회 회의운영에 관한 규칙」 제3조 제2항을 위반하여 이루어진 점, 5 원고들을 포함한 A단체 이사 지원자들과 국민을 기망하여 이루어진 점, 6 임기가 만료되는 A단체 이사 9명 중 6명만을 선임하면서 그 이유와 근거를 밝히지 않은 점, 7 단 2 명의 위원이 1시간 만에 밀실에서 E와 A단체 이사 후보자 총 83명을 졸속으로 심사한 끝에 이루어진 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 임명처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

피고 다음과 같은 이유로 이 사건 임명처분은 적법하다.

방통위법이 의사정족수에 관하여 규정하고 있지 않으므로, 2인의 위원이 이 사건 의결을 하여 이 사건 임명처분을 한 것을 두고 위법하다고 할 수 없다.

이 사건 기피신청의 당사자인 G을 제외하게 되면 1인의 위원만이 남게되어 이 사건 기피신청의 처리 안건에 관한 의결 자체를 할 수 없게 되므로, 이 사건 기피신청은 기피신청권의 남용에 해당한다. 따라서 G이 이 사건 기피신청의 처리 안건에 관한 심의·의결에 참여하여 피고가 이를 각하한 것이 위법하다고 할 수 없다.

G이 피고 위원장으로 임명되기 전부터 A단체 이사 모집공고를 내어 지원자들에 대한 결격사유에 관한 검증절차가 미리 이루어졌고, 2인의 위원은 이 사건 임명처분 당일 10시경 A단체 이사 지원자들 관련 자료를 전달받아 17시경 전체회의 개최 전까지 약 7시간가량 이사 후보자들의 자격, 대표성과 전문성 등에 관하여 심사할 수 있었으므로, A단체 이사 후보자들에 대한 면접을 실시하지 않았다거나 이 사건 임명처분을 위한 회의에 소요된 시간이 1시간 45분 정도였다는 점만으로는 A단체 이사 선임 과정에서 대표성과 전문성이 고려되지 않았다고 볼 수 없다. 또한 「방송통신위원회 회의운영에 관한 규칙」 제3조 제2항 단서는 긴급을 요하거나 그 밖에 부득이한 사유가 있는 경우에는 회의 개최 2일 전 소집 통지를 생략할 수 있도록 규정하고 있는데, A단체 이사들의 임기 만료일이 얼마 남지 않은 상황이었고, 피고 위원장 G이 탄핵소추될 우려가 있었으므로, 긴급을 요하거나 부득이한 사유가 있어 회의 개최 2일 전에 소집 통지절차를 밟지 않은 것이다. 이상의 사정을 종합하면, 이 사건 임명처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수도 없다.

피고의 위원 2인이 한 심의·의결의 위법 여부 피고가 방통위법이 정한 위원 5인 중 과반수인 3인이 임명되지 아니한 상태에서위원 2인의 출석과 찬성만으로 이 사건 의결을 함으로써 이 사건 임명처분을 한 것은 방통위법 제13조 제2항 등에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

방통위법 제13조 제2항의 문언과 해석 법규범 해석의 출발점은 법규범의 문언이다. 물론 법규범을 해석함에 있어 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이나, 이는 어디까지나 법규범의 문언이 간직하고 있는 말의 뜻에 비추어 가능한 범위 내에서 이루어져야 하고, 그 말의 뜻을 완전히 다른 의미로 변질시켜서는 아니 된다. '재적(在籍)'의 사전적 의미는 '명부에 이름이 올라 있음'을 뜻하므로, 피고의 의 결정족수를 규정한 방통위법 제13조 제2항의 '재적위원'은 문제되는 의결의 시점에 피고에 적을 두고 있는 위원을 의미하는 것이라고 해석하여야 한다. 또한 방통위법은 제13조 제2항에서 의결정족수를 명시하고 있을 뿐, 적법한 개의를 위하여 필요한 최소한의 위원 수인 의사정족수에 관하여는 어떠한 규정도 두고 있지 아니하다. 그리고 '과반수(過半數)'란 '절반이 넘는 수'를 의미하므로, 구성원 전원이 찬성하는 만장일치도 과반수에 포함된다. 이 사건 의결 당시 피고의 재적위원은 2인이었고, 재적위원 전원의 출석 및 찬성으로 이루어진 이 사건 의결은 재적위원의 절반이 넘는 수, 즉 '과반수'의 찬성으로 이루어졌음이 분명하다. 그럼에도 피고의 재적위원이 2인이라는 이유만으로 이 사건 의결이 의사정족수를 충족하지 못하였다고 보는 것은 법규범의 문언해석의 범위를 넘어서는 것이다.

의사정족수에 관한 입법자의 의사 입법자가 피고의 회의에 최소 3인의 의사정족수가 필요하다고 생각하였다면 이를 법문에 명확하게 규정하였을 것이다. 그러나 입법자가 방통위법에서 피고 회의의 의사정족수를 규정하지 않고 의결정족수만 재적위원 과반수로 규정한 것은 피고의 일부 위원이 임명되지 않는 상황이 지속되는 경우에도 의결이 가능하도록 하여, 중앙행정기관로서의 피고의 기능이 유지될 수 있도록 한 것이라고 봄이 타당하다. 특히 방통위법은 피고의 회의와 달리 방송통신심의위원회에 관하여는 '방송통신심의위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.'라고 하여 의사정족수까지 명문으로 규정하고 있고(제22조 제3항), 구 방송법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정되기 전의 것)에서 피고의 전신인 방송위원회에 관하여 '방송위원회의 회의는 재적위원 3분의 2 이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.'라고 하여 의사정족수에 관한 규정을 두고 있었음에도(제28조 제1항), 피고에 관하여는 의사정족수에 관한 규정을 두지 않았다. 이러한 입법연혁이나 동일한 법률 내에서의 규정 내용을 고려하면 피고의 회의에 관하여는 의사정족수에 관한 규정을 두지 않겠다는 것이 입법자의 의사라고 봄이 타당하다.

합의제 행정기관으로서의 성질 방통위법 제4조가 피고를 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 5인의 상임인 위원으로 구성하도록 함으로써 독임제가 아닌 합의제 행정기관으로 설치한 것은 1인의 책임과 결정에 의해 의사결정이 이루어지도록 하는 대신, 다수결이라는 의사결정의 대원칙 하에 서로 다른 시각과 전문성을 가지고 있는 위원들이 토론과 협의를 통하여 사안을 규율하도록 하여 피고의 의사결정의 신중성, 공정성, 합리성을 도모하기 위한 것 으로 볼 수 있다. 법정 위원수인 5인이 모두 재적하여 심의·의결에 참여하는 것이 가장 이상적이고, 불가피한 사정으로 일시적인 결원이 발생하더라도 재적위원이 3인 이상인 상태에서 회의를 개최하는 것이 바람직할 것이다. 그러나 재적위원이 2인뿐이고, 2인의 위원으로 회의를 개최하는 경우에도 위원 간 서로 다른 의견의 교환이 가능하고, 이들이 토론을 통해 합의(만장일치)에 도달하는 경우에만 의결정족수를 충족하게 되며, 1인의 반대 의견이 존재할 경우 의결정족수를 충족하지 못하므로, 재적위원 2인으로만 개최되는 회의에 다수결의 원리가 작동되지 않는다거나 재적위원이 2인인 경우 피고가 합 의제 행정기관으로서의 기능을 상실한다고 볼 수는 없다. 따라서 피고를 합의제 행정기관으로 설치한 입법취지로부터 피고의 심의·의결의 전제조건으로 위원 3인 이상의 재적 또는 위원 3인 이상의 의사정족수가 필요하다는 법해석이 논리필연적으로 도출된다고 보기 어렵다(더구나 입법자가 행정기관을 독임제로 구성할 수는 있어도 2인이 의사를 결정하는 형태로는 조직할 수 없다고 보는 것은 부당하다.).

