수원지방법원 2012. 1. 11. 선고 2011나25197 판결

당사자들의 지위

이 사건 수당지급요령 및 이에 따른 원고들의 가족수당 수령

피고 연구원은 1988.4.8. ‘○○○○정책연구원 수당지급요령’(이하, 이 사건 수당 지급요령이라 한다)을 제정하고, 이를 근거로 근로자들에게 각종 수당을 지급하였는바, 위 요령 중 가족수당에 관한 규정은 다음<생략>과 같다.

피고 연구원은 전국공공연구노동조합과 2004.부터 2008.까지 임금협약을 체결 하였으나, 직계존속에 대한 가족수당 지급범위에 관하여는 아무런 규정을 두지 아니하였다.

한편, 피고 연구원은 2009.12.28. 전국공공연구노동조합과 2009년도 임금협약을 체결하면서, 직계존속에 대한 가족수당 지급범위에 관하여 “제4조：배우자는 4만원으로 하고, 배우자 및 자녀 이외에의 가족은 부양의무를 가진 직원과 주민등록표상 동일세대 구성시 지급한다.”, "제4조는 2010.1.1.부터 적용한다.” 고 규정하여, 직계존속의 경우 주민등록표상 동일세대를 구성하는 경우에만 가족수당을 지급하도록 변경하였다.

이에 따라 피고 연구원은 이 사건 수당지급요령이 제정된 이후부터 2009년도 임금협약을 통하여 가족수당에 관한 규정이 변경되기 전인 2009.12.까지는 위 요령에 근거하여 직계존속이 주민등록표상 세대를 같이하지 아니하는 경우에도 일정한 요건을 갖춘 경우 가족수당을 지급하였는바, 원고 윤○영은 2004.6.부터 2009.5.까지 합계 520,000원을, 원고 정○은 같은 기간 합계 1,402,000원을 각 가족수당으로 지급받았다.

공무원수당규정의 변경 및 국무총리실의 제재

이 사건 수당지급요령이 제정될 당시인 1988.4.경 공무원수당규정은 다음<생략>에서 보 는 바와 같이, 직계존속이 주민등록표상 세대를 같이하지 않더라도 일정한 요건을 갖춘 경우 가족수당을 지급하도록 규정하고 있었다.

그러나, 1998.12.31. 공무원수당규정이 다음<생략>과 같이 개정되었는바, 직계존속의 경우 주민등록표상 동일세대 및 현실적으로 생계를 같이하는 경우에만 가족수당을 지급하도록 규정하였다.

국무총리실은 2009.8.25.부터 같은 달 27.까지 정부출연연구기관 운영실태를 점검한 결과, 공무원수당규정이 1999.1.1.부터 변경되어, 직계존속이 주민등록표상 동일 세대를 구성하고 현실적으로 생계를 같이하여야만 가족수당을 지급할 수 있음에도, 피고 연구원은 위 규정과 달리 이 사건 수당지급요령에 근거하여 가족수당을 지급한 사실을 확인하고, 2010.4.10. 피고 연구원에게 ‘공무원수당규정에 부합하도록 가족수당 규정을 정비할 것과 부적정하게 지급된 가족수당(2004.6.부터 2009.5.까지 지급된 가족수당)을 환수하라’는 연구기관현황통보(을 제1호증. 이하, 이 사건 통보라 한다)를 하였으며, 이에 피고 연구원은 2010.5.7. 국무총리실에 ‘가족수당 지급은 이 사건 수당 지급요령에 따른 것으로서 적법하다’는 취지의 이 사건 통보에 대한 이의신청(을 제2호 증)을 하였으나, 국무총리실은 2010.5.31. 이의신청을 기각하였는바, 그 이유는 "피고 연구원은 예산운용 및 집행에 있어서는 '예산 및 기금 운용계획 집행지침’을 준용하여야 하고, '예산 및 기금 운용계획 집행지침'에 따르면 가족수당의 지급은 ‘공무원수당규정’을 준용하게 되어 있으며, '공무원수당규정'에 따르면 1999.1.1.부터는 직계존속의 경우 주민등록표상 동일세대 및 현실적으로 생계를 같이하는 경우에만 가족수당을 지급하도록 규정하고 있다”는 것이다.

그럼에도 불구하고 피고 연구원이 가족수당을 환수하는 등의 조치를 취하지 아니하자, 국무총리실은 2010.10.25. 피고 연구원을 기관경고하였다.

