주문
피고가 2024. 8. 14. 원고들에 대하여 한 각 과오지급 회의참석수당 반납처분을 모두 취소한다.
소송비용은 피고가 부담한다.
이유
과오지급 회의참석수당 반납요청의 경위
당사자들의 지위
원고 A은 2019. 7. 31.부터 2022. 7. 30.까지 E위원회의 민간위원장을, 원고 B, C, D은 2019. 8. 26.부터 2022. 8. 25.까지 각 F위원회, G위원회, H위원회의 민간위원장을 역임한 사람이다.
피고는 중앙행정기관인 환경부의 장으로, E위원회 및 I위원회의 운영을 위하여 그 소속 ‘J’을 구성하여 J으로 하여금 원고들에게 직책수행경비 및 회의참석수당을 지급하도록 한 행정청이다.
E위원회 및 I위원회
K법에 의하면 물관리에 관한 중요 사항을 심의·의결하기 위하여 대통령 소속으로 E위원회를 두고, E위원회에 유역별로 I위원회를 둔다(제20조 제1항).
E위원회는 위원장 2명을 포함한 30명 이상 50명 이내의 위원으로 구성하고, E위원회의 위원장은 국무총리와 제21조 제3항 제3호 가목 또는 나목<각주1>에 해당하는 위원 중에서 대통령이 임명하는 사람으로 한다(제21조 제1, 2항). 그리고 I위원회의 위원장은 환경부장관과 제23조 제3항 제3호 가목 또는 나목<각주2>에 해당하는 위원 중에서 E위원회 위원장의 공동 추천으로 대통령이 임명하는 사람으로 한다(제23조 제2항). E위원회와 I위원회의 위원장 중 대통령이 임명하는 사람(E위원회의 경우) 및 E위원회 위원장의 공동 추천으로 대통령이 임명하는 사람(I위원회의 경우)을 일반적으로 ‘민간위원장’이라 한다(이하 E위원회와 I위원회를 통틀어 ‘L위원회’라 한다).
회의참석수당의 지급
L위원회의 회의에 출석한 위원 및 전문가 등에게는 예산의 범위에서 수당과 여비를 지급할 수 있다(K법 시행령 제9조 제6항).
원고들은 각 민간위원장 재임기간동안 L위원회의 회의에 참석하여 회의참석수당을 지급받았다.
피고의 과오지급 회의참석수당 반납요청
국회 환경노동위원회의 2022회계연도 결산 과정에서 L위원회 민간위원장에 대한 수당이 과다하게 지급된 것으로 보인다고 지적됨에 따라, 환경부는 2023. 9.경부터 2023. 11.경까지 자체 감사를 실시하였다.
그 결과 피고는 2024. 8. 14. ‘예산 및 기금운용계획 집행지침에서 위원회 회의 참석수당은 1일 최대 20만 원을 지급하도록 규정하고 있으나, 주간업무회의가 있는 날 다른 안건의 회의를 추가로 개최하여 각 회의에 수당을 10 ~ 20만 원씩 지급받음으로써 원고들이 회의참석수당을 과오지급받았다’고 하며, 원고 A에 대하여는 41회의 회의에 해당하는 회의참석수당 565만 원을, 원고 B에 대하여는 8회의 회의에 해당하는 회의참석수당 110만 원을, 원고 C에 대하여는 7회의 회의에 해당하는 회의참석수당 95만 원을, 원고 D에 대하여는 6회의 회의에 해당하는 회의참석수당 75만 원을 각 반납사람
물 관련 단체나 기관에서 10년 이상 종사한 사람
할 것을 요청하였다(이하 피고가 반납을 구한 각 수당을 ‘이 사건 수당’이라 하고, 위 각 반납요청을 ‘이 사건 반납요청’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
본안전 항변에 관한 판단
피고의 주장 요지
이 사건 반납요청은 이를 강제할 법적 수단이 없고, 그 법적 근거도 없으며, 단순한 행정지도로서 원고들에게 이행의무가 부과되지도 않는다. 따라서 이 사건 반납요청은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않으므로, 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.
판단
항고소송의 대상인 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정소송법 제2조 제1항 제1호)을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조). 행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결 등 참조).
앞서 채택한 각 증거 및 을 제4, 6호증의 기재를 위 법리에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 반납요청은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사로서 항고소송의 대상에 해당한다고 볼 수 있다. 이와 다른 피고의 주장은 받아들일 수 없다.
피고는 원고들에게 단순히 회의참석수당의 과오지급사실 및 그 액수 등을 통지함에 그친 것이 아니라, 그 반납을 요청하면서 이를 징수하는 형태의 납입고지서를 첨부하였고, 이에 따라 원고 B는 피고에게 문제된 회의참석수당을 실제로 반납하기도 하였다. 이러한 점을 보면, 이 사건 반납요청이 원고들의 권리·의무에 영향을 미치지 않는다고 단정할 수 없다.
강제징수를 할 수 있는 규정이 없다고 하여 반드시 처분성이 부정된다고 보기는 어려우며, 어떠한 처분에 법령상 근거가 있는지 여부는 본안에서 당해 처분이 적법한가를 판단하는 단계에서 고려할 요소이지, 소송요건 심사단계에서 고려할 요소가 아니다(대법원 2016. 8. 30. 선고 2015두60617 판결 참조).