피고의 구성에 관한 방통위법 규정 방통위법 제5조 제2항은, 위원 5인 중 위원장을 포함한 2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받아 임명하며, 국회가 위원을 추천할 때는 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체(이하 '여권'이라 한다)가 1인을 추천하고 그 외 교섭단체(이하 '야권'이라 한다)가 2인을 추천한다고 규정하고 있다. 이는 피고의 구성과 운영에 있어 대통령과 국회 간, 여권과 야권 간 견제와 균형이 이루어지도록 제도적으로 보장한 것으로 볼 수 있으므로, 대통령이 지명하는 2인, 여권에서 추천한 1인, 야권에서 추천한 2인으로 피고가 구성되는 것이 이상적일 것이다. 그러나 방통위법은 위원의 추천, 지명 내지 임명에 있어 시한을 정하고 있지 않고, 방통위법 제7조 및 제8조에서 위원의 3년 임기와 그 신분을 보장하고 있으나 위원이 중도에 사임하는 등 여러 사유로 위와 같은 이상적 형태로 피고가 구성되지 않는 경우가 발생할 수 있다. 실제로 각 위원의 퇴임 시점, 위원 3인에 대한 추천권을 가진 국회의 위원 추천 여부 및 그 시점, 위원 2인에 대한 지명권을 가진 대통령의 위원 지명·임명 여부 및 그 시점, 대통령 선거에 의한 여·야 교체 여부 및 그 시점 등 다양한 변수가 피고의 구성에 영향을 미치게 된다. 예컨대 이 사건에서와 같이 국회 추천 위원 3인이 모두 공석인 경우는 물론, 위원의 임기 만료 전에 정권이 교체되어 종전 여권이자 현 야권 측에서 지명·추천한 위원 3인이 의사결정 과정에서 우위를 점하는 경우도 있을 수 있다. 또한 피고의 재적위원이 3인인 경우라도 대통령 지명 위원 2인과 여권 추천 위원 1인으로 구성되는 경우도 있을 수 있는바, 이는 현행 방통위법상 불가피한 피고의 구성상 한계이다. 합의제 행정기관에서 다원적 구성이 중요함은 자명하지만, 피고가 2인으로 구성되어 있는지, 3인으로 구성되어 있는지 여부가 반드시 합의제 행정기관의 다원적 배경이나 실질적 숙의(熟議)의 가능성과 직결된다고 볼 수 없고, 이는 결국 피고의 구성이 다양한 정치세력에 의해 구성되었는지 여부에 달린 문제이다. 따라서 방통위법 제5조 제2항이 예정하고 있는 피고의 구성 방식을 근거로 피고의 심의·의결에 반드시 3인 이상 위원의 재적 또는 3인 이상의 의사정족수가 요구된다고 보기 어렵다.

피고의 소관사무 처리 필요성 피고의 주요 소관사무는 대부분 방통위법 제12조에 의하여 심의·의결이 필요한 사항으로 규정되어 있다. 따라서 피고의 심의·의결을 위하여 최소한 3인의 위원이 필요하다고 볼 경우 국회에 의한 위원 3인의 추천 내지 국회가 추천한 위원 3인에 대한 대통령의 임명이 이루어지지 않는 경우를 비롯하여 어떠한 사유로든 위원 3인이 공석인 경우, 피고가 방송통신 규제 및 국민의 권익 보호에 필요한 주요 소관사무를 대부분수행할 수 없다는 결론에 이르게 된다. 그럼에도 피고의 위원 2인이 한 의결이라는 이유만으로 이를 위법하다고 보아 피고가 주요 소관사무를 장기간 처리하지 못하도록 하는 것은, 방송과 통신의 융합 환경에 능동적으로 대응하여 방송의 자유와 공공성 및 공익성을 높이고 국민의 권익을 보호하며 공공복리를 증진하고자 하는 방통위법의 입법목적에 부합하지 않고, 헌법 및 국가공무원법에 규정된 공무원의 성실의무에 위반되는 결과가 발생할 수 있다.

방통위법 제13조 제1항의 취지 방통위법 제13조 제1항은 '회의는 2인 이상의 위원의 요구가 있는 때에 위원장이 소집한다. 다만, 위원장은 단독으로 회의를 소집할 수 있다.'라고 규정하여 피고의 회의 소집 절차에 관해 규정하고 있는데, 방통위법 제13조 제1항 본문은 '위원의 요구'에 따라 피고의 회의를 소집하는 경우에 관한 것으로 위원장이 아닌 위원 1인이 단독으로 회의의 소집을 요구할 수는 없다는 취지일 뿐, 위원장 외에 최소 2인의 위원이 있어야 회의를 소집할 수 있다는 취지로 해석할 수 없다. 따라서 방통위법 제13조 제1항이 피고의 구성 인원이 최소 3인 이상일 것을 전제로 한 규정이라거나 피고의 의사정족수에 관하여 규정한 것이라고 보기 어렵다.

이 사건 기피신청에 대한 각하 결정의 위법 여부

방통위법 제14조 제3항 본문은 피고의 위원에게 심의·의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 당사자는 기피신청을 할 수 있고 피고는 의결로 이를 결정한다고 규정하고, 같은 항 단서는 동일한 안건에 대하여 2인 이상의 위원을 기피할 수 없다고 규정하고 있다. 이러한 방통위법의 기피제도는 심의·의결의 공정성을 해할 우려가 있는 위원을 배제하되, 2인 이상의 위원에 대한 기피신청권 행사로 인하여 피고가 구성되지 못하는 상황을 미연에 방지함으로써, 피고의 심의·의결의 중립성, 객관성, 공정성을 확보하면서도 피고의 안정적·효율적인 운영이 저해되지 않도록 한 것으로 볼 수 있다.

방통위법은 기피신청의 상대방인 위원이 기피신청 처리 안건의 심의·의결에 참 여하지 못한다는 명시적인 규정을 두고 있지 아니하나, 방통위법 제14조 제1항 제1호가 '위원이 해당 사안의 당사자가 되는 경우'를 제척사유로 규정하고 있으므로 위원의 기피 여부를 결정하기 위한 의결에서 해당 위원은 당연히 제척된다고 해석할 여지가 있는 점, 여기에 위에서 본 바와 같은 피고의 위원에 대한 기피제도의 내용과 취지 및 민사소송법과 형사소송법을 비롯하여 제척·기피 규정을 두고 있는 다수의 법률에서 기피신청의 대상자가 그 의결에 참여하지 못하도록 명시하고 있는 점을 종합하여 보면, 방통위법 제14조 제3항의 해석상 기피신청의 상대방인 피고의 위원은 자신에 대한 기피신청에 대한 의결에 참여할 수 없다고 봄이 상당하다. 다만, 기피신청에 의하여 피고의 구성이 불가능하게 되거나 심의·의결 절차가 지연될 것이라는 사정이 현저한 경우 그러한 기피신청은 그 자체로서 절차 지연을 목적으로 한 기피신청권 남용에 해당하여 부적법한 것으로 볼 수 있으므로, 이러한 경우에는 기피신청의 상대방인 위원이 그 의결에 참여하는 것이 금지된다고 볼 수 없다.

