주문
피고가 2014. 9. 4. 원고들에게 한 각 부실벌점부과처분을 취소한다.
소송비용은 피고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고 주식회사 A(이하 '원고 회사'라 한다)는 감리전문회사이고, 원고 C은 원고 회사 소속 감리원이며, 피고는 D의 시행자이다.
피고는 D지구 내에 위치한 군 시설인 E공사(이하 '이 사건 공사'라 한다)에 관하여 설계·시공일괄입찰공사방식으로, 대우건설 컨소시엄(주식회사 대우건설 외 4개 업체, 이하 '대우건설'이라고만 한다)과 사이에 공사도급계약을 체결하였고, 이 사건 공사의 책임감리를 위하여 2010. 9. 1. 원고 회사 컨소시엄(원고 회사 70%, 주식회사 신성엔지니어링 30%)과 사이에 책임감리용역계약(이하 '이 사건 계약'이라 한다)을 체결하였으며, 원고 C은 이 사건 공사에 관한 책임감리원의 업무를 담당하였다.
이 사건 공사의 실제 발주처인 국방부가 설계변경을 요청하자 시공사인 대우건설은 공사금액의 증액이 따르는 설계변경안을 작성하게 되었는데, 이 사건 공사의 책임감리원인 원고 C은 2013. 12. 4. 대우건설에게 '모의고공훈련장의 설계변경 내용이 불확실하고, 모의고공훈련장의 주요 장비인 모의고공 시뮬레이터의 장비제작도가 미제출된 상태로 관련 공종인 전기, 통신, 기계시설 등의 정확한 제원과 설치 위치 및 규격 등이 확인되지 않으며, 장비의 반입 및 설치 방법 등이 미확실한 상태'라는 이유로 모의고공훈련장 사전공사 중지를 지시하였다.
원고 C은 2014. 5. 7. 조건부로 공사 재개 승인을 하였으나, 2014. 5. 14. '대우건설이 제출한 설계변경 관련 서류가 미비하다'는 이유로 공사를 중지할 것을 지시하였다.
피고는 2014. 6. 13. 원고 회사에게 '책임감리원인 원고 C에 대한 민원 사항에 관하여 사실관계를 확인한 후 처리 결과를 통보하라'는 요청을 하였고, 그 후 수차례 원고 회사에게 책임감리원의 교체를 요구하였으나, 원고 회사는 2014. 8. 14. 피고에게 '원고 C에 대한 민원 관련 사실관계를 자체 조사한 결과 교체 사유가 없는 것으로 보인다'는 이유로 책임감리원 교체 요구를 사실상 거절하였다.
피고는 2014. 9. 3. 원고 회사에게 책임감리용역 수행자 변경 통보를 하고, 2014. 9. 4. 원고 회사에 대하여 '기록유지 및 보고의 소홀(건설사업관리업무수행지침서 등에 따른 기록유지 및 보고를 소홀히 하여 계획공정에 차질이 발생한 경우)'의 사유로 부실벌점 2점, '시방기준의 변경이나 사업계획 변경 등에 따른 발주청의 지시사항을 이행하지 않아 계획공정에 차질이 발생한 경우'의 사유로 부실벌점 2점 합계 부실벌점 4점을 확정부과하였고, 원고 C에 대하여 '기록유지 및 보고의 소홀(건설사업관리업무수행지침서 등에 따른 기록유지 및 보고를 소홀히 하여 계획공정에 차질이 발생한 경우)'의 사유로 부실벌점 2점을 확정부과하였다(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다).
청구취지
주문과 같다.
인정근거
다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제2호증의 1, 제5호증의 1, 제7호증, 을 제4, 6, 7, 19, 20, 34호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 각 처분의 적법 여부
원고들의 주장
이 사건 각 처분은 아래와 같은 사유로 위법하다.
