주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 울산 동구 B, 1층에서 노인장기요양보험법에 따라 재가장기요양기관인 'C복지센터'(이하 '이 사건 기관'이라 한다)를 설치 · 운영하고 있다.
울산 동구청장은 피고의 지원을 받아 2021. 4. 12.부터 2021. 4. 15.까지 조사대상기간을 2019. 11.부터 2020. 8.까지, 2020. 12.부터 2021. 2.까지 총 13개월로 하여 이 사건 기관에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다.
피고는 이 사건 현지조사 결과를 토대로 원고가 '인력 추가배치 가산기준을 위반하거나 서비스 시간을 늘려서 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 수령하였다'는 이유에서, 2021. 6. 29. 원고에게 '노인장기요양보험법 제43조의 규정에 따라 과다 지급된 장기요양급여비용을 환수한다'고 하면서 아래와 같이 환수 결정 내역을 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
관계 법령
별지 기재와 같다.
이 사건 처분의 위법 여부
현지조사 전 사전통지 관련 위법 여부
원고 주장의 요지
피고는 행정조사기본법 제17조 제1항 본문에 따라 이 사건 현지조사 개시 7일전까지 현지조사에 관한 사전통지를 하여야 함에도 이를 이행하지 않았고, 같은 항 단서가 정한 사전통지의 예외사유에 해당한다는 점은 피고가 구체적으로 주장 · 증명하여야 하는데 피고는 이를 증명하지 못하였다.
판단
행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 '행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다'고 규정하고, 같은 항 단서는 '다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다'고 하여 사전통지의 예외를 규정하면서 제1호에서 그 사유 중 하나로 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'를 정하고 있다.
피고가 이 사건 현지조사 7일 전까지 원고에게 서면에 의한 통지를 하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그런데 앞서 본 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 현지조사는 인력배치기준 준수 여부 및 비용청구의 적법 · 타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로서, 그 특성상 요양기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존할 수밖에 없고, 이러한 목적의 현지조사에 대하여 사전통지를 할 경우 조사대상기관이 관련자와의 모의 또는 관련서류의 조작 등을 통하여 위반사항을 은폐할 우려가 적지 아니한 점, ② 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따르면 사전통지를 할 경우 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없는지에 관한 판단은 행정조사를 실시하는 행정기관의 장이 하는데, 이 사건 현지조사에 사전통지를 생략할 사유가 있다고 본 울산 동구청장의 판단이 현저하게 자의적이거나 객관적 합리성을 잃었다고 볼 만한 사정을 찾기 어려운 점, ③ 원고는 조사 목적, 기간, 범위, 관계 법령, 제출자료, 조사대상기간 등이 기재된 현장조사서를 교부받고 그 하단에 자필로 '현지조사에 응하겠음'이라고 기재한 다음 기명 및 서명한 점, ④ 행정조사기본법은 시료채취, 자료 등의 영치와 관련하여 일정한 절차와 방법을 준수하도록 규정하고(제12조, 제13조), 중복조사를 제한하며(제15조), 나아가 조사대상자에게도 조사연기 신청권(제18조), 의견제출권(제21조), 조사원 교체 신청권(제22조), 조사 시 현장 방어권(제23조) 등의 각종 절차적 권리를 부여하고 있으므로, 이러한 각종 절차적 제한과 조사대상자의 절차적 권리 보장으로 자의 적이고 무분별한 행정조사로 인한 부작용을 어느 정도 피할 수 있을 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정한 사전통지의 예외사유에 해당하므로 피고가 이 사건 현지조사와 관련하여 사전통지를 하지 않은 것을 위법하다고 보기 어렵고, 설령 피고가 사전통지를 하지 아니함으로써 이 사건 현지조사 과정에서 원고의 절차적 권리가 일부 제한되었다고 하더라도 이 사건 처분이 위법하여 취소할 정도로 중대한 것이라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
처분사유의 부존재 여부
원고 주장의 요지<1>
E는 방문요양 업무만 하였을 뿐 주간보호 업무를 하지 않았고, 근무 대기시간을 가졌더라도 이는 작업을 위하여 사용자의 지휘 · 감독 아래 가진 대기시간으로 근로기준법에 따른 근로시간에 해당하므로 이를 근무시간으로 보아야 하며, 송영업무를 수행한 시간을 제외하더라도 이를 상회하는 시간 동안 초과근무를 하였으므로, 방문요양사회복지사로서의 월 기준 근무시간을 충족하였다. 그럼에도 피고가 E의 월 기준근무시간이 충족되지 않았다고 보아 이 사건 처분을 한 것은 잘못이다.
판단
관련 규정
구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제1항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제1호는 재가급여를 제공하는 장기요양기관을 운영하려는 사람으로 하여금 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추도록 규정하고, 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9]는 재가노인복지시설의 직원 배치기준을 각 직종별로 구분하고 있다. 그리고 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 구 노인장기요양보험법 제32조의 위임을 받은 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2019. 12. 27. 보건복지부 고시 제2019-309호로 개정되기 전의 것) 제49조, 제51조, 제54조 등에 의하면, 방문요양 사회복지사 등 배치 가산을 받기 위해서는 인력배치기준을 충족하여야 하고, 급여비용의 가산 등 산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에
공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'이고, '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.