이 사건 기피신청에 관하여 보건대, 다음과 같은 이유로 이 사건 기피신청은 기피신청권의 남용에 해당한다고 볼 수 없다.

1 K노동조합과 같은 조합 L본부, I의 직원들은 I와 I의 기획홍보본부장이었던 G 등이 I 노조원들의 PC 등에 'J' 프로그램을 설치하여 노조원들의 자료를 무단 반출하는 등 불법행위를 저질렀다는 이유로, 서울남부지방법원에 G 등을 상대로 손해배상청구의 소를 제기하였고, 제1심 및 제2심에서 각각 일부 승소판결(2013가단16965 및 2015나2121)을 받았으며, 이 판결은 2016. 5. 27. 대법원의 상고기각판결(2016다5429)로 확정된 사실, 2 원고 B는 K노동조합 L본부의 대표자(본부장)로서 위 소송을 수행하였던 사실, 3 한편 원고 C은 2024. 7. 25. G의 피고 위원장 임명 관련 국회 인사청 문회에 참고인으로 출석하여 G이 M 사장으로 재직할 당시 법인카드 부정사용, 사내 불법사찰 등을 하였다는 의혹에 관하여 진술하였던 사실은 이 법원에 현저하거나 갑 제8, 9호증의 각 기재 또는 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면 A단체 이사에 지원한 원고 B, C과 피고의 위원장인 G의 관계에 비추어 위 원고들은 G에게 이 사건 이사 선임 안건의 심의·의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우에 해당한다고 봄이 타당하므로, 위 원고들이 이 사건 이사 선임 안건의 심의·의결을 지연하려는 목적으로 이 사건 기피신청을 하였다고 볼 수 없다.

한편 방통위법 제14조 제3항 본문이 당사자에게 피고의 위원에 대한 기피신청권을 보장하고 있는 취지를 고려할 때, 절차 지연을 목적으로 한 기피신청에 의하여 피고의 구성이 불가능하게 되는 경우란 위원 전원 또는 대부분에 대하여 동시에 기피신청을 함으로써 피고가 합의체를 구성할 수 없거나 의결 자체가 불가능한 경우 등 기피신청이 외형상 절차 지연을 목적으로 하는 것임이 명백한 경우로 제한하여야 한다. 만약 당사자의 기피신청으로 인하여 기피신청의 상대방이 의결에 참여하지 못하게 됨에 따라 피고의 합의체 구성이 불가능하게 되는 경우에 그러한 기피신청을 전부 기피신청권의 남용으로 본다면, 당사자가 피고의 위원 중 1인에게 심의·의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있어 기피신청을 할 수 있음에도 이 사건과 같이 피고가 2인의 위원으로만 구성되어 있는 때에는 당사자의 기피신청으로 인하여 피고의 합의체 구성이 불가능하게 된다는 이유로 그 기피신청이 기피신청권 남용에 해당한다는 결론에 이르게 되는데, 이는 방통위법 제14조 제3항 본문이 명시적으로 보장하고 있는 당사자의 기피신청권을 사실상 박탈하는 것이기 때문이다. 따라서 방통위법 제14조 제3항 단서 에 의하여 당사자가 동일한 안건에 대하여 1인의 위원만을 기피할 수 있는 제약을 회피하고자 다수의 당사자가 동일한 안건에 대하여 합리적인 이유 없이 위원 전원 또는 다수의 위원에 대하여 동시에 기피신청을 함으로써 피고의 심의·의결을 불가능하게 하는 경우에 한하여 절차 지연을 목적으로 한 기피신청권 남용에 해당한다고 보아야 할 것이다. 앞서 본 바와 같이 원고 B, C은 이 사건 이사 임명 안건에 관하여 피고의 위원장인 G 1인에 대하여 이 사건 기피신청을 하였는데, 이 사건 기피신청 처리 안건의심의·의결에서 G이 제척될 경우 피고의 위원으로는 H 1인만이 남게 되어 피고가 합의체를 구성할 수 없게 되지만, 피고의 위원 1인에 대한 기피신청만으로 피고의 심의·의결이 불가능하게 된 근본적인 원인은 피고의 위원이 2인만 임명되고 나머지 위원들이 임명되지 않은 데에 있으므로, 이에 대하여 원고 B, C에게 책임을 돌려 위 원고들이방통위법이 보장하고 있는 위원 1인에 대한 기피신청권을 행사한 것을 두고 기피신청권의 남용이라고 단정할 수는 없다. 또한 이 사건 기피신청으로 인하여 피고의 합의체 구성이 불가능하게 되었다고 하더라도, 피고는 1인의 위원만이라도 추가로 임명되면 기피신청의 상대방인 위원을 제외한 나머지 위원들로 합의체를 구성하여 이 사건 기피신청 처리 안건 및 이 사건 이사 선임 안건을 심의·의결할 수 있으므로, 이 사건 기피신청이 방통위법이 보장하는 기피신청권의 남용에 해당한다고 볼 수 없다.

그 밖에 이 사건 기피신청이 기피신청권의 남용에 해당한다고 볼만한 특별한 사정을 찾아보기도 어렵다.

따라서 이 사건 기피신청이 기피신청권의 남용으로 부적법하다고 볼 수 없으므로, G은 이 사건 기피신청 처리 안건의 당사자로서 방통위법 제14조 제1항 제1호에 따라 그 안건의 심의·의결에서 제척된다. 그럼에도 G은 이 사건 기피신청 처리 안건의심의·의결에 참여하였고, 이에 따라 피고가 이 사건 기피신청을 각하하는 의결을 하였으므로, 위 각하 의결은 이 사건 기피신청 처리 안건의 의결에 참여할 자격이 없는 위원이 참여하여 한 의결로서 위법·무효라고 봄이 타당하다. 나아가 방통위법은 피고의 위원에 대한 기피신청이 있는 때에 그 신청의 상대방인 위원이 기피신청의 대상이 된 해당 안건의 심의·의결에 참여할 수 있는지 여부에 관하여 명시적인 규정을 두고 있지 않으나, 방통위법 제14조가 피고의 심의·의결의 객관성 및 공정성을 기하기 위하여 피고 위원의 제척 및 기피 제도를 규정하고 있고, 당사자의 기피신청에 대하여 피고가 의결로 결정하도록 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 피고의 위원에 대한 기피신청이 있는 때에 그 신청의 상대방인 위원은 기피신청의 대상이 된 해당 안건의 심의·의결에 참여할 수 없다고 보아야 하고, 피고가 기피신청에 대하여 각하 또는 기각 의결을 하였다고 하더라도 그 의결이 위법·무효인 경우에는 기피신청의 상대방인 위원은 기피신청의 대상이 된 해당 안건의 심의·의결에 참여할 수 없다고 보아야 할 것이다.

