서울행정법원 2026. 7. 9. 선고 2025구합55971 판결

원고는 중소기업 기술혁신 촉진법 제20조에 따라 설립된 공법인이고, 피고는 'B'이라는 상호로 정보통신 도, 소매업 등을 영위하는 사람이다.

대한민국 정부는 2015년경부터 제조업에 종사하는 중소 · 중견기업들의 공장기기들에 MES시스템<1>(이하 '이 사건 시스템'이라 한다)을 설치하는 것을 주된 내용으로 하는 '스마트공장<2> 보급 · 확산 사업'(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 추진하였다. 원고는 중소벤처기업부장관이 2019. 2. 13. 제정 · 공고한 스마트공장 보급 · 확산 사업 관리지침[중소벤처기업부 공고 제2019-74호, 2020. 8. 31. 중소벤처기업부 공고 제2020-484호로 개정되었다. 이하 통칭하여 '이 사건 관리지침'이라 한다] 제3조 제2호에 따라 이 사건 사업의 전담기관으로 지정되었다. 원고는 2019. 5. 13. 이 사건 사업을 전담하여 수행하는 내부 기관으로 스마트제조혁신추진단(이하 '원고'라고만 한다)을 설치해 위 사업을 수행하도록 하였다.

이 사건 사업은, 전담기관인 원고, 운영기관인 서울테크노파크(이하 '제조혁신센터'라 한다), 도입기업 및 공급기업 사이에 4자간 스마트공장 보급 · 확산 지원사업 협약을 체결하는 방식으로 진행되었다.<3> 라. 피고는 공급기업으로서 원고, 제조혁신센터 및 아래 4개의 도입기업(이하 통틀어 '이 사건 각 도입기업'이라 하고, 각 회사명에서 주식회사는 생략한다)들과 각 위 지원사업 협약(이하 통틀어 '이 사건 각 협약'이라하고, 이를 각 도입기업 별로 특정할 때에는 아래 표 순번에 따라 '이 사건 ○ 협약'이라 한다)을 체결하고 합계 321,271,000원의 정부지원금(이하 통틀어 '이 사건 지원금'이라 한다)을 지급받았다. 그 구체적인 내용은 아래 표와 같다. (생략) 마. 피고는 이 사건 각 협약 체결 이후 2020. 7. 31.(이 사건 1 협약), 2020. 9. 17.(이 사건 2 협약), 2020. 7. 27.(이 사건 3 협약), 2020. 10. 21.(이 사건 4 협약) 제조혁신센터에 각 착수계를 제출하여 업무를 시작하였다. 이후 피고는 이 사건 각 협약에 따른 업무 수행에 관하여 2021. 4. 21.(이 사건 1, 3 협약), 2021. 6. 9.(이 사건 2 협약), 2021. 7. 16.(이 사건 4 협약) 각 최종감리를 받았고, 각 최종 감리에서 지적된 각 개선사항을 시정하여 2021. 4. 24.(이 사건 1 협약), 2021. 6. 18.(2 협약), 2021. 4.26.(이 사건 3 협약), 2021. 7. 23.(이 사건 4 협약) 각 시정조치결과 확인서를 발급받은 후, 2021. 4. 27.(이 사건 1 협약), 2021. 6. 19.(이 사건 2 협약), 2021. 4. 26.(이 사건 3 협약), 2021. 7.경(이 사건 4 협약) 제조혁신센터에 각 최종완료보고서를 제출하였다.

원고는 이 사건 각 협약과 관련하여 투입인력 수행일자 중복, 사업비 관리 미숙, 시스템 미흡 등의 사정을 발견하고 피고의 각 최종완료보고서와 달리 이 사건 각 협약에 따른 업무가 완료되지 않았다고 판단하여, 이 사건 1, 3 협약에 대하여 2022. 5.30., 이 사건 2 협약에 대하여 2021. 7. 14. 이 사건 관리지침 제31조에 따른 수시점검을, 이 사건 4 협약에 대하여 2022. 5. 6. 이 사건 관리지침 제38호증에 따른 특별점검<4>을 실시한 후(이하 위 각 수시점검과 특별점검을 통칭<5>하여 '이 사건 각 점검'이라 하고, 각 협약에 대한 점검을 라.항 표 순번에 따라 구분하여 '이 사건 ○ 점검'이라 한다), '특별평가 대상'으로 평가하였다.<6> 원고는 2022. 6. 22. 이 사건 각 협약에 대하여 이 사건 관리지침 제39조에 따른 각 특별평가(이하 통칭하여 '이 사건 각 특별평가'라 하고, 각 협약에 대한 특별평가를 라.항 표 순번에 따라 구분하여 '이 사건 ○ 특별평가'라 한다)를 실시한 후 각 '중단'으로 평가하였다. 피고가 이 사건 각 특별평가 결과에 대하여 이의신청을 하였으나, 원고의 이의신청특별평가위원회는 2022. 7. 18. 피고의 각 이의신청을 모두 기각하고, 이 사건 각 협약을 해약하며 피고로부터 정부지원금 전액을 환수한다는 결정을 하였다.