절차적 하자
행정청이 처분을 할 때에는 행정절차법 제23조에 따라 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 함에도 불구하고, 피고는 원고들에게 이 사건 각 처분을 하면서 구체적인 사실관계를 밝히지 않은 채 막연히 '기록유지 및 보고의 소홀', '시방기준 변경이나 사업계획 변경 등에 따른 발주청의 지시사항 불이행으로 계획공정에 차질이 발생한 경우'를 그 처분의 이유로 들고 있으므로, 처분의 이유 제시 의무를 위반하였다.
부실벌점부과처분을 하기 위해서는 국토교통부장관이 고시한 벌점제도 운영요령(2014. 4.)에 따라 그 사전통지를 하기 전에 부실측정절차를 거쳐야 하는데, 피고는 이 사건 각 처분을 하면서 사전에 부실측정절차를 거치지 아니하였다.
피고는 이 사건 각 처분을 하면서 원고 C에 대해서는 별도로 고지하지 아니하였는바, 절차상 중대한 하자가 있다.
이 사건 각 처분은 피고의 대표자인 사장에게 처분권한이 있음에도 피고 산하의 F의 이름으로 내려졌는바, 처분권한이 없는 자에 의한 처분에 해당한다.
처분사유 부존재
원고 C은 이 사건 공사의 설계변경과 관련하여 시공사의 사전시공 승인 요청에 따라 조건부 승인을 해주었고, 시공사가 위 조건을 이행하지 못하였음을 이유로 공사 중지 지시를 내린 것이므로, 이를 피고에게 보고하여야 할 의무가 있는 것은 아니다. 그럼에도 실제로 원고들은 피고에게 수차례 공사중지와 관련된 사항을 보고하였는바, 원고들이 보고를 소홀히 하였다는 처분사유는 이유 없다.
원고 회사가 피고로부터 책임감리원 교체 요구를 받은 것은 사실이나, 원고 회사가 사실관계를 파악해 본 결과 책임감리원을 교체하여야 할 정당한 사유가 없다고 판단하여 피고의 요구를 따르지 아니한 것이고, 그 밖에 원고 회사가 피고의 다른 지시사항을 이행하지 아니한 사실이 없으므로, 발주청의 지시사항을 이행하지 아니하였다는 처분사유 역시 이유 없다.
가사 원고들이 보고의무를 소홀히 하였다거나 발주청의 지시사항을 이행하지 아니하였다 하더라도 부실벌점을 부과할 수 있으려면 건설기술진흥법 제53조 제1항에 따라 '부실공사가 발생하였거나 발생할 우려'가 있어야 하는데, 이 사건 공사의 경우 부실공사가 발생하지도 아니하였고 발생할 우려가 있다고 볼 수 있을 만한 사정도 없다.
관계법령
별지 기재와 같다.
판단
처분의 이유 제시 의무 위반 여부
인정사실
피고는 이 사건 각 처분을 하기 전인 2014. 7. 15. 원고들에게, 건설기술진흥법 제53조에 따라 이 사건 계약과 관련하여 다음과 같은 사유로 인하여 부실벌점을 부과할 예정임을 사전통지하면서, 벌점부과 예고와 관련하여 의견이 있을시 2014. 8. 15.까지 의견서를 제출할 것을 통지하였다.
원고들은 2014. 8. 14. 피고에게, '원고들은 기록유지 및 보고의무를 소홀히 한 바 없고, 시방기준의 변경이나 사업계획 변경 등에 따른 발주청 지시사항도 충실히 이행하였으며, 책임감리원 교체 지시사항은 원고 회사의 자체 조사 결과 책임감리원의 교체 사유를 발견하지 못하여서 이행하지 아니한 것일 뿐이므로, 피고들의 부실벌점 부과처분은 부당하다'는 내용의 의견서를 제출하였다.
피고는 2014. 9. 4. 이 사건 각 처분을 하면서, 원고 회사에 대해서는 각 부실내용에 대한 부실벌점을 '2.8점' 및 '1.2점'에서 각 '2점'으로 수정하였고, 원고 C에 대해서는 부실내용에서 '발주청 지시사항 미이행'을 삭제하고 부실벌점도 '4점'에서 '2점'으로 경감해 주었다.
갑 제1, 3, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
판단
행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결).