이상 살핀 바와 같이 이 사건 기피신청에 대한 피고의 각하 결정은 위법·무효이므로 이 사건 기피신청의 상대방인 G은 기피신청의 대상이 된 사안인 이 사건 이사 선임 안건의 심의·의결에 참여할 수 없다고 보아야 한다. 그렇다면 G을 제외할 경우이 사건 이사 선임 안건의 심의·의결에 참여할 수 있는 피고의 위원은 H 1인만 남게 되므로 피고는 합의체를 구성할 수 없어 이 사건 이사 선임 안건에 관하여 심의·의결할 수 없다. 그럼에도 G이 이 사건 이사 선임 안건의 심의·의결에 참여하여 한 이 사건 의결은 절차적 하자가 있으므로 위법하고, 이에 기초한 피고의 이 사건 임명처분 역시 위법하다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 있다.<각주2> 라. 재량의 일탈·남용 여부 1) 판단 기준 가) 법치국가원리는 국가권력의 행사가 법의 지배 원칙에 따라 법적으로 구속을 받는 것을 뜻하므로, 헌법과 개별 행정법규가 보호하려는 공익은 행정권 행사의 정당화 사유 또는 행정권 행사의 통제사유로서 법적 구속력을 갖는다. 행정권의 행사가 공익의 실현을 위하여서가 아니라 특정 개인이나 집단의 이익 또는 정파적 이해관계에 의하여 좌우된다면 행정권의 남용과 오용이 발생할 것이다. 그러므로 행정청이 재량에 의하여 처분을 할 수 있다고 하더라도 행정청의 처분이 공익적 목적을 위하여 재량권을 행사하여야 할 공익의 원칙에 반하거나 관련 이익을 공익과 사익 간에서는 물론, 공익 상호간 및 사익 상호간에서 정당하게 형량하지 아니하거나 비례의 원칙이나 평등의 원칙에 위반한 경우 또는 사실오인, 당해 행위의 목적위반, 동기의 부정 등의 사유가 있다면 그러한 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

행정법규는 기본적으로 공익의 보호를 목적으로 한다. 입법자가 입법을 통하여 공익을 구체화하면 행정은 그 입법목적을 좇아 구체적인 공익을 실현하여야 한다. 즉, 법치행정의 원칙상 행정권은 법이 공익의 실현을 위해 권한을 부여한 입법목적의 한계 내에서 행사되어야 하고, 입법자가 구체적인 공익을 명시적으로 정하지 아니한 경우에도 행정권은 일반 공익 그 자체를 위하여 행사되어야 한다. 따라서 행정청이 법이 정한 본래의 공익목적과 다른 목적을 위하여 재량권을 행사하는 것은 재량권의 남용에 해당하고, 비록 행정청이 본래의 공익목적과 다른 공익목적을 위해 재량권을 행 사한 경우라도 그것이 부정한 동기에 의한 것이라면 이는 재량권의 남용으로 보아야 할 것이다.<각주3> 그리고 행정청이 법이 정한 본래의 공익목적과 다른 목적을 위하여 재량권을 행사한 것인지는 당해 처분의 경위, 시기, 수단, 절차 등 처분에 이르게 된 과정뿐만 아니라 처분의 내용, 결과 등을 종합적으로 평가하여 판단하여야 한다.

헌법이 보장하는 개인과 공공의 자유로운 의사표현의 과정에서 방송은 우리사회 내에 존재하는 다양한 의견을 광범위하게 전파함으로써 공적인 의사를 형성하는 중추적인 매개체이자 그 자체가 의사형성과정의 핵심적인 요소이다. 자유민주주의의 실현 및 개인과 공공의 자유로운 의사형성을 위해서는 우선 국가의 지배와 영향력으로부터 방송의 자유가 보호되어야 하고, 방송을 통해 공동체 내에 존재하는 다양한 의견들이 균형있게 효과적으로 전달될 수 있어야 한다. 따라서 방송은 국가에 의해 장악되어 정치적 지배권력의 의견만을 반영해서는 안 되고, 지배적인 세력뿐만 아니라 소수의 목소리 또한 반영될 수 있도록 다원적인 국민 각계각층의 다양한 의사를 균형 있게 표현하는 방송프로그램을 편성하여야 함은 물론, 방송 주체의 의사결정기구가 각계각 층의 다양한 이익을 고루 대변할 수 있는 자로 구성될 필요가 있다.

입법자는 위와 같은 방송의 독립성 및 다양성, 균형성이라는 공익의 보호를 목적으로 하는 입법을 통하여 이를 제도적으로 보장하고 있다. 방송법은 방송의 자유와 독립을 보장함으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성을 도모하기 위하여 방송편성의 자유와 독립을 보장하면서(제4조 제1항), 방송은 지역간·세대간·계층간·성별간의 갈등을 조장하여서는 아니되고, 성별·연령·직업·종교·신념·계층·지역·인종 등을 이유로 방송편성에 차별을 두어서는 아니되며

입법자는 위와 같은 방송의 독립성 및 다양성, 균형성이라는 공익의 보호를 목적으로 하는 입법을 통하여 이를 제도적으로 보장하고 있다. 방송법은 방송의 자유와 독립을 보장함으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성을 도모하기 위하여 방송편성의 자유와 독립을 보장하면서(제4조 제1항), 방송은 지역간·세대간·계층간·성별간의 갈등을 조장하여서는 아니되고, 성별·연령·직업·종교·신념·계층·지역·인종 등을 이유로 방송편성에 차별을 두어서는 아니되며, 상대적으로 소수이거나 이익추구의 실현에 불리한 집단이나 계층의 이익을 충실하게 반영하도록 노력하여야 하고, 정부 또는 특정 집단의 정책 등을 공표하는 경우 의견이 다른 집단에 균등한 기회가 제공되도록 노력하여야 하며, 각 정치적 이해당사자에 관한 방송프로그램을 편성하는 경우에도 균형성이 유지되도록 하여야 한다고 규정하고 있다(제5조 제2항, 제6조 제2, 5, 9항). 또한 방송법에 의하면 방송사업자는 방송프로그램을 편성할 때 공정성·공공성·다양성·균형성·사실성 등에 적합하도록 하여야 하며, 종합편성을 행하는 방송사업자는 정치·경제·사회·문화 등 각 분야의 사항이 균형있게 표현될 수 있도록 하여야 하고, 방송프로그램을 편성할 때 보도·교양 및 오락에 관한 방송프로그램이 조화를 이루도록 편성하여야 한다(제69조 제1, 2, 3항). 한편 AA법은 A단체을 법인으로 설립하고 A단체이 최다출자자인 방송사업자의 경영에 대한 관리 및 감독 등 업무를 수행하도록 함으로써 위 방송법 규정에 따른 방송의 다양성 및 균형성 등 방송사업자의 공적 책임을 실현하도록 규정하고 있고(제1조, 제2조, 제5조), 그러한 업무를 수행할 A단체의 임원으로 이사장 1명을 포함한 9명의 이사와 1명의 감사를 두되, 방송통신위원회 즉, 피고가 방송에 관한전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 고려하여 A단체의 이사를 임명하도록 규정하고 있다(제6조 제1, 4항). 즉, 입법자는 민주적인 여론형성을 위하여 방송사업자에게 사회각 분야의 국민 각계각층의 다양한 의사를 균형 있게 표현할 책무를 부과하고, 이를 담보할 목적으로 방송사업자의 최다출자자인 A단체의 이사회를 방송에 관한 전문성및 사회 각 분야의 대표성을 갖춘 이사들로 구성함으로써 그 이사회로 하여금 방송사업자의 경영을 관리·감독하도록 하고 있다.

