서울행정법원 2025. 6. 19. 선고 2024구합87621 판결

D㈜은 성남시에서 노인복지․요양시설을 신축․운영할 목적으로 2001. 1. 10. 설립된 회사이다(이하 ‘참가인회사’라 한다). 참가인회사는 2001. 9. 7. 피고 성남시장으로부터 성남시 분당구 F에 지하 3층, 지상 3층, 161호실 규모의 노인복지주택 건축허가를 받아 공사 및 준공검사를 마친 다음, 해당 건물을 ‘G’라는 이름을 붙이고 2005. 3. 18. 집합건물로 전환한 다음 각 호실을 노인들에게 분양하거나 임대하여, 노인들이 각 호실에 거주하고 있고, 참가인회사는 매월 일정한 관리비를 받고 입주한 노인들에게 객실 청소 등 관리, 식사 제공 등의 서비스를 제공하고 있으며(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다), 이를 위하여 약 30명의 상시근로자를 고용하고 있다. 참가인회사는 이러한 형태의 영업을 하기 위해 2005. 7. 초경 피고 성남시장에게 노인복지법상 노인주거복지시설(유료노인복지주택) 설치신고를 하였고, 피고 성남시장은 2005. 7. 12. 그 설치신고 수리처분을 하였다.

이 사건 시설의 호실 상당수가 분양․임대가 안 되어 공실(空室)로 있고 D㈜이 부채 누적으로 2009년경 사실상 파산하게 되자, 채권단이 선정한 사람이 D㈜의 대표이사로 취임하였는데 이 사건 호실의 공실을 호텔업자에게 불법 임대하여 2010년경부터 2013년경까지 호텔업자가 인터넷 사이트에서 ‘H’이란 상호로 숙박예약을 받아 호텔영업을 한 사실이 적발되어 형사처벌 및 행정처분을 받는 일이 발생하였다. 이에 입주자들이 반발하였고, 채권단이 이 사건 시설의 운영에서 사실상 손을 떼기로 합의하여, 2015. 1.경부터 약 6년 동안은 입주자들이 시설장을 선정하면 채권단이 지배하는 참가인회사는 이를 그대로 따라 시설장 임명을 하여 그 시설장 중심으로 이 사건 시설을 관리․운영해왔다.

참가인은 당초 이 사건 시설의 분양대행사 직원이었는데 참가인회사의 채권단에게 ‘자신이 참가인회사와 이 사건 시설을 잘 운영해보겠다’고 제안하여 2020. 10. 24. 참가인회사의 이사회에서 대표이사로 선임되자, 자신이 이 사건 시설의 시설장을 겸임하기로 결정하여 2021. 1. 21. 피고 성남시장에게 노인복지법상 노인주거복지시설 설치 신고사항 중 법인대표자(I에서 C으로 변경) 및 시설장(J에서 C으로 변경) 변경신고를 하였고, 피고 성남시장은 2021. 1. 27. 설치변경신고 수리처분(을나 제3호증)을 하고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 그에 따라 2021. 1. 28. 참가인에게 ‘노인복지시설 설치신고확인증’(을나 제4호증)을 발급하였다.

참가인이 법인대표자 겸 시설장으로 취임한 후, 참가인회사는 객실팀을 3명에서 2명으로 축소하고 청소서비스를 주 2회에서 주 1회로 변경하고 ‘부서간 인력 순환 배치’를 하는 등 경영효율화 조치를 시행하였다. 원고 A는 2015. 1. 26.경 입주자들이 선정한 시설장 K에 의해 이 사건 시설에 채용되고 객실팀 소속으로 청소업무를 수행하였는데, 참가인회사는 위 경영효율화 조치의 일환으로 2024. 3. 18. 원고 A에게 2024. 4. 1.자로 레스토랑 주방보조로 배치한다는 전보발령을 하였다(이하 ‘이 사건 전보발령’이라 한다).

원고 A는 2024. 3. 28. 이 사건 전보발령이 사실상 해고에 해당한다고 주장하면서 출근을 거부하고 노동위원회에 부당해고 구제를 신청하였다. 경기지방노동위원회는 2024. 5. 21. 참가인회사의 원고 A에 대한 이 사건 전보발령이 부당전보임을 인정하여 참가인회사에게 30일 이내에 전보발령을 취소하고 원직에 복직시킬 것을 명령하는 한편, 원고 A의 부당해고 구제신청 부분은 기각하는 판정을 하였다(L). 참가인회사는 초심판정을 수용하여 2024. 5. 22. 원고 A에 대해 원직복직명령을 하였으나, 원고 A는 출근을 거부하면서 중앙노동위원회에 재심을 신청하였다. 중앙노동위원회는 2024. 9. 27. ‘이 사건 전보발령을 해고행위로 볼 수 없고 해고행위가 이루어진 적이 없다’는 이유로 원고의 재심신청을 기각하는 판정을 하였다(E, 이하 ‘이 사건 재심판정’이라 한다).

원고 A의 피고 중앙노동위원회 위원장에 대한 재심판정 취소 청구

원고 A의 피고 성남시장에 대한 이 사건 처분 무효확인 청구

참가인이 이 사건 시설장으로 취임하여 경영권을 취득하는 과정이 위법했고, 그런데도 피고 성남시장이 그러한 경영권 취득 과정이 유효한지에 관하여 구체적인 조사․판단을 하지 않은 채 참가인의 법인대표자 및 시설장 변경신고를 그대로 수리하는 이 사건 처분을 하였다.

노인복지법상 노인주거복지시설 설치변경신고 수리권한은 피고 성남시장에게 있는데, 그 수리 여부를 피고 성남시장이 결정하지 않고 노인복지과장의 전결로 처리한 것은 월권으로서 중대한 하자가 있고, 또한 이 사건 시설의 입주민들 의견을 청취하는 절차를 거치지 않았으므로 절차상 중대한 하자가 있으므로, 이 사건 처분은 당연무효이다.