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 각 처분의 사전통지 및 처분서를 통하여 이 사건 각 처분의 사유가 되는 부실내용, 처분의 근거 법령, 벌점 부과내역 등을 밝히고 있고, 원고들이 제출한 의견서에서 피고가 문제삼는 부실사항에 대해 구체적인 사실을 적시하며 반박하였던 것으로 보아 원고들은 처분의 원인이 되었던 사실이 무엇인지 충분히 알고 있었다고 보이는바, 원고들이 이 사건 각 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 판단되므로, 이 사건 각 처분에 처분의 이유제시의무를 위반한 위법이 있다고 볼 수 없다.
따라서, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
부실측정절차 준수 여부
건설기술진흥법 제53조 제1항은 발주청은 건설기술용역업자 등이 건축사법 제2조 제4호에 따른 공사감리 등을 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 하고, 제4항은 위 부실 정도의 측정 기준, 불이익 내용, 벌점의 관리 및 공개 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 이에 따라 마련된 건설기술진흥법 시행령 제87조 제5항 [별표 8]에서는 벌점측정기준에 대하여 정하고 있고, 국토교통부장관이 고시한 벌점제도 운영요령(2014. 4.)에서는 부실벌점 확정통지를 하기 전에 측정기관이 지명하는 5인 이상의 관계직원이 부실벌점에 대한 검토를 실시하도록 규정하고 있다.
살피건대, 갑 제24호증, 을 제29호증의 각 기재 및 변론 전체를 종합하면, 피고는 2014. 9. 2. 6인의 위원으로 구성된 품질관리심의위원회를 개최하여, 원고 회사에 대해서는 '모의고공훈련장 공사중지 명령(2013. 12. 1.) 후 업무지침을 위반하여 발주처에 보고하지 않아 계획공정에 차질이 발생하였고, 책임감리원 부당편익수수에 따른 발주처의 교체요구 이행을 거부하였다'는 이유로 부실벌점 4점을, 원고 C에 대해서는 '모의 고공훈련장 공사중지 명령(2013. 12. 1.) 후 업무지침을 위반하여 발주처에 보고하지 않아 계획공정에 차질이 발생하였고, 준공예정일 45일 전까지 설계변경 등 계약조정을 미제출하였으며, 시공사로부터 유류비 등 부당편익을 수수하였고, 허위사실 외부 유포로 피고의 명예를 훼손하고 품위를 손상하였다'는 이유로 부실벌점 2점을 각 부과하는 결정을 한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 각 처분을 하기 전 관계법령에 따른 부실측정절차를 이행하였다고 할 것이다.
따라서, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
원고 C에게 처분이 고지되었는지 여부
상대방이 있는 행정처분의 경우에는 특별한 규정이 없는 한 의사표시의 일반적 법리에 따라 행정처분이 상대방에게 고지되어야 효력을 발생하게 되는데, 행정처분의 효력발생요건으로서의 도달이란 상대방이 그 내용을 현실적으로 양지할 필요까지는 없고 상대방이 양지할 수 있는 상태에 놓여짐으로써 충분하다고 할 것이다(대법원 1989. 1. 31. 선고 88누940 판결 등 참조).
살피건대, 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 피고가 2014. 9. 4. 원고 회사에게 보낸 부실벌점 부과 확정통지서에 원고 회사 뿐 아니라 원고 C도 부실벌점 부과 처분의 대상이고, 이들에게 각각 부실벌점을 부과하는 내용이 명기되어 있는 점, 원고 C은 이 사건 각 처분 당시 원고 회사 소속 감리원으로 근무하고 있었으므로 원고 회사에게 공문 형식으로 발송된 위 확정 통지서에 대하여 원고 C이 충분히 인식할 수 있었을 것이라고 보이는 점, 이 사건 각 처분 전의 사전통지에서도 원고 C이 부실벌점 부과처분의 대상이라는 점이 명시되었었고, 부실벌점 부과처분의 의견서에서도 원고 C이 부실벌점 부과처분의 부당성에 대해서 직접 다투었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 원고 C에게도 고지되었다고 보아야 할 것이다.