방송의 독립성 및 다양성, 균형성이라는 공익은 A단체의 이사를 임명할 권한이 있는 피고의 설치, 구성, 운영 등에 관한 근거법률인 방통위법의 입법목적이기도하다. 방통위법은 위원의 임기와 직무수행의 독립성을 보장하고(제7, 8조), 주요 소관사무를 심의·의결사항으로 명시하여 이를 위원장이 단독으로 결정할 수 없도록 함으로써독임제적 요소를 배제하는 동시에(제12조), 대통령 지명 위원과 국회 추천 위원, 여권추천 위원과 야권 추천 위원이 모두 임명되도록 함으로써 피고의 구성에 있어 대통령과 국회, 여권과 야권 간 견제와 균형의 원리를 중첩적으로 구현하였다(제5조 제1, 2항). 방통위법은 피고가 다양한 가치관과 경험, 전문성을 바탕으로 독립적으로 직무를 수행하는 위원들의 다원성과 실질적인 합의의 과정을 전제로 서로 다른 의견의 제시, 공유 및 경쟁을 거쳐 다수결이라는 민주적 절차를 통해 신중하고 공정하며 합리적이고 독립적인 의사결정을 할 수 있도록 제도적으로 보장하고 있다. 따라서 피고는 합의제 행정기관으로서 의사결정을 함에 있어 실질적인 심의와 토론을 거쳐야 하며, 법령에서 정한 요건에 대하여 전혀 논의하지 않거나 극히 형식적으로만 평가하고 실질적인 내용에 관한 심의가 이루어지지 않은 상태로 의사결정을 하여서는 아니 된다.

피고가 다원적 배경을 가지고 독립성을 보장받는 위원들로 구성된 합의제기관인 점은 공영방송의 독립성 및 다양성, 균형성에도 큰 의미를 가진다. 공영방송은 민주주의를 실현하기 위한 필수조건인 다양하고 민주적인 여론을 매개하고, 공적 정보를 제공함으로써 시민의 알 권리를 보장하며, 사회·문화·경제적 약자나 소외계층이 마땅히 누려야 할 문화에 대한 접근기회를 보장하여 인간다운 생활을 할 권리를 실현하는 기능을 수행한다. 공영방송사업자가 다양한 의견과 정보를 균형 있고 공정하게 방송하여야 하는 공적 책무를 온전히 이행하는 것은, 피고가 다원적 구성 및 균형 있는 시각을 유지함을 기초로, 공영방송사업자의 임원에 대한 추천·임명권 및 운영에 관한 규제·감독권을 행사하는 A단체의 이사회를 사회 각계각층의 다양한 이익을 균형있게 대변할 수 있는 이사들로 구성할 때에 비로소 가능하다.

요약하면, 입법자가 피고를 다원적인 배경을 가지고 독립성을 보장받는 위원들이 실질적인 토론의 과정을 거쳐 다수결이라는 민주적 절차를 통해 의사결정을 하도록 합의제 기관으로 설계한 입법취지와 아울러 피고가 A단체의 이사를 임명함에 있어 달성해야 할 방송의 독립성 및 다양성, 균형성 확보라는 공익을 고려할 때, 피고는 서로 다른 시각과 전문성을 가지고 있는 2인 이상의 위원들이 A단체 이사 후보자의 전문성 및 사회 각 분야의 대표성에 관하여 다양한 의견을 제시하고 토론과 협의 등 심의를 거쳐 다수결로 의결함으로써 합의제 기관으로서의 실질에 부합하는 과정을 통하여 A단체 이사 임명 여부를 결정하여야 한다. 만약 피고가 피고를 합의제 기관으로 설치한 방통위법의 입법취지를 몰각한 채 방통위법 및 AA법이 보호하고자 하는 방송의 독립성 및 다양성, 균형성 등 공익목적과는 다른 목적을 위하여 또는 부정한 동기에 의하여 A단체 이사를 임명한다면, 이는 재량권의 남용에 해당한다고 할 것이다.

인정사실 아래 각 사실은 앞서 든 증거, 갑 제4, 5, 7, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있거나 이 법원에 현저하다(이 법원 2024아12706 사건 기록 참조).

피고는 5인의 상임위원으로 구성되고 위원 5인 중 위원장을 포함한 2인은 대통령이 지명하며 나머지 3인은 국회의 추천을 받아 대통령이 임명하는데, 2024. 6.28. 당시 대통령이 지명한 AB 위원장과 AC 위원 등 2인의 위원만이 임명된 상태였다.

피고는 2024. 6. 28. A단체 이사 9인의 3년 임기가 2024. 8. 12. 만료될 예정이라 A단체 이사 선임 방안과 추진 일정 등을 담은 임원 선임계획을 의결함과 동시에 후임 A단체 이사 9명을 공개 모집한다는 공고를 하였다. 공고의 주요 내용은 아래와 같다.

피고가 의결하고 공개한 2021년도 A단체 이사 선임계획은 [1] 후보자 모집(14일간), [2 후보자 정보 공개 및 국민의견 수렴, [3] 후보자 선정, 4] 임명의 단계를 거쳐 A단체 이사가 선임될 예정이며, '2021년 7월 초·중순 이사 후보자 모집 공고, 7월말 국민 의견수렴, 8월 초 후보자 결격사유 확인 및 후보자 선정(피고 의결), 8월 중순A단체 이사 선임(피고 의결)'의 일정에 따라 추진될 예정이라는 내용이었고(구체적인 내용은 별지 2 기재와 같다), 2018년도 A단체 이사 선임계획도 이와 거의 동일하였다. 그러나 피고의 2024년도 A단체 이사 선임계획은 후보자 결격사유 확인 및 후보자 선정, A단체 이사 선임 등 세부적인 추진 일정이 시기별로 특정되어 있지 않았다.

피고가 A단체 이사 선임계획을 의결하고 이사 선임절차를 추진하자 당시 야당 국회의원들은 피고가 2인 체제로 운영하면서 A단체 이사 선임계획 등 중요 사안을 의결한 것이 위법하다고 주장하며 피고 위원장 AB에 대하여 탄핵소추안을 발의하였다. 이에 AB 위원장은 2024. 7. 2. 피고 위원장에서 사임하였고, AC 위원이 피고 위원장 직무대행을 맡게 되었으며, F 전 대통령은 2024. 7. 4. G을 피고 위원장후보자로 지명하였다.