원고의 제재심의위원회는 2023. 1. 3. '원고의 지속적인 개선 명령에도 불구하고 피고는 각 협약에 따른 시스템 개발, 테스트, 안정화를 완료하지 못하였고, 마치 각 시스템이 정상구축된 것처럼 허위의 각 사업완료보고서를 작성, 제출하였다'는 이유로, 이 사건 관리지침 제44조에 따라 피고로부터 이 사건 지원금 전액을 환수하기로 결정하였다(이하 '이 사건 제재심의결과'라 한다). 피고가 2023. 1. 12. 제재심의위원회의 결정에 대하여 이의신청을 하였으나, 원고의 이의신청 평가위원회는 그 무렵 '피고의 시스템 구축 미흡 및 불성실 수행, 허위 보고서 작성이 인정된다'는 취지로 피고의 이의신청을 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 10, 11 내지 16, 20, 21 내지 26, 30, 31 내지 36, 42 내지 47, 50 내지 53호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 등 별지 기재와 같다.

원고 피고는 이 사건 각 협약에 따른 업무를 불성실하게 수행하여 각 시스템 구축을 완료하지 못하였고, 원고의 경고에도 시정기간 내에 조치를 완료하지 않았다. 또한 피고는 이 사건 각 협약에 따른 시스템 구축을 완료하지 못하였음에도 이를 정상적으로 수행한 것처럼 허위의 각 사업완료보고서를 작성하여 제출하였다. 이에 원고는 특별평가를 통해 피고의 귀책사유를 이유로 각 협약에 따른 과제를 중단(각 협약 해약)을 결정하였고, 이에 이 사건 지원금 환수사유가 발생하였으므로, 피고는 원고에게 이 사건 지원금 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

피고

피고는 이 사건 각 협약에 따라, 각 시스템 구축에 필요한 각종 하드웨어, 소프트웨어를 구입하고 프로그램을 개발하였으며, 각 시스템 구축 완료 후 감리인으로부터 시스템 구축 및 운영 항목을 '보통' 또는 '적정'으로 평가한 후 개선 권고 의견을 첨부한 각 최종감리를 받았고, 개선사항에 관한 시정조치를 완료한 후 각 최종감리 시정조치결과 확인서를 받았다. 이처럼 피고는 이 사건 각 협약에 따른 시스템 구축 업무를 모두 완료하였다. 원고가 이 사건 점검에서 지적한 '편의성 부족' 등은 이 사건 각 협약의 내용으로 편입된 각 사업계획서에 포함되지 않은 계약 외적인 사항으로, 이에 관한 시정사항을 이행하지 않았다고 하여 이 사건 각 협약에 따른 업무를 수행하지 않았다고 볼 수 없다. 한편 원고는 피고가 이 사건 각 점검 전 · 후로 다른 도입기업에 동일 · 유사한 사업계획서에 따라 구축한 시스템에 관하여 사업완료 결정을 하였다.

설령 피고가 이 사건 각 협약에 따른 각 시스템 구축을 전부 완료하지 못하였더라도 이 사건 지원금 전액을 피고로부터 환수하는 이 사건 각 협약 제13조 제5항은 피고에게 부당하게 불리한 약관 조항으로 약관의 규제에 관한 법률(이하 '약관법'이라 한다) 제6조에 따라 효력이 없다. 또한 피고에게 이 사건 지원금을 전액 환수하는 것은, '공급기업 귀책사유로 인한 사업 실패시 보완 가능한 일로 판단되는 경우에는 수정 보완을 실시하고, 일정부분에 대하여 보완 불가능 판명시 도입기업과 정부 합의 하에 미완성률 만큼 보상 처리'한다고 정한 이 사건 각 협약의 각 사업계획서 내용 및 도급계약의 일반 법리에 반하여 부당하다. 이 사건 각 협약이 해약될 경우 이 사건 지원금을 환수하기로 한 이 사건 각 협약조항은 손해배상액의 예정 조항에 해당하고, 앞서 본 미완성률 보상 처리에 관한 각 사업계획서의 기준, 피고가 각 사업계획서에 따른 시스템 구축 의무의 이행을 완료한 점, 이 사건 각 점검 결과 및 이에 따른 각 협약 해약에는 각 도입기업의 시스템에 대한 이해와 적극적인 활용의지 부족 역시 원인이 된 점, 피고가 각 협약에 따른 전체사업비의 70~80%를 하드웨어 및 소프트웨어 구입비용으로 지출하여 20~30% 정도의 영업이익만을 얻음에도 전체 사업비의 50%에 이르는 이 사건 지원금을 전액 환수 하는 것은 피고에게 매우 가혹한 점 등을 고려하여 그 예정액은 이 사건 지원금 전액의50% 미만으로 감액되어야 한다.