따라서, 원고들의 이 부분 주장 또한 이유 없다.
처분권한 없는 자에 의한 처분인지 여부
행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다고 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 그 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고, 내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리관계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 할 것이다(대법원 1995. 12. 22. 선고 95누14688 판결 참조). 다만 대리관계를 명시적으로 밝히지는 아니하였다고 하더라도 처분명의자가 피대리 행정청 산하의 행정기관으로서 실제로 피대리 행정청으로부터 대리권한을 수여받아 피대리 행정청을 대리한다는 의사로 행정처분을 하였고 처분명의자는 물론 그 상대방도 그 행정처분이 피대리 행정청을 대리하여 한 것임을 알고서 이를 받아들인 예외적인 경우에는 피대리 행정청이 피고가 되어야 한다(대법원 2006. 2. 23.자 2005부4 결정 참조).
앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 각 처분의 근거법령인 건설기술진흥법 제53조 제1항은 발주청이 벌점을 부과할 수 있는 것으로 규정하고 있는 점, ② 한국토지주택공사법 제7조는 공사의 사장이 정관으로 정하는 바에 따라 선임하는 직원은 공사의 업무수행에 필요한 재판상 또는 재판 외의 모든 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 한국토지주택공사 정관 제20조에 따르면, 사장은 공사의 업무수행을 위하여 필요한 경우에는 직원 중에서 공사의 업무에 관한 재판상 또는 재판외의 모든 행위를 할 수 있는 대리인을 선임할 수 있다고 되어 있는 점, ③ 이 사건 각 처분이 있기 전에도 피고는 F의 명의로 원고들에게 이 사건 공사와 관련한 업무지시 등을 하여온 점 등에 비추어 보면, 피고는 이 사건 공사와 관련하여 부실벌점 부과처분을 할 수 있는 대리권을 피고 산하 F에게 수여하였다고 할 것이고, F이 대리의 취지를 명시적으로 표시하지 아니하였다 하더라도 원고들도 F이 피고를 대리하여 이 사건 각 처분을 한 것이라는 점을 알았다고 보아야 할 것이다.
따라서, 이 사건 각 처분이 처분권한 없는 자에 의하여 이루어졌다는 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
처분사유 유무
원고들이 피고에게 보고를 소홀히 하였는지 여부
인정사실
㈎ 대우건설은 2012. 9. 14. 원고 C에게 발주처와 설계변경계약 체결 후부터 공사에 착수할 경우 전체 공정계획에 차질이 예상되므로 2012. 12.까지 사전 공사를 승인해줄 것을 요청하였고, 원고 C은 2012. 9. 18. 대우건설에게 아래와 같은 조건부로 선시공 공사를 승인하여 주었다.
㈏ 원고 C은 2013. 2. 26. 대우건설에게 선시공 요청 기한인 2012. 12.이 만료되었으므로 설계변경계약 체결이 완료된 이후 시공할 것을 지시하였고, 그럼에도 공사가 계속되자 2013. 2. 28. 공사중지를 재지시하였으며, 대우건설이 2013. 3. 13. 원고 C에게 선시공 공사의 승인을 다시 요청하자, 2013. 3. 14. 공사재개를 조건부로 승인하여 주었다.
㈐ 원고 C은 2013. 12. 4. 대우건설에게 '모의고공훈련장의 설계변경 내용이 불확실하고, 모의고공훈련장의 주요 장비인 모의고공 시뮬레이터의 장비제작도가 미제출된 상태로 관련 공종인 전기, 통신, 기계시설 등의 정확한 제원과 설치 위치 및 규격 등이 확인되지 않으며, 장비의 반입 및 설치 방법 등이 미확실한 상태'라는 이유로 모의고공훈련장 공사의 중지를 지시하였다.
㈑ 모의고공훈련장의 건축담당 감리원인 G은 원고 C의 지시로 모의고공훈련장의 설계변경의 문제점, 공사중지 상황 등에 관한 실태조사보고서를 작성하여, 2014. 3. 7. 피고 주관의 월간 정례회에서 피고 직원에게 이를 대면보고 하였다.