피고는 AC 위원 1인이 위원장 직무를 대행하는 체제로 A단체 이사 선임 절차를 진행하였고, 2024. 7. 11.까지 원고들을 포함한 총 32명이 지원서를 제출하였다. 지원자는 지원서에 인적사항, 학력사항, 병역사항, 주요경력 외에 지원 동기, 직무수행계획, 분야별 전문성, 지역활동 및 기여 등을 기입해야 했고, 직무수행 계획, 분야별 전문성, 지역활동 및 기여 등을 기술할 공간이 부족할 경우 각 항목별로 별지에 작성하여 첨부하였다. 피고는 2024. 7. 15.부터 같은 달 19.까지 위 32명의 이사 지원자들에 대한 국민 의견수렴을 실시하였다.

국회 과학기술정보방송통신위원회는 2024. 7. 16. 회의를 개최하여 피고 위원장 직무대행 등에게 피고의 업무에 대하여 질의하였다. 위 상임위원회 소속 당시 야당 국회의원들은 피고의 A단체 이사 선임 절차 추진 일정, 진행 상황 등에 관하여 확인하고자 질의하였는데, 피고 위원장 직무대행은 2024년도 A단체 이사 선임계획의 세 부적인 추진 일정을 밝히지 않은 채 '2018년도와 2021년도에 의결했던 선임계획에 준 하여 의결하였고, 현재 이사 지원자들에 대한 결격사유 조회 및 국민 의견수렴 절차가 진행 중이다.'라는 취지로 답변하였다. 당시 야당 국회의원들은 피고가 1인의 위원만이 있어 국민 의견수렴, 후보자 결격사유 확인 및 후보자 선정 등 안건에 관하여 의결을 할 수 없음에도 A단체 이사 선임 절차를 진행하는 것에 대하여 문제를 제기하였다.

당시 야당 국회의원들은 2024. 7. 25. 피고 위원장 직무대행 AC이 피고 상임위원 5명 중 4명이 공석인 상황에서 A단체 이사 후보자 지원서류 접수, 국민 의견수렴, 결격사유 조회 등 공영방송 임원 선임 절차를 단독으로 진행한 것이 위법하다고 주장하며 피고 위원장 직무대행 AC에 대하여 탄핵소추안을 제출하였다. 이에 AC 위원장 직무대행은 2024. 7. 26. 피고 위원직을 사임하였다.

이와 관련하여 2024. 7. 7. 자 AD언론에는 아래 1항 기재, 2024. 7. 25. 자AE언론에는 아래 2항 기재, 2024. 7. 26. 자 AF언론에는 아래 3항 기재, 2024. 7.26. 자 AG언론에는 아래 4항 기재와 같은 내용의 기사가 게재되었다.

국회는 2024. 7. 24.부터 같은 달 26.까지 피고 위원장후보자 G에 대하여 인사청문회를 실시하였으나, 같은 달 29.까지 인사청문 경과보고서 채택을 하지 않았고, 대통령의 보고서 재송부 요청을 받은 후 채택 여부를 다시 논의하기로 하였다. 이러한 상황에서 여러 언론매체가 2024. 7. 29. 및 같은 달 30. '대통령은 G 후보자의 피고 위원장 임명을 강행할 것이다. G 후보자가 31일 임명돼 곧바로 공영방송 이사 선임안을 의결할 것이다. AH정당은 G에 대한 탄핵에 나설 것이다.'라고 전망하는 내용의 기사를 보도하였다.

F 전 대통령은 2024. 7. 31. 09:00경 G을 피고 위원장으로, H를 피고 상임위원으로 각각 임명하였고, G은 2024. 7. 31. 11:00경 피고 위원장에 취임하였다.

AH정당은 2024. 7. 31. G이 피고 위원장으로 임명된 당일에 피고가 공영방송 이사 선임안을 의결할 경우 즉시 G 피고 위원장에 대한 탄핵소추안을 발의할 것이라고 밝혔고, 2024. 7. 31. 자 AG언론는 '피고는 이날 오후 전체회의를 열어 A단체 이 사 선임안을 의결할 예정이다. 피고는 이날 A단체 이사 정원 9명 중 여권 추천 몫인 6명만 의결할 것으로도 전해졌다. A단체 역시 6명만으로 회의를 개최할 수 있다는 계산에 따른 것으로 보인다.'라는 내용의 기사를 보도하였다.

이에 대하여 피고는 2024. 7. 31. 'AG언론 등 다수 언론사에서 피고가 7월 31일 오후 2시 공영방송 이사 선임안 의결 회의를 개최한다고 보도하였는데, 해당 기사의 내용은 사실과 다르다.'라는 취지의 보도설명자료를 배포하였다.

「방송통신위원회 회의운영에 관한 규칙」 제3조 제4항은 '위원장이 회의를 소집하고자 할 때에는 회의일시·장소 및 상정안건을 정하여 회의 개최 2일 이전에 각위원에게 통지하여야 한다. 다만, 긴급을 요하거나 그 밖에 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.'라고 규정하고 있다. 그런데 피고는 2024. 7. 31. 16:00경2024년 제34차 전체회의를 같은 날 17:00에 비공개로 개최하여 A단체 이사 임명 관련후보자 선정에 관한 건, A단체 임원 임명에 관한 건 등을 심의·의결한다는 의사일정을 공지하였다.

피고는 A단체 이사 지원자들에게 AA법 제8조 제1항 제2호가 정한 결격사유(정당의 당원 또는 당원의 신분을 상실한지 3년이 경과하지 아니한 사람)가 있는지 여부를 확인하고자 49개 정당에 당적조회를 실시하였으나, AK정당과 AH정당을 비롯하여 40개 정당으로부터 회신을 받지 못하였음에도 2024. 7. 31. 17:00 A단체 이사 선임을 위한 전체회의를 개최하였다(피고는 2021년도 A단체 이사 임명 시에는 지원자들에 대한 당적조회를 실시하고 그 결과를 수령한 상태에서 이사 선임 의결을 하였으나, 그 이전에는 당적조회를 실시하지 않았다.).

판단 위 인정사실로부터 알 수 있는 이 사건 임명처분의 경위, 시기, 수단, 절차 등처분에 이르게 된 과정뿐만 아니라 처분의 내용, 결과 등을 종합하여 보면, 이 사건 임명처분은 피고가 피고를 합의제 기관으로 설치한 방통위법의 입법취지를 몰각한 채 방통위법 및 AA법이 보호하고자 하는 방송의 독립성 및 다양성, 균형성 등 공익목적과는 다른 목적을 위하여 또는 부정한 동기에 의하여 A단체 이사를 임명한 것으로서 재량권을 남용한 것이라고 봄이 타당하다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

피고가 2024년도 A단체 이사 선임계획을 의결하고 이사 선임 절차를 개시할 당시 피고는 5인의 위원 중 대통령이 임명한 2인의 위원으로만 구성되어 있어 재적위원이 법률이 정한 위원 수의 과반에 이르지 못하였을 뿐 아니라 그 구성의 다원성과 균형성을 갖추지 못한 상태였다. 당시 국회 다수를 점하고 있었던 야당 국회의원들은 이를 문제 삼아 피고 위원장을 탄핵함으로써 합의제 기관인 피고가 의결을 할 수 없도록 하여 A단체 이사 임명을 원천봉쇄하겠다고 밝힌 상황이었다. 피고가 2024년도 A단체 이사 선임계획을 의결하였음에도 종전과 달리 후보자 결격사유 확인 및 후보자 선정, A단체 이사 선임 등 세부적인 추진 일정을 시기별로 특정하여 공개하지 않은 것은 대통령 지명 위원들로만 구성된 피고가 국회의 견제와 감시를 피하여 A단체 이사 선임 절차를 추진하고자 하였기 때문으로 보인다.