피고는 이 사건 반납요청을 함에 있어 ‘처분’의 형식과 절차를 취하였다. 구체적으로 피고는 이 사건 반납요청을 하는 과정에서 행정절차법 제21조를 준용하여 문서로 사전통지를 하였고, 원고들에게 의견제출 기회를 부여하였다. 피고는 이 사건 반납요청 문서(이하 ‘이 사건 처분서’라 한다)에도 ‘이의가 있을 경우에는 행정심판법 제27조에 따라 행정심판을 청구하거나 행정소송법 제20조에 따라 행정소송을 제기할 수 있다’는 점을 기재하였다.
본안에 관한 판단
원고들의 주장 요지
다음과 같은 이유로 이 사건 반납요청은 위법하다.
이 사건 처분은 법률상 근거가 없는 것으로 법률유보 원칙에 반한다.
예산 및 기금운용계획 집행지침의 ‘법령 등에 의하여 설치된 위원회에 참석한 위원에 대하여 1일당 150,000원 내(서면심사 100,000원 내)에서 지급하되, 참석시간이 2시간 이상일 경우에는 1일 1회에 한하여 50,000원 내에서 추가 지급할 수 있다’는 규정<각주3>을 피고의 주장처럼 회의 수에 상관없이 1일당 지급할 수 있는 최대수당이 아니라, 각 회의당 지급되는 최대수당으로 해석하여야 한다. 따라서 이 사건 수당은 과오지급되지 않았다.
설령 이 사건 수당이 과오지급된 것이라고 하더라도, 3~4년이 지난 지금에 와서 이 사건 반납요청을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것이다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
법률유보원칙의 위반 여부
헌법상 법치국가 원리에서 비롯된 법률유보의 원칙은 행정이 법률에 근거하여 이루어져야 한다는 것이고, 헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로 국민의 자유와 권리를 제한하는 행정처분은 법률에 근거하여야만 한다(대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두4930 판결 참조). 여기서 기본권제한에 관한 법률유보의 원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다(헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2003헌마715 결정 등 참조).
앞서 채택한 각 증거, 을 제1, 2, 7호증의 각 기재를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 반납요청은 법률상 근거 없이 이루어진 것으로서 법률유보원칙에 위반되어 위법하다.
이 사건 반납요청은 이미 지급한 회의참석수당의 반납을 명하는 것으로서 국민의 자유와 권리를 제한하는 처분에 해당하므로 법률유보원칙에 따라 법률상 근거가 필요하다.
K법 및 관련 법령상 피고가 과오지급된 회의참석수당의 반납을 명할 수 있음을 규정한 조항은 찾아볼 수 없다.
L위원회의 회의참석수당과 관련하여, K법 시행령 제9조 제6항은 ‘L위원회의 회의에 출석한 위원 및 전문가 등에게는 예산의 범위에서 수당과 여비를 지급할 수 있다’고 규정하고, E위원회 훈령인 L위원회 운영규정 제10조 제1항은 ‘L위원회에 출석하는 위원, 관계인 및 전문가에 지급하는 수당, 경비는 예산 및 기금운용계획 집행지침에 따라 예산의 범위 내에서 일정한 금액으로 한다’고 규정하고 있을 뿐이다.
피고가 회의참석수당 과오지급의 근거로 드는 예산 및 기금운용계획 집행지침 또한 각 중앙관서의 예산 및 기금운용계획 집행에 대한 기본원칙과 기준을 제시하기 위한 행정조직의 내부기준에 불과한바, 위 집행지침이 이 사건 반납요청의 법률적 근거가 될 수도 없다.
이 사건 처분서에는 ‘환경부 자체감사 등에 관한 규정 제18조 제4항에 따라 과오지급 회의수당 반납을 요청한다’고만 기재되어 있다.
그러나 환경부 자체감사 등에 관한 규정은 환경부훈령으로서, 제18조 제4항은 ‘감사결과에 대한 처분요구를 받은 감사대상기관의 장은 처분요구를 받은 날로부터 30일 이내에 필요한 조치를 취하고, 그 결과를 별지 제9호 서식에 따라 감사담당관에게 보고하여야 한다’는 내용으로, 이 사건 반납요청의 근거가 되지 못한다.
피고는, 이 사건 반납요청은 수익적 행정행위의 직권 취소에 해당하므로 별도의 법적 근거가 없더라도 할 수 있다고 주장한다.
그러나 피고는 원고들에게 이 사건 수당의 반납을 요청하면서 이를 징수하는 형태의 납입고지서를 첨부하여 이를 국고금계좌에 납부하도록 하였을 뿐, 기존 행정행위를 취소하는 형태의 처분을 하지 않았는바, 이 사건 반납요청을 수익적 행정행위의 직권 취소에 해당한다고 보기는 어렵다. 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
소결론
따라서 이 사건 처분은 위법하다(위와 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하는 이상, 원고들의 나머지 주장에 관하여는 더 나아가 판단하지 않는다).
결론
그렇다면, 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 양순주(재판장) 송연정 김영완
[별지]
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.