청구원인에 관한 판단

관계 규정 등 이 사건 각 협약 제18조 제1항에 의하면 공급기업인 피고는 이 사건 각 과제를 수행함에 있어 이 사건 관리지침을 준수하여야 하는데, 이 사건 관리지침 제25조는, 원고가 공급기업이 이 사건 사업을 계속 수행할 수 없다고 판단되는 경우 협약을 해약할 수 있고(제1항), 특별평가 결과가 '중단'으로 확정된 과제는 평가결과의 확정 통보로써 협약 해약의 통지를 갈음한다고 규정하며(제3항), 같은 관리지침 제44조는 협약 해약으로 결정된 경우 이미 지급한 정부지원금의 전액 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고, 그 환수의 범위를 [별표]에서 '지급받은 정부지원금 전액'으로 규정하고 있다.

인정 사실 앞서 든 증거들에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

이 사건 각 협약의 내용으로 편입된 각 사업계획서에 의하면, 피고가 이 사건 각 협약에 따라 수행하는 업무는 각 도입기업의 주문정보 등을 생산 과정과 연계하여 가공생산 관리 기능을 강화하고, 수집 · 발생 데이터를 사용하여 공정 분석한 결과를 토대로 완제품 불량품과 재고량을 감소시켜 생산력을 높이며, 공정 불량을 파악하고 공정 품질을 강화하고, 누적된 데이터를 기반으로 신뢰도 높은 생산 계획을 수립하며, 신속하고 일관된 현장 데이터를 공유하여 신뢰도를 향상하는 정성적 목표를 갖는 각 도입기업 전용 이 사건 시스템을 구축하는 것으로, 각 시스템 구축과 활용에 필요한 하드웨어와 소프트웨어를 도입하고 장비간 연결을 활성화하여 표준화, 데이터 전산화, 데이터 관리, 생산지시, 실시간 공정 모니터링, 통계관리 등이 가능하도록 구현할 것을 예정하고 있다. 특히나 각 사업계획서는 '4. 2 산출물 계획'에서 피고에게 업무 수행 과정에서 각 도입기업의 업무현황과 요구사항을 분석하고(분석단계), 요구사항이 반영된 개선업무 절차 흐름도 및 프로그램 등을 설계하며(설계단계), 각 도입기업이 새로운 시스템을 활용할 수 있도록 교육하고 보완 요청사항에 관한 조치를 취하며 각 도입기업이 시스템 설계 당시 요구한 사항이 모두 반영되었는지 관리하는(시험 및 전환단계, 운영지원단계, 프로젝트 관리) 총체적 업무를 수행하도록 정하고 있다.

이 사건 각 점검 결과는 모두 '특별평가 대상'이라는 것이었는데, 그 구체적 사유는 다음과 같다(갑 제42호증).

이 사건 각 특별평가 결과는 모두 '중단 과제로 협약을 해약한다'는 것으로 각 협약별로 그 사유 등이 거의 동일하고 '귀책대상 및 사유' 항목에서만 약간의 차이가 있을 뿐인데(이마저도 피고에 관한 기재는 동일하다), 그 구체적 내용은 아래와 같다.

피고의 이 사건 각 특별평가에 대한 이의신청 결과는 모두 '피고의 이의신청을 기각하고 각 협약을 해약하며 피고로부터 정부지원금 전액을 환수한다'는 것으로, 각 협약별로 종합의견은 거의 동일하다(차이가 있는 부분은 별도로 표시). 그 종합의견과 이 사건 각 협약 별 주요 평가 의견의 구체적 내용은 다음과 같다.

이 사건 각 협약과 관련하여, 각 해당 도입기업 대표들은 이송 전 법원<7>에서 증인으로 출석하여 '특별평가 당시 기계 설비 등 물리적 장비는 설치되었으나, 운영프로그램에서 데이터 입력, 프로그램과 물리적 장비 사이의 연동 등이 되지 않았고, 새로운 장비를 통해 종전과 유사한 방식으로 물품 생산이 가능하다 하더라도 생산관리를 통합하여 관리하는 등 이 사건 시스템이 예정한 새로운 기능을 활용하지는 못하고 있다'(이 사건 1, 2, 3 협약)거나 '이 사건 시스템이 도입한 운영프로그램에서 기존 데이터를 옮겨오지 못했고, 새로운 생산 관리 시스템을 잘 사용하지는 않게 되었다'[이 사건 4 협약, 다만, 이 사건 4 협약과 관련한 도입기업 대표 H의 진술은 H가 이 사건 4 협약 중단으로 인한 제재처분(3년의 참여제한 처분)을 받았음에도 이를 기억하고 있지 못하고, 이 사건4 협약 및 이에 따른 피고의 업무 수행 여부 등도 구체적으로 기억하고 못한 것으로 보여 그 증거가치가 높지는 않다]는 취지로 각 진술하였다(피고는 각 도입기업 대표들의 증언은 이 사건 사업계획서의 내용을 오인하거나 완성된 이 사건 시스템을 활용하지 않은 자신들의 잘못을 피고에게 전가시키려는 것으로 그대로 믿기 어렵다고 주장하나, 각 해당 도입기업 대표들의 일부 진술에 이 사건 사업계획서의 내용과 정확히 부합하지 않는 부분이 있다 하더라도 그러한 사정이 피고가 납품한 각 시스템을 이용할 수 없었다는 구체적이고 일관된 진술을 배척할 이유가 되지는 않는 점, 각 도입기업 대표들도 이 사건 제재심의결과에 따라 피고와 함께 이 사건 각 협약에 따른 사업 완료에 불성실하였다는 이유로 이 사건 관리지침 제40조에 따라 3년의 참여제한의 제재처분을 받았으므로, 제재처분을 이미 받은 이후 이송 전 법원에 출석하여 증언하면서 이 사건 각 협약에 따른 사업완수의 책임을 피고에게 전가할 이유가 없었던 점 등을 종합하면 피고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다).