피고 연구원의 임금 환수

피고 연구원은 기관경고를 받은 후, 국무총리실의 이 사건 통지에 따라, 2010.11.5. 피고 직원들 중 직계존속과 주민등록표상 동일세대 및 현실적으로 생계를 같이 하지 아니함에도 2004.6. 부터 2009.5. 까지 가족수당을 수령한 사람들에게 그 반환을 요구하였다.

위와 같은 요구에도 원고들이 이를 반환하지 아니하자, 피고 연구원은 원고들에게 2010.11.30. 및 2011.1.12. 재차 이를 요구하였고, 2011.2.8.에는 2월 임금에서 이를 공제하겠다는 통보를 한 후，2011.2.21. 원고 윤○영에게 지급하여야 하는 2011.2. 임금 중 앞서 본 바와 같이 지급한 520,000원을, 원고 정○에게 지급하여야 하는 2011.2. 임금 중 앞서 본 바와 같이 지급한 1,402,000원을 각 지급하지 아니하였다.

취업규칙은 사업장의 질서유지를 위한 복무규율과 통일적인 사건의 준칙을 정하는 것으로서, 그 명칭을 불문하는 것인바(대법원 1992.2.28. 선고 91다30828), 사용자에 의하여 유효하게 작성된 모든 취업규칙은 노사관계를 결정하는 객관적 법규범으로서 효력을 갖는다(대법원 1977.7.26. 선고 77다355 판결).

살피건대, ① 피고 연구원은 1988.4.8. 이 사건 수당지급요령을 제정하였는바, 가족수당의 경우 피고 연구원 직원이 직계존속과 주민등록표상 세대를 같이하지 아니하는 경우에도 일정한 요건을 갖춘 경우 이를 지급하도록 규정한 사실, ② 피고 연구원은 이 사건 수당지급요령을 구체화하기 위하여 2004.부터 전국공공연구노동조합과 매년 임금협약을 체결하고 있는데, 임금협약에는 2009.12.까지 직계존속에 대한 가족 수당 지급범위에 관하여는 아무런 규정을 두지 아니하다가，2009년도 임금협약을 통하여 2010.1.부터는 직계존속의 경우 주민등록표상 동일세대를 구성하는 경우에만 가족 수당을 지급하도록 정한 사실, ③ 이에 따라 피고 연구원은 이 사건 수당지급요령이 제정된 이후부터 2009년도 임금협약을 통하여 가족수당에 관한 규정이 변경되기 전인 2009.12.까지는 위 요령에 근거하여 직계존속이 주민등록표상 세대를 같이하지 아니하는 경우에도 일정한 요건을 갖춘 경우 가족수당을 지급하였는바, 원고 윤○영은 2004.6.부터 2009.5.까지 합계 520,000원을, 원고 정○은 같은 기간 합계 1,402,000원을 각 가족수당으로 지급받은 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 수당지급요령은 근로기준법 제94조 소정의 취업규칙이라 할 것이고, 피고 연구원이 이 사건 수당지급 요령에 따라 지급한 가족수당은 적법한 것으로 봄이 상당하다.

주장

피고 연구원은 정부출연연구기관으로서, 근로자들의 급여 및 복지 등 예산을 집행함에 있어 ‘세출예산집행지침’, ‘정부산하기관 예산관리기준’, ‘예산 및 기금운영계획 집행지침’, ‘공기업·준정부기관 집행지침’ 등을 따라야 하는바, 위 지침 및 기준들은 인건비에 관하여 ‘공무원보수규정’과 ‘공무원수당규정’ 기타 관련 법령에 의하도록 규정 되어 있고, 여기서 가족수당은 ‘공무원수당규정’에 정하여져 있으므로, 피고 연구원 또한 ‘공무원수당규정’을 직접 적용하거나 준용하여 가족수당을 지급하여야 한다.

또한 ‘이 사건 수당지급요령’ 제2조는 ‘급여 및 수당의 지급에 관하여는 규정 또는 따로 정한 경우를 제외하고는 이 요령에 의한다’고 규정하여, 급여 및 수당 중에서 관계법령에서 정한 경우에는 위 요령에 우선하여 적용되는바, ‘공무원수당규정’은 관계 법령에 해당하므로, ‘공무원수당규정’을 적용하여 가족수당을 지급하여야 한다.