피고는 2021년도를 비롯하여 그 이전에 A단체 이사를 선임하는 과정에서 이사 지원자들을 대상으로 국민의견을 수렴하고 결격사유를 확인하는 절차를 거쳐 지원자들 중 일부를 후보자로 선정하는 의결을 한 후 후보자들을 대상으로 필요한 경우 면접을 실시한 다음 최종적으로 이사로 선임하는 의결을 하는 방식으로 2단계의 심의·의결을 거쳤다. 피고가 2024년도 A단체 이사 선임 절차를 개시하자 국회 소관 상임위원회 소속 당시 야당 국회의원들은 피고가 전례에 따라 A단체 이사 선임 절차를 진행할 것으로 알고 있었고, 피고 위원장 직무대행 역시 세부적인 추진 일정을 밝히지는 않았으나 종전의 이사 선임계획에 준하여 2024년도 이사 선임계획을 의결하였다고 밝혔다. 그러나 실제로 피고는 A단체 이사 지원자들 중 일부를 후보자로 선정한 것이 아니라 이사 지원자들 전부를 후보자로 선정하는 의결 및 그중에서 이사를 선임하는 의결을 하였는데, 이는 지원자들 중 일부를 후보자로 선정하는 절차와 선정된 후보자 중에서 이사를 선임하는 절차를 형식적으로만 구분한 것에 불과하고, 사실상 전체 이사 지원자들을 대상으로 한 번에 이사 선임을 의결한 것과 다를 바 없다. 피고가 이와 같이 A단체 이사 선임 절차를 추진한 것은, 당시 국회 다수당인 야당 국회의원들이 이사지원자들 중 일부를 후보자로 선정하는 의결을 할 경우 피고 위원장을 탄핵하여 피고의 A단체 이사 선임 의결을 사전 봉쇄하겠다고 밝힌 상황에서, 대통령 지명 위원들로만 구성된 피고가 국회의 견제와 감시를 피하여 A단체 이사를 임명하려는 목적 내지 동기에서 비롯된 것으로 보일 뿐, 다른 목적이나 동기를 찾기 어렵다.

A단체 이사 9인의 임기가 2024. 8. 12. 만료될 예정이었으므로, 피고는 위원장 G이 임명된 2024. 7. 31. 이후 「방송통신위원회 회의운영에 관한 규칙」 제3조 제4항에 따라 위원장이 회의일시·장소 및 상정안건을 정하여 위원에게 통지하고 그로부터 2일 후에 A단체 이사 선임 안건을 의결할 수 있는 시간적 여유가 충분하였다. 피고의 2021년도 A단체 이사 선임계획에 따르면 피고는 2021년 8월 중순에 후임 이사를 선임하였고, 그 이전 이사 선임 절차도 이와 같았다. 그러나 피고는 위원장이 위원에게 A단체 이사 선임 안건을 통지한 당일에 회의를 개최하여 이 사건 이사 선임 안건을 심의하고 이 사건 의결을 하였다. AA법 제6조 제2항이 임기가 끝난 이사는 후임자가 임명될 때까지 그 직무를 수행한다고 규정함에 따라 피고가 2024. 8. 12.까지 A단체 이사를 임명하지 않더라도 A단체 이사에 결원이 발생하여 A단체 이사회의 업무수행이 불가능해지는 것이 아니므로, 「방송통신위원회 회의운영에 관한 규칙」 제3조 제4항 단서가 정한 '긴급을 요하거나 그 밖에 부득이한 사유가 있는 경우'에 해당하지 아니한다. 방통위법 제14조가 피고의 심의·의결의 객관성 및 공정성을 기하기 위하여 피고 위원의 제척 및 기피 제도를 규정함으로써 피고의 위원에게 심의·의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 당사자에게 기피신청권을 보장하고 있고, 이에 기하여 원고 B, C은 이 사건 기피신청을 하였으며, 이 사건 기피신청이 부적법하다고 볼수 없음은 앞서 본 바와 같다. 그러므로 G은 이 사건 기피신청 처리 안건의 심의·의결에서 제척되어야 함에도 그 심의·의결에 참여하여 이 사건 기피신청을 각하하는 의결을 한 후 곧바로 이 사건 이사 선임 안건의 심의·의결에 참여하였다. 그럼에도 피고가 법률 또는 규칙을 어기면서까지 이 사건 기피신청을 각하하고 위원장의 임명 및 회의 개최 통지 당일 이 사건 의결을 한 것은 위원장에 대한 탄핵소추 등 국회의 견제와 감시를 피해 서둘러 A단체 이사를 선임하려는 목적 내지 동기에서 비롯된 것이라고 볼 수밖에 없다.

피고의 A단체 이사 선임이 방송의 독립성 및 다양성, 균형성이라는 공익을 목적으로 함은 명백하다. 방통위법 등 법률 규정뿐만 아니라 피고가 의결한 2021년도 A단체 이사 선임계획은 '방송에 관한 전문성과 함께 각계의 다양한 의견을 반영할 수 있도록 지역성 및 성별, 직능별 대표성 등 사회 각 분야의 대표성을 충분히 고려. 국민의 참여와 절차적 투명성을 확보하기 위해 후보자 정보의 인터넷 공개 및 국민의견 수렴절차 마련'을 기본 원칙으로 하면서, '절차적 투명성 확보, 다양한 분야의 인재 확보, 국민의견의 취합·활용, 지역성, 성별·직능별(언론계, 학계, 법조계, 산업계 등) 대표성및 방송에 관한 전문성 고려, 상임위원 간 협의를 통해 후보자 선정, 서류전형 후 면접 실시, 전체회의 의결을 통해 이사 임명'을 구체적인 선임 방안으로 제시하였고, 2024년도 이사 선임계획의 경우 '서류전형 후 필요시 면접 실시'로 정한 것을 제외하고는 2021년도 이사 선임계획과 동일하다. 이와 같이 피고는 A단체 이사 선임 시 방송의 독립성 및 다양성, 균형성이라는 공익을 보호하는 데 필요하고 적합한 절차와 방법, 수단을 마련하였고, 그러한 선임 과정을 통하여 A단체 이사를 임명함으로써 방송의 독립성및 다양성, 균형성을 실현하겠다고 공표하였다. 피고는 2024년도 A단체 이사 선임계획 의결 시부터 이 사건 임명처분 시까지 대통령이 지명한 2인의 위원으로만 구성되어 있었으므로, 구성의 다양성 및 균형성을 갖추었는지, 또 정치적 지배권력으로부터 독립성을 확보하였는지 의심의 여지가 있는 상황이었다. 그렇다면 피고로서는 A단체 이사 선임 과정에서 방송의 독립성 및 다양성, 균형성이라는 공익을 실현할 목적으로 위와 같이 이사 선임계획을 통해 공표한 기본 원칙과 선임 절차를 더욱 더 철저히 준수하고, 합의제 기관으로 설치된 입법목적에 부합하도록 A단체 이사 선임 안건에 관하여 다양한 의견을 제시하고 토론과 협의등 실질적인 심의를 거쳐 의사결정을 했어야 한다. 그러나 피고는 A단체 이사를 선임하기 위한 재량권을 행사하는 과정에서 자의를 방지할 목적으로 스스로 준수하겠다고 표명한 원칙과 절차를 스스로 형해화하였고, 실질적인 심의 없이 의결을 함으로써 합의제 기관으로 설치된 입법목적 및 방송의 독립성 및 다양성, 균형성 확보라는 공익목적을 실현하지 못하였다.