구체적 판단

위에서 본 이 사건 각 협약, 이 사건 관리지침의 내용과 인정사실을 종합하면, 1 피고는 이 사건 각 협약 및 이에 포함된 사업계획서에 따라 각 도입기업에 이 사건 시스템을 위한 물리적 장비를 설치할 뿐만 아니라 설치된 장비와 주문 · 생산 등 각종 관련 데이터를 관리 및 연동하여 생산 · 물류 등 전사적 업무를 실시간으로 통합하여 관리할 수 있는 운영 프로그램을 도입하고, 그 과정에서 해당 시스템에 각 도입기업의 요구를 반영하고 안정적으로 활용되도록 할 의무를 부담하는 점, 2 반면 피고가 각 도입기업에 납품하여 이 사건 각 협약에 따른 과제를 완료하였다고 주장하는 시스템은, 각 도입기업에 종전에 관리하던 주문 · 생산 등 정보가 시스템에 연동되거나 디지털적으로 입력되지 않고, 물리적 설비와 운영 프로그램이 연동되지 않는 등 운영 프로그램을 통한 데이터 수집 · 관리 및 활용과 이를 통한 전사적 생산 · 공정 및 물류 관리가 불가능한 수준의 것으로, 이러한 시스템이 각 도입기업의 요구가 반영되어 안정적인 활용성을 가지는 것이라고 인정되지 않는 점, 3 피고는 이 사건 각 점검에 따른 원고의 시정요청이 있었음에도 짧게는 약 1달, 길게는 약 1년 이후에 있었던 이 사건 각 특별평가 또는 이 사건 각 특별평가로부터 약 6개월 이후에 있었던 이 사건 제재심의결과가 있을 때까지도 이 사건 시스템을 완료하지 못한 점 등이 인정된다. 따라서 이 사건 각 협약에는 공급기업인 피고의 귀책사유로 인한 불성실 수행 등으로 사업을 계속 수행할 수 없는 사정이 존재하여 이 사건 지침 제25조의 해약사유가 발생하였고, 이 사건 특별평가 결과 각 과제가 '중단'으로 확정되었다는 취지의 평가결과 확정 통보(갑 제42호증)가 피고에게 도달함으로써 이 사건 각 협약은 해약되었으므로(이 사건 관리지침 제25조 제3항), 피고는 이 사건 관리지침 제44조 및 [별표]에 따라 이 사건 지원금 전액 및 이에 대한 지연손해금을 원고에게 반환하여야 한다.