구체적 판단
위 인정사실과 앞서 든 증거들, 갑 제4호증, 을 제3, 5, 10, 11호증의 각 기재및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 기관의 방문요양 사회복지사 E가 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 보아 이 사건 처분을 한 것은 합리적인 것으로 수긍이 가고, 원고가 주장하는 사정이나 제출한 증거들만으로는 이를 번복하기 부족하며 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
피고는 방문요양 사회복지사 E가 2019. 11.부터 2020. 4.까지 기간 동안주 · 야간보호 업무를 겸직하여 수행한 시간과 휴게시간으로 반영하지 않은 시간, 즉 09:00부터 09:15까지 체조시간 15분, 11:15부터 13:00까지 중 휴게시간 1시간을 넘는 45분, 2020. 4.경 2회 송영업무 3시간(회당 1시간 30분)을 제외하면 E가 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 보고 이 이 사건 처분을 하였다. E는 2021. 4. 14. 이 사건 현지조사 과정에서 피고에게 자필로 작성한 사실확인서(이하 '선행 사실확인서'라 한다)를 제출하였는데, 여기에는 '어르신 방문상담을 가지 않는 날에는 09:00부터 09:15까지 주 · 야간 어르신들과 같이 체조를 하였고, 11:15부터 11:30까지 휴식(상담실 또는 센터 앞 공원에서 휴식)을 하였으며, 11:30부터 12:30까지 식사 및 티타임(주 · 야간 어르신들 식사 도움 병행)을 가졌고, 12:30부터 13:00까지 양치 및 휴식을 하였다.
또한 2020. 4.경 오후에 주 · 야간 어르신 송영을 2~3번(회당 1시간 30분 정도) 하였다'는 구체적인 내용과 함께 '위 내용은 사실이며 본인이 말하고 작성하였음'이라고 기재되어 있으므로, 이 사건 처분사유에 부합한다.
이에 대하여 원고는 이 법원에 E가 위 진술을 번복하는 취지로 작성한 사실확인서(이하 '후행 사실확인서'라 한다)를 제출하면서 E가 조사원의 부당한 유도신문등으로 인하여 선행 사실확인서를 작성한 것이므로 이를 신빙할 수 없다고 주장한다.그러나 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 이에 비추어 보건대, 피고 측이 부당한 유도신문 등을 하였다고 볼 만한 객관적 자료나 사정이 보이지 않는 점, E가 앞선 진술을 번복하게 된 동기나 경위가 석연치 않고 후행 사실확인서는 원고 측의 요청에 의하여 작성된 것으로 보이는 점, 선행 사실확인서의 내용은 아래에서 보는 것과 같이 이 사건 기관의 다른 종사자들의 진술과도 일치하는 점 등에 비추어 보면, 후행 사실확인서를 선뜻 믿기 어려우므로 선행 사실확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다.
이 사건 기관에 근무하였던 F, G, H(이하 'F 등'이라 한다)는 이 사건 현지조사 과정에서 아래와 같은 내용으로 진술하였고, 각 진술은 비교적 구체적이며 주요 부분에 있어 상호 일치하므로 신빙할 수 있다. 이에 대하여 원고는 F 등이 이 사건 기관에 악감정을 가지고 퇴사하여 허위로 진술할 동기가 있다고 주장하나 이를 뒷받침할 아무런 증거가 없다. 또한 원고는 F 등이 참고자료가 없는 상황에서 부정확한 기억에 의존하여 진술한 것이므로 이를 믿기 어렵다고도 주장하나, 각 진술이 이루어진 시점이나 내용에다가 각 진술이 서로 부합하는 사정까지 아울러 고려하여 보면 원고의 위 주장도 이유 없다.
원고는 E가 근무 대기시간을 가졌더라도 이는 작업을 위하여 사용자의 지휘 · 감독 아래 가진 대기시간으로 근로기준법에 따른 근로시간에 해당하므로 이를 근무시간으로 보아야 한다고 주장한다. 그러나 구 노인장기요양보험법 등에 의해 인정되는 장기요양급여제도는 수급자에게 양질의 장기요양급여를 제공하기 위한 장기요양기관의 서비스 향상을 유도하기 위한 것으로서 근로기준법에서 정한 임금지급 등에 관한 규정과는 입법목적이나 제도의 취지를 달리하고, 장기요양급여비용은 사용자가 근로자에게 지급하는 임금과는 그 성격이 전혀 다르므로, 근로기준법에서 대기시간을 근로시간으로 취급하는 경우가 있다고 하여 그 시간을 구 노인장기요양보험법 등이 정한 근무시간에 포함되는 것으로 해석할 수는 없다.
원고는 E가 2020. 4.경 167.4시간을 근무하였으므로 송영 업무를 수행한 3시간을 제외하더라도 해당 월 기준 근무시간인 160시간보다 4.4시간을 초과하는 이상월 기준 근무시간을 충족한다고도 주장한다. 그러나 E가 주 · 야간보호 업무를 겸직하여 수행한 시간과 휴게시간으로 반영하지 않은 시간은 총 17시간으로 이를 모두 고려하면 E가 월 기준 근무시간을 초과하여 근무하였다고 볼 수 없다.
재량권의 일탈 · 남용 여부
노인장기요양보험법은 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하고 있는 점(제1조), 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 '장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'고 규정하고 있고, 위 조항에 따른 징수는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적이 아니라 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 가지고 있는 점 등을 종합하면, 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 환수처분은 재량행위가 아니라 기속행위에 해당한다고 봄이 타당하다(대법원 2020. 12. 24. 자 2020두49447 판결 등 참조). 따라서 이 사건 처분이 재량행위라는 전제에 선 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 나진이(재판장) 조용민 윤서진
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.