피고는 절차적 투명성을 확보하지 않았다. 피고는 2024년도 A단체 이사 선임계획을 의결하였으나 전례와 달리 후보자 결격사유 확인 및 후보자 선정, A단체 이 사 선임 등 세부적인 추진 일정을 시기별로 특정하여 공표하지 않았다. 또한 2024. 8. 중순에 임기가 만료되는 A단체 이사가 9명이므로 피고는 후임 이사 9명을 모집한다고 공고한 후 선임 절차를 진행하였음에도 이 사건 의결로써 이사 6명만을 선임하였는데, 그 이유, 임기가 만료되는 A단체 이사 9명 중 6명을 선정한 기준과 이유, 나머지 3명은 후임자를 선임하지 아니한 이유 등에 대하여 합리적으로 수긍할만한 해명을 전혀 하지 않았다. 위 회의 개최 당일 '피고가 이날 A단체 이사 정원 9명 중 여권 추천 몫인 6명만 의결할 것으로 전해졌다. A단체 역시 6명만으로 회의를 개최할 수 있다는 계산에 따른 것으로 보인다.'라는 내용의 기사가 보도되었으나, 피고는 위 기사 내용이 사실과 다르다고 밝히는 등 이사 선임 절차를 투명하게 진행하지 않았다.

피고는 A단체 이사 지원자가 지역별·성별·직능별(언론계, 학계, 법조계, 산업계 등) 대표성을 비롯하여 사회 각 분야의 국민 각계각층의 다양한 의사를 균형 있게 대변할 자격을 갖추었는지 심사하는 과정을 형해화하였다. 피고 위원장 G과 위원 H는 2024. 7. 31. 오전에 임명된 때부터 당일 오후 이사 선임을 위한 전체회의 개최를 공지하기 전에 「방송통신위원회 회의운영에 관한 규칙」 제3조 제4항의 예외사유 해당 여부, 결격사유 확인을 위한 당적조회에 대한 회신이 전부 도착하기 전 이사 선임 가부,위원장 G에 대한 기피신청 처리 방안 등에 관하여 검토하여야 했고, 전례에 따라 지원자들 중 일부를 후보자로 선정하는 의결을 한 후 다음 회의에서 최종적으로 이사를 선임하는 의결을 할 것인지, 아니면 지원자들 중 일부를 후보자로 선정하는 의결과 이사를 선임하는 의결을 한 번에 할 것인지를 결정하여야 했다. 이러한 사항들에 관하여 선결되고 나서 비로소 피고가 전체회의 개최 및 안건과 의사일정을 공지하였다고 봄이 합리적이므로, 피고의 위원들은 임명 당일 오후 전체회의 개최 공지 무렵까지 A단체 이사 지원자들에 대한 서류심사를 하지 못하였을 것으로 보인다. 이에 따라 피고의 위원들이 임명 당일 전체회의 개최 전에 E 이사 지원자 52명 및 A단체 이사 지원자 31 명의 지원서류를 전부 검토하여 지원자가 지역별·성별·직능별(언론계, 학계, 법조계, 산 업계 등) 대표성 및 사회 각 분야와 국민 각계각층의 다양한 의사를 균형 있게 대변할 자격을 갖추었는지 여부를 제대로 심사하지 못한 결과, 전체회의에서 지원자들 가운데 일부가 아니라 지원자들 전부를 후보자로 선정하는 의결을 하였다. 또한 피고의 위원들은 당적조회 회신 미착으로 지원자의 결격사유 유무를 확인하지 않았고, 수렴한 국민의견을 심사에 반영하지 않았으며, 지원자들에 대한 면접을 실시하지 않기로 하였기 때문에 이사 지원자들 전부를 후보자로 선정하는 형식적인 의결을 할 수밖에 없었다. 이처럼 피고는 이사 후보자 선정 단계에서 이사 지원자들의 적격 여부를 심사하는 과정에서 스스로 준수할 것을 표명한 원칙 내지 수단인 국민의견의 활용, 서류전형 및 사회 각 분야의 대표성 고려, 후보자 선정에 있어 상임위원 간 협의 등을 전부 형해화하였다.<각주4> 사) 피고는 위원들 간 협의를 통해 후보자를 선정하는 절차를 형해화하였을 뿐만 아니라 위원들이 이사 지원자들을 대상으로 적격 여부에 관하여 다양한 의견을 제시함이 없이 실질적인 심의와 토론을 거치지 아니한 채 투표로써만 이사 선임 여부를 결정하였다. 피고 위원장 G과 위원 H는 A단체 이사 후보자 31명의 분야별 전문성 및 대표성, 직무수행 계획 등에 관한 의견을 개진하거나 토론하지 않았고, 단지 31명의 이름이 기재된 투표용지에 6명을 표기하여 투표하는 절차를 수차례 반복하였으며, 개표 결과 위 2인으로부터 모두 득표한 후보자를 A단체 이사로 선정하였다. 피고는 합의제 행정기관으로서 의결을 함에 있어 실질적인 심의와 토론을 거쳐야 하고, 특히 2인의위원들이 모두 대통령이 지명한 위원들인 경우에는 의사결정 과정에서 견제와 균형의 원리가 실질적으로 구현될 수 있도록 하여야 하며, 이들이 선임할 A단체 이사들이 지배적인 세력뿐만 아니라 소수의 목소리 또한 반영하고 다원적인 국민 각계각층의 다양한 이익을 균형 있게 대변할 수 있도록 이 사건 의결에 앞서 다양한 의견을 제시하고 토론과 협의 등 실질적인 심의를 거쳤어야 한다. 그러나 피고는 실질적인 심의와 토론을 거치지 아니한 채 이 사건 의결을 하였고, 그 결과 A단체 이사로 선임된 6명 중 절반이 피고 위원장 G과 개인적 친분관계 또는 직무상 인연이 있는 사람들로 선정되었다. 결국 피고가 합의제 행정기관으로서 요구되는 A단체 이사의 사회 각 분야의 대표성, 지역별·성별·직능별 다양성 및 균형성에 관하여 실질적인 심의와 토론을 거치지 아니한 상태에서 이 사건 의결을 한 것은 의사결정의 외형만 갖추었을 뿐, 피고를 합의제 기관으로 설치함으로써 방송의 독립성, 다양성 및 균형성이라는 공익을 달성하고자 하는 입법목적에 반한다고 볼 수밖에 없다.

소결론 결국 피고는 이 사건 이사 선임 안건의 심의·의결에 참여할 수 없는 위원이 참여하여 이 사건 의결을 하였을 뿐만 아니라 재량을 남용하여 이 사건 임명처분을 하였으므로, 이 사건 임명처분은 위법하여 취소되어야 한다.