피고는, 각 감리인이 이 사건 각 협약에 따른 시스템 구축에 관하여 '적정'의 최종 감리의견을 밝혔고, 피고가 각 감리보고서의 개선 요구사항을 모두 이행하여 각 시정조치 완료 확인서를 발급받음으로써, 이 사건 각 사업이 모두 완료되었다고 주장한다. 원고가 2020. 10. 제정한 스마트공장 보급 · 확산 사업 세부관리기준(이하 '이 사건 세부관리기준'이라 한다) 제40조는, 공급기업은 최종감리 시정조치 완료 후 최종사업완료보고서 및 관련 산출물을 도입기업에 제출하고, 도입기업은 이를 확인 후 사업관리시스템에 등록한다고 규정하고 있는 사실은 인정된다. 그러나 위 규정은 최종감리를 통해 최종 사업완료보고서를 작성하여 사업관리시스템에 등록하는 절차를 정하고 있을 뿐, 최종감리가 있으면 그 사업의 실질적인 수행 여부를 불문하고 사업이 모두 완료된 것으로 본다는 의미는 아니다. 같은 취지에서 이 사건 관리지침은 감리 여부와 관계없이 특별점검과 특별평가를 할 수 있도록 정하고 있고, 제38조에서 감리 여부와 관계없이 문제과제로 의심되는 경우 특별점검을 할 수 있도록 규정하고 있으며, 제39조에서 특별평가를 수행한 후 최종감리 이후라면 '문제있음, '문제없음'으로, 최종감리 이전이라면 '계속', '중단', '보류'의 결과로 판정할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 규정에 전사적 시스템 개발 사업의 특성상 프로그램 개발 및 도입 완료 이후 실제 운영 환경에서 발생하는 예기치 못한 오류나 불편사항을 최소화하고 성능을 보완하는 안정화 단계가 반드시 필요하다는 점을 함께 고려하면, 이 사건에서 문제된 바와 같이 외관상 물리적 설비와 프로그램이 도입되었을 뿐 이를 통해 최초 사업계획서가 예정한 사업목표를 성취할 수 있을지 의심됨에도 그 프로그램 및 설비를 기준으로 최종감리가 이루어졌다는 이유만으로 각 사업이 실질적으로 완료되었다고 인정할 수는 없다. 설령 최종감리 결과에 따라 각 사업의 완료 여부를 판단하는 것이 이 사건 관리지침 및 세부관리기준의 취지라는 피고의 주장에 따르더라도, 1 이 사건 각 협약에 대한 감리보고서에 의하면 그 감리는 대부분 피고가 제출한 서류들(중간보고서, 완료보고서, 프로젝트 관리 관련 서류, 설계서, 테스트 결과서 등)을 검토하는 방법으로 이루어진 것 으로 보이는 점, 2 이 사건 1 협약의 도입기업 대표 O는 이송 전 법원에서 증인으로 출석하여 '감리 당시 시스템 개발, 테스트 및 안정화를 완료하고 있지 못하였다'는 취지로 진술한 점, 3 이 사건 2 협약의 도입기업 대표 E는 이송 전 법원에서 증인으로 출석하여 '감리 시에도 시스템 구동이 잘 되지 않았다'는 취지로 진술한 점, 4 이 사건 4 협약의 도입기업 대표 P은 이송 전 법원에서 증인으로 출석하여 '감리 진행 당시 시스템 자체에 문제가 있었으나, 피고가 준비한 감리에 필요한 서류에 내용을 잘 알지 못한 채 서명하였으며, 현장에 있는 PC가 아니라 피고가 준비한 PC를 현장에 설치하여 감리를 하였다'는 취지로 진술한 점 등을 종합하면, 이 사건 각 협약에 따른 시스템에 관하여 '적정'으로 평가한 각 최종감리 결과의 신빙성이 높다고 보기 어렵고, 이러한 최종감리 결과만을 이유로 이 사건 각 사업이 완료되었다고 평가할 수는 없다.

피고는 원고가 이 사건 각 점검, 특별평가 등에서 지적한 '도입 장비와 시스템의 연동 미흡'은 이 사건 각 협약 및 사업계획서에 포함되지 않은 각 도입기업의 주관적인 요구사항, 편의성 관련 의견 등을 반영하라는 것으로, 이를 이유로 시스템이 미완성되었다거나 사업이 완료되지 않았다고 인정하는 것은 부당하다고 주장한다. 먼저, 이 사건 각 점검, 특별평가, 특별평가에 대한 이의신청 심의 결과, 이 사건 제재심의결과의 구체적인 평가 의견들을 종합하면 원고가 주로 지적한 이 사건 각 협약에 따른 시스템의 미완성 부분은 '물리적 설비와 프로그램의 연동, 기존 및 신규 데이터의 프로그램 연동'이었다는 점이 충분히 인정되므로, 원고가 구체적인 사유 제시 없이 추상적으로 이 사건 각 시스템의 미완성을 지적하였다는 피고의 주장은 받아들일 수 없다. 또한 데이터 수집 및 관리를 통한 생산 · 물류 등 업무의 전사적 통합 관리를 목표로 하는 시스템에 있어, 운영프로그램과 종전 데이터의 연동, 물리적 제작 설비와 운영프로그램의 연동을 통한 신규 데이터 수집과 실시간 활용은 주된 기능에 해당하고, 이 사건 각 점검, 특별평가 등에서 지적된 '자료의 일관성 부족', '오류 발생', '정상 운용 불가'와 같은 문제들은 사용자가 불편을 감수할 편의성의 문제가 아니라 시스템의 신뢰도와 직결되는 본질적이고 중대한 하자이다. 따라서 이러한 지적을 각 도입기업의 주관적인 요구사항이라거나, 편의성 관련 의견에 불과하다고 볼 수는 없다. 설령 데이터 및 설비 연동에 관한 사항이 각 도입기업의 요구사항에 따라 편의를 도모하기 위한 것이라는 피고의 주장에 따르더라도, 앞서 본 바와 같이 이 사건 협약 및 사업계획서기 피고의 사업수행 범위에 '각 도입기업의 업무 현황과 요구사항을 분석하고 이를 반영한 프로그램을 설계하며 이후 각 도입기업이 그 프로그램을 활용할 수 있도록 교육하고 보완 요청사항에 응할 것'을 포함하고 있는 이상, 피고가 각 사업계획서에서 정한 시스템을 완성하지 못하였다는 사실에는 변함이 없다.