그런데 ‘공무원수당규정’은 1999.1.1.부터 직계존속의 경우 주민등록표상 동일세대 및 현실적으로 생계를 같이하는 경우에만 가족수당을 지급하도록 변경되었는바, 피고 연구원은 ‘공무원수당규정’에 따라 가족수당을 지급하였어야 함에도, 기존의 이 사건 수당지급요령에 따라 가족수당을 지급하였으므로, 원고들은 피고 연구원에게 이를 반환하여야 한다.

마지막으로, 피고 연구원이 원고들에게 초과하여 지급한 가족수당을 환수한 행위는, 행정처분인 국무총리실의 이 사건 통보에 근거하여 이루어진 것인데, 이 사건 통보가 당연무효라고 할 수 없는 이상, 행정행위의 공정력에 따라 그 효력을 부인할 수 없으므로, 피고 연구원이 원고들에게 초과하여 지급한 가족수당을 환수한 행위는 적법·유효한 것이다.

판단

먼저, ‘공무원수당규정’은 1970.4.6. 대통령령 4850호로 제정된 것으로, 그 적용 대상을 국가공무원법상의 국가공무원으로 한정하고 있으나, 원고들이 공무원이 아님은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, ‘공무원수당규정’이 직접 적용될 여지는 없다.

다음으로, 피고 연구원이 주장하는 각 지침 및 기준 등에 따라 피고 연구원의 근로자인 원고들에게 ‘공무원수당규정’이 준용되는지에 관하여 보건대, 위 각 지침 및 기준은 정부가 예산편성에 관한 일반적인 기준을 제시하는 것에 불과하여, 위 각 지침 및 기준만으로 피고 연구원과 근로자들 사이에 단체협약이 자동적으로 체결된다거나 기존에 유효하게 존재하던 취업규칙 또는 단체협약의 내용이 변경되는 것이 아님은 명백한바, 피고 연구원이 정부출연연구기관 등의 설립 운영 및 육성에 관한 법률에 근거한 정부출연연구기관이라 하더라도, 피고 연구원에 대하여 근로기준법의 적용을 배제 할 아무런 근거가 없는 이상, 피고 연구원이 근로기준법에서 정한 절차를 거쳐 위 각 지침 및 기준에 맞게 취업규칙을 변경하거나 근로자들과 단체협약을 체결하였다고 볼 만한 증거가 없는 이 사건의 경우, 취업규칙에 해당하는 이 사건 수당지급요령에도 불구하고 1999.1.1.부터는 변경된 공무원수당규정을 준용하여 가족수당을 지급할 수는 없다(오히려 이를 인정한다면, 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하는 경우에는 근로자의 과반수의 동의를 얻어야 한다고 규정된 근로기준법 제94조 제1항 단서 조항에 도 불구하고, 공무원수당규정의 변경만으로 취업규칙을 변경하는 것이 되는바, 정부출연연구기관의 경우 위 각 지침이나 기준에 의해 근로기준법을 폐기하는 결과가 되어, 근로기준법의 해석상 이를 받아들일 수 없다).

또한 ‘이 사건 수당지급요령’ 제2조는 ‘급여 및 수당의 지급에 관하여는 규정 또는 따로 정한 경우를 제외하고는 이 요령에 의한다’고 규정하고 있는 점은 앞서 본 바와 같으나, 대통령령에 의하여 정해지는 ‘공무원수당규정’이 위 조항에서 정한 ‘규정 또는 따로 정한 경우’에 해당한다고 볼 근거가 없으므로, 이를 전제로 한 피고 연구원의 주장 또한 이유 없다(오히려 이를 인정한다면, 앞서 본 바와 같이 근로기준법 제94조제11항 단서 조항에도 불구하고, 대통령령에 해당하는 공무원수당규정의 개정만으로 취업규칙을 변경하는 것이 되는바, 근로자들의 의사와 상관없이 정해지는 ‘공무원수당규정’은 이에 포함되지 않는다고 해석함이 타당하다).

마지막으로, 행정행위의 공정력과 관련하여, 국무총리실이 피고 연구원에 행한 이 사건 통보가 공정력이 인정되는 행정행위에 해당한다고 볼 근거가 없으므로, 이를 전제로 한 피고의 주장 또한 이유 없다.