원고들의 피고 성남시에 대한 국가배상 청구

피고 성남시장이 위법하게 이 사건 처분을 함으로써 참가인이 이 사건 시설의 경영권을 취득할 수 있었고, 그로 인해 참가인이 원고 A를 이 사건 전보발령을 통해 2024. 4. 1.자로 해고할 수 있게 되었으므로, 피고 성남시장이 속한 지방자치단체인 피고 성남시가 국가배상법 제2조 제1항에 따라 이 사건 처분으로 인해 원고 부부에게 발생한 모든 손해를 배상할 책임이 있다.

원고 A에게는 2024. 4. 1. 해고된 이후 이 사건 본안소송 1심 판결선고일 후 1개월이 될 것으로 예상되는 2025. 7. 30.까지 16개월간 급여를 지급받지 못함에 따른 손해 34,893,616원(= 월 평균임금 2,180,851원 × 16개월)과 위자료 10,000,000원 및 그 합계액에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 지급할 의무가 있다.

원고 B은 원고 A의 배우자이고 미국에서 변호사 자격을 취득한 전문가인데, 원고 A를 위해 법률자문을 해주느라 3개월간 다른 소득활동을 전혀 할 수 없었으므로, 원고 B에게 그로 인해 발생한 소득상실 손해 60,000,000원(= 월 20,000,000원 × 3개월)과 위자료 10,000,000원 및 그 합계액에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 지급할 의무가 있다.

이 사건 재심판정의 위법 여부

이 사건 기록과 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 A가 2024. 3. 18.자 이 사건 전보발령이 실질적으로 해고에 해당한다고 주장하면서 2024. 4. 1.부터 임의로 출근을 거부하고 있는 것으로 보일 뿐이고, 이 사건 전보발령이 실질적으로 해고에 해당한다고 인정할 만한 구체적인 증거가 없다. 오히려 갑 제8호증에 의하면, 원고 A가 계속 출근을 거부하므로, 참가인회사가 2024. 10. 25. 원고 A에게 2024. 11. 30.자로 해고한다고 통지한 사실을 인정할 수 있을 뿐이다.

따라서 이 사건 전보발령이 부당해고에 해당하지 않는다는 판단한 이 사건 재심판정은 적법하다.

이 사건 처분의 당연무효 여부

지방자치법 제29조는 “지방자치단체의 장은 법령 또는 조례의 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.”고 규정하고 있고, ｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣(대통령령) 제10조 제2항은 “행정기관의 장은 업무의 내용에 따라 보조기관 또는 보좌기관이나 해당 업무를 담당하는 공무원으로 하여금 위임전결하게 할 수 있으며, 그 위임전결 사항은 해당 기관의 장이 훈령이나 지방자치단체의 규칙으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 피고 성남시장이 제정한 ｢성남시 사무전결처리 규칙｣ 제4조 제1항 별표에 의하면, 노인주거복지시설 신고 및 운영지도에 관한 사항은 노인복지과장의 전결로 처리하도록 규정되어 있다. 따라서 참가인의 2024. 1. 21.자 노인주거복지시설 설치신고사항(법인대표자 및 시설장) 변경신고에 대하여 2024. 1. 27. 성남시청 노인복지과장 전결로 위 변경신고를 수리하는 이 사건 처분을 한 것은 관련 규정에 따른 것일 뿐 어떤 하자가 있다고 볼 수 없다.

노인복지법상 노인주거복지시설의 설치신고사항 변경신고에 관하여 규율하고 있는 노인복지법 제40조 제1항, 제3항, 노인복지법 시행령 제21조, 노인복지법 시행규칙 제30조은 관할 행정청이 변경신고 수리 여부를 결정할 때 입주자들의 의견을 청취하도록 하는 절차를 규정하고 있지 않으므로, 참가인의 2024. 1. 21.자 노인주거복지시설 설치 신고사항(법인대표자 및 시설장) 변경신고에 대하여 피고 성남시장이 입주자 의견 청취 없이 2024. 1. 27. 위 변경신고를 수리하는 이 사건 처분을 한 것에 어떤 절차상 하자가 있다고 볼 수 없다.

처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하여야 한다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 등 참조). 이 사건 처분에 중대․명백한 하자가 있다고 볼 만한 근거가 전혀 없으므로, 이 사건 처분이 당연무효라는 주장은 받아들일 수 없다.

피고 성남시의 국가배상책임 성립 여부

국가가 지방자치단체에게 국가배상책임이 성립하려면 공무원의 직무집행이 위법하여야 할 뿐만 아니라, 공무원의 위법한 직무집행과 피해자의 손해발생 사이에 상당인과관계가 인정되어야 한다.

피고 성남시장의 이 사건 처분이 위법하다고 볼 만한 근거가 없음은 앞서 3. 나.항에서 살펴본 바와 같고, 참가인회사가 이 사건 전보발령을 통해 2024. 4. 1.자로 원고를 부당해고하는 불법행위를 저질렀다고 볼 수 없다는 점은 앞서 3. 가.항에서 살펴본 바와 같다. 만약 참가인회사가 원고 A에게 어떤 불법행위를 저질렀다면 원고 A가 참가인 회사를 상대로 손해배상을 청구할 수 있을 것이지만, 참가인회사의 불법행위로 인한 원고 A의 손해발생과 피고 성남시장이 이 사건 처분을 한 직무집행 사이에 상당인과관계를 인정할 수 없으므로, 원고들의 피고 성남시에 대한 국가배상청구는 어느 모로 보나 이유 없다.