한편 피고는 동일한 사양의 시스템을 납품한 다른 협약에 대하여는 원고로부터 과제종료(사업성공)판정을 받았다고도 주장한다. 그러나, 다른 협약에 따라 피고가 납품한 시스템과 이 사건 각 협약에 따라 피고가 납품한 시스템이 동일하다고 볼 사정이 없고, 설령 동일한 시스템으로 과제종료(사업성공)판정을 받았다 하더라도 그 사실은 이 사건 각 협약에 따른 사업의 이행 여부와는 관련이 없어 이 사건 각 협약에 해약 및 이 사건 지원금 환수사유가 발생하였다고 판단함에 아무런 영향이 없다. 피고는 이 사건 각 점검등과 관련하여 원고가 선임한 평가위원들의 자질과 능력이 의심된다고도 주장하나, 갑 제54호증의 기재에 의하면 각 평가위원들은 이 사건 관리지침 제10조 제2항이 정한 평가위 원단의 요건을 갖춘 것으로 보인다. 따라서 피고의 이 부분 주장도 모두 이유 없다.

피고는 이 사건 각 협약에 따른 이 사건 시스템이 활용되지 못하여 각 사업이 완료되지 못한 데에는 도입기업의 귀책사유도 있다는 취지로 주장한다. 이 사건 특별평가결과표 '귀책대상 및 사유'란에 도입기업이 사업진행 관리에 미흡하다거나(이 사건 1 협약), 시스템에 대한 이해도가 부족하고 활용에 대한 적극성 및 의지가 부족(이 사건 2, 3,4 협약)하다는 취지의 기재가 있는 사실은 인정된다(갑 제43호증). 그러나 동시에 같은'귀책대상 및 사유'란에는 '공급기업은 시스템 개발업체로서 시스템 활용을 위한 보완/개발을 완료하지 못하였다'는 기재가 있는 것으로 보아, 도입기업의 사업진행 관리 미흡, 이해도 및 활용성 부족 역시 피고의 이 사건 시스템 미완성에 따른 것으로 충분히 인정된다. 또한 이 사건 관리지침 제44조 및 [별표]는 도입기업 또는 공급기업의 귀책사유로 인하여 정상적으로 사업 추진이 어렵다고 판단되어 협약해약이 결정된 경우 전액을 환수하게 되어 있을 뿐, 귀책의 정도에 따라 금액을 나누어 환수한다고 정하고 있지 않으므로, 도입기업에게 일부 귀책사유가 있다 하더라도 피고에게 귀책사유가 인정되는 이상 피고는 자신이 지급받은 이 사건 지원금을 반환하여야 한다. 피고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

소결 피고는 특별한 사정이 없는 한 원고에게 이 사건 지원금 321,271,000원 및 그에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

피고의 주장에 관한 판단

약관법 위반 여부

피고는 이 사건 각 협약 제13조 제5항이 약관법 제6조를 위반한 약관이라고 주장한다. 그러나 원고가 피고로부터 협약 해약을 이유로 사업비 반환을 구할 수 있는 근거규정은 이 사건 관리지침 제44조 및 [별표]이고, 이 사건 각 협약 제13조 제5항은 협약 해약 후 제조혁신센터에 대한 정부지원금 반환을 정하고 있을 뿐 전담기관인 원고에 대한 반환에 관하여 정하고 있지 않으므로, 전담기관인 원고가 사업비 반환을 청구하는 이 사건에 직접 적용되는 조항이 아니다. 따라서 피고의 주장에 따르더라도 그 사정이 원고의 이 사건 청구를 인용함에 아무런 영향이 없다. 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

설령 피고의 주장을 원고의 청구가 근거가 된 환수규정인 이 사건 관리지침 제44조가 약관법 제6조를 위반한 것이라고 선해하더라도, 아래와 같은 이유에서 피고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.

약관법의 적용 대상이 되는 약관이라 함은 '그 명칭이나 형태 또는 범위를 불문하고 계약의 일방당사자가 다수의 상대방과 계약을 체결하기 위하여 일정한 형식에 의하여 미리 마련한 계약의 내용이 되는 것'을 말한다 할 것이고(약관규제법 제2조 제1항), 약관법 제30조 제1항은 "이 법은 약관이 상법 제3편, 근로기준법 기타 대통령령이 정하는 비영리사업의 분야에 속하는 계약에 관한 것일 때에는 이를 적용하지 아니한다."고 규정하고 있으나, 같은 법 시행령은 아직 위 법률의 적용이 배제되는 비영리사업의 분야에 관하여 규정하고 있지 않으므로 이 사건 협약이 비영리사업 분야에 속한 것이라고 하더라도 약관규제법의 적용이 배제된다고는 볼 수 없다(대법원 1997.4. 25. 선고 97다4333 판결 참조). 이러한 법리에 비추어 보면, 이 사건 각 협약 제18조는 협약 당사자에게 이 사건 관리지침을 준수할 의무를 부여하고, 이 사건 관리지침 제44조는 원고가 다수의 공급기업 및 도입기업과 이 사건 사업 관련 협약을 체결하는 과정에서 그 협약이 해약되는 경우 정부지원금 반환에 관한 사항을 일정한 형식에 의해 미리 마련해 놓은 것으로서, 약관규제법이 적용되는 약관에 해당한다.

그러나 정부지원금의 용도 및 지급경위, 공급기업인 피고는 이 사건 각 협약에 따라 이 사건 관리지침을 숙지하고 준수하여야 하며 사업목표 달성을 위하여 각 도입기업들과 협력하고 성실히 사업을 수행할 의무가 있는 점, 피고가 기투입한 비용의 회수, 설치한 물리적 설비의 반환 등의 문제는 궁극적으로 피고와 각 도입기업 사이에서 해결되어야 할 문제로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 관리지침 제44조및 [별표]에서 정부지원금의 전액 환수를 규정한 것이 특별히 과중하다고 보기 어렵다.

또한 이 사건 관리지침 제44조 및 [별표]는 전액환수 사유와 관련하여 '도입기업 또는 공급기업의 귀책사유로 인하여 정상적으로 사업추진이 어렵다고 판단되어 협약 해약으로 결정된 경우'를 특정하여 규정하여, 도입기업 또는 공급기업의 책임 없는 사유로 협약이 해약된 경우는 환수대상이 아닌 것으로 보이므로, 이 사건 관리지침이 정한 환수규정이 '고객에게 부당하게 불리한 조항'이라거나 '고객이 계약의 거래형태 등 관련된 모든 사정에 비추어 예상하기 어려운 조항' 또는 '계약의 목적을 달성할 수 없을 정도로 계약에 따르는 본질적 권리를 제한하는 조항'으로서 약관규제법 제6조 제2항에서 말하는 공정성을 잃은 것으로 보기는 어렵다.

손해배상액의 예정으로 감액 가부

앞서 든 증거들 및 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 관리지침 제44조 및 이 사건 각 협약 제13조에 민법상 손해배상액의 예정에 관한 규정을 적용 또는 유추적용하여 민법 제398조 제2항에 따라 피고가 반환하여야 할 정부지원금의 액수를 감액할 수 있다고 볼 수 없다.

손해배상액의 예정은 채무불이행의 경우에 채무자가 지급하여야 할 손해배상액을 미리 정해두는 것으로서, 손해의 발생사실과 손해액에 대한 증명곤란을 배제하고 분쟁을 사전에 방지하여 법률관계를 간이하게 해결함과 함께 채무자에게 심리적으로 경고를 함으로써 채무이행을 확보하려는 데에 그 기능이나 목적이 있다(대법원 2023. 8. 18. 선고 2022다227619 판결 등 참조). 이 사건 관리지침 제44조 제1항 및 이 사건 각 협약 제13조에 따른 정부지원금의 환수는 이 사건 각 협약의 해약을 원인으로 하는 정부지원금의 환수에 해당한다. 이는 이 사건 협약이 해약될 경우에 피고로부터 정부지원금을 회수함으로써 피고가 이 사건 협약의 효력 존속을 전제로 받은 정부지원금 상당의 경제적 이익을 더는 보유하지 못하도록 하는 것을 목적으로 하는 원상회복적 성격의 조치로 해석될 뿐이고, 피고가 이 사건 각 협약상의 채무를 불이행할 경우 원고에게 전보되어야 할 손해배상액을 미리 정하여 둔 것으로 위 각 조항을 해석하기는 어렵다.

아래 나)항에서 보는 바와 같이, 위 각 조항에 따른 환수는 공급기업이 이 사건 각 협약에 따른 사업 이행 의무를 태만히 하여 각 협약을 유지할 수 없는 정도에 이른 경우 공급기업이 정부지원금 상당의 경제적 이익을 보유하지 못하도록 하고 이를 다시 국고에 귀속시키는 것을 목적으로 하는 원상회복 및 제재적 성격의 조치로 보인다. 비록 위 각 조항에 따른 정부지원금의 환수가 이 사건 각 협약의 해약 및 이에 대한 피고의 귀책사유를 전제로 하고 있기는 하나, 그와 같은 사정만으로는 위 각 조항이 피고의 귀책사유로 인한 협약 해약에 따른 손해배상액을 피고가 받은 정부지원금 상당액으로 미리 정하여 둠으로써 손해의 발생사실 및 손해액에 대한 증명의 곤란을 덜고 분쟁의 발생을 방지하는 것을 목적으로 마련된 것이라고 인정하기 어렵다.

민법 제398조 제2항에 규정된 손해배상 예정액의 감액 제도는 국가가 계약 당사자들 사이의 실질적 불평등을 제거하고 공정을 보장하기 위하여 계약의 내용에 간섭한다는 데에 그 취지가 있다(대법원 1993. 4. 23. 선고 92다41719 판결, 위 대법원 2022다227619 판결 등 참조). 그런데 이 사건은 피고가 이 사건 각 협약에 따른 사업완성을 전제로 정부지원금을 받았음에도 불구하고 그 사업에 따른 이행 의무를 게을리하여 사실상 그 협약을 유지할 수 없게 된 경우로, 피고에게 지급된 정부지원금 전액을 환수할 필요성이 크다고 할 수 있을 뿐 아니라 당사자 사이의 불평등을 제거하거나 공정을 보장할 필요가 특별히 존재한다고 볼 수도 없으므로, 이 사건에 민법 제398조 제2항을 적용 또는 유추적용함으로써 정부지원금 환수금액을 조정하여야 할 필요성이 크지 않다.

설령 이 사건 관리지침 제44조 및 이 사건 각 협약 제13조 등 이 사건 각 협약, 관리지침 및 세부관리기준의 정부지원금 환수에 관한 규정이 손해배상액의 예정에 해당한다고 보더라도, 1 피고는 이 사건 각 협약이 정한 사업을 완료하지 못하였고, 원고가 이 사건 각 점검에 따른 구체적인 시정요청을 하였음에도 이 사건 제재심의결과가 있을 때까지도 그 요청에 대한 조치를 수행하지 않은 점, 2 이로 인해 각 도입기업이 현재까지도 이 사건 각 협약이 예정한 설비나 시스템을 활용하고 있지 못한 점, 3 피고가 원고와의 관계에서 경제적 약자에 해당한다고 할 수 없고, 피고가 정부지원금을 지급받고도 업무를 해태하였으므로 이를 피고로부터 전액 환수하는 것이 피고에게 부당한 압박을 가하여 공정을 잃는 결과를 초래한다고 단정하기도 어려운 점, 4 아래3)항에서 보는 바와 같은 정부지원금 환수의 목적과 취지를 고려할 때, 피고로부터 이 사건 지원금 전액을 환수함으로써 피고가 취득한 경제적 이익을 보유하지 못하도록 하여야 할 공익적 필요가 큰 점 등을 종합하면, 그 예정액의 지급이 피고에게 부당한 압박을 가하여 공정을 잃는 결과를 초래한다고 인정하기 어려우므로, 민법 제398조 제2항에 따라 손해배상 예정액을 감액할 수 있다고 보기도 어렵다.

전액환수가 이 사건 각 사업계획서의 내용 등에 반한다는 주장에 관한 판단 이 사건 관리지침 제40조 제2항, 제41조 제2항, 제44조 등에서는 원고가 정부지원금 환수금액을 탄력적으로 정할 여지를 열어 두고 있기는 하다. 그러나 공법상 계약에 해당하는 이 사건 협약의 특성, 원고와 피고의 지위, 이 사건 각 협약과 관리지침및 세부관리기준의 문언과 체계 등을 종합하면 정부지원금의 환수금액은 이 사건 협약

전액환수가 이 사건 각 사업계획서의 내용 등에 반한다는 주장에 관한 판단 이 사건 관리지침 제40조 제2항, 제41조 제2항, 제44조 등에서는 원고가 정부지원금 환수금액을 탄력적으로 정할 여지를 열어 두고 있기는 하다. 그러나 공법상 계약에 해당하는 이 사건 협약의 특성, 원고와 피고의 지위, 이 사건 각 협약과 관리지침및 세부관리기준의 문언과 체계 등을 종합하면 정부지원금의 환수금액은 이 사건 협약이 정한 바에 따라 원고가 결정하여야 할 사항으로 해석되는바, 원고가 이 사건 지원금 전액의 환수를 결정하고 피고에게 이를 통보한 이상 법원으로서는 그와 같은 결정이 현저하게 합리성을 흠결하였거나 중대한 절차적 위법에 기한 것이라는 등의 특별한 사정이 없는 한 원고가 정한 정부지원금 환수금액은 가능한 한 존중하여야 한다고 봄이 타당하다[대법원 2021. 12. 30. 자 2021두51942 판결의 심리불속행기각에 의하여 확정된 광주고등법원 2021. 9. 8. 선고 2020누12543 판결 참조]. 이 사건 관리지침 [별표] 1) 나)에 따른 환수는 공급기업의 귀책사유로 인하여 정상적으로 사업추진이 어렵다고 판단되어 협약이 해약되었음을 원인으로 하는데, 이는 공급기업의 방만한 사업 추진을 사전에 방지하고, 협약에 따른 의무를 이행하지 않은 경우에까지 공급기업이 정부지원금 상당의 경제적 이익을 보유하지 못하도록 하는 데에 그 취지가 있다. 피고가 이 사건 각 협약에 따른 이 사건 지원금을 지급받았음에도 이 사건 각 협약에 따른 사업 진행을 성실히 이행하지 않고, 이 사건 각 점검 이래 원고로부터 수차례 구체적인 시정명령을 받았음에도 이를 이행하지 않는 등 이 사건 각 협약에 따른 의무를 제대로 이행하지 않은 이상, 피고가 이 사건 각 협약에 따른 사업에 참여하여 지급받은 정부지원금 전액을 환수하는 것은 위와 같은 정부지원금 환수의 목적과 취지에도 부합한다. 이 사건 지원금에 대한 전액환수가 사업계획서 내용및 도급계약의 일반 법리에 반한다는 피고의 주장도 이유 없다.

소결 피고의 위 각 주장은 모두 받아들일 수 없으므로, 피고는 원고에게 이 사건 지원금 전액인 321,271,000원 및 이에 대하여 이 사건 각 협약이 해약된 날 이후로 원고가 청구하는 지급명령결정 정본 송달 다음날인 2024. 2. 9.부터 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.