㈒ 대우건설은 2014. 5. 2. 원고 C에게 모의고공훈련장 공사의 재개를 건의하였고, 이에 원고 C은 2014. 5. 7. 대우건설에게 아래과 같은 조건부로 모의고공훈련장 공사의 재개를 승인하였다.
㈓ 원고 C이 2014. 5. 14. 대우건설에게 '설계변경 관련 서류 미비(공사재개조건부 승인사항 미이행)'를 이유로 선시공 중지 지시를 내리자, 대우건설은 2014. 5. 15. 원고 C에게 '설계변경관련 서류 미비 사항에 대하여 세부적으로 통보하여 줄 것'을 요청하였고, 이에 대해 원고 C은 같은 날 대우건설에게 '모의고공훈련장 선시공(사전공사) 중지는 대우건설에서 2014. 5. 13. 제출한 설계변경 관련 서류 미비(공사재개 조건부 승인사항 미이행)로 인한 것'임을 회신하였으며, 대우건설은 2014. 5. 16. 원고 C에게 재차 '설계변경관련 서류 미비 사항 및 공사재개 조건부 승인사항 미이행에 대한 세부적인 내용을 확인해달라'는 내용의 통보를 하였으나, 원고 C은 위 문건의 접수를 거부하였다.
㈔ 원고 C은 피고에게, 2014. 5. 21. 설계변경서 미비 내용 1부를 첨부하여 모의고공훈련장 공사가 일시 정지되었음을 보고하였고, 2014. 6. 30. 대우건설에게 수차 설계변경 보완지시를 하였음에도 관련 서류가 보완되지 아니하였다는 내용의 중간보고를 하였다.
㈕ 원고 C은 감리단의 대표로 2014. 7. 22. 피고, 시공사 등이 참여하는 업무조정회의에 참석하여 설계변경과 관련된 문제점을 논의하였고, 피고가 2014. 8. 1. 모의고공훈련장 공사진행사항에 관해 보고하라고 지시하자, 2014. 8. 4. 감리조사요약서 및 공사중지관련 공문 등 상세한 자료를 첨부하여 진행상황에 관하여 보고하였다.
갑 제12, 13호증(각 가지번호 포함), 을 제6 내지 10, 13, 15, 16, 19, 21, 24호증의 각 기재, 증인 G의 일부 증언, 변론 전체의 취지
판단
건설기술진흥법 제53조 제1항, 건설기술진흥법 시행령 제87조 제5항 [별표 8] 제5호 나항 2.10 항목은 부실벌점 부과처분의 처분사유 중 하나로 건설사업관리업무수행지침서 등에 따른 기록유지 및 보고를 소홀히 하여 계획공정에 차질 또는 민원이 발생하거나 보완시공이 필요한 경우를 들고 있다.
한편, 국토해양부장관이 고시한 책임감리 현장참여자 업무처리지침(제2012-542호) 제44조 제1항은 감리원은 시공자가 설계도서, 시방서, 그 밖의 관계서류의 내용과 적합하지 않게 시공하는 경우에는 재시공 또는 공사중지명령 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, 제3항은 감리원이 시공자에게 재시공 또는 공사중지명령 등 필요한 조치를 취한 때에는 이를 발주청에 보고하여야 한다고 규정하고 있는데, 감리원에게 보고의무를 규정하고 있는 취지는 적절하지 않은 감리원의 재시공 또는 공사중지명령으로 인하여 공기의 지연 및 과다 비용 발생을 억제하려는 데에 있다 할 것이다.
그런데, 이 사건 계약 중 '용역계약일반조건' 제16조 제2항은 과업내용의 변경은 그 변경이 필요한 부분의 이행 전에 완료하여야 하되, 다만 공사는 계약이행의 지연으로 품질저하가 우려되는 등 긴급하게 용역을 수행하여야 할 필요가 있는 때에는 계약상대자와 협의하여 그 변경시기 등을 명확히 정하고, 과업내용의 변경을 완료하기 전에 우선 용역을 이행하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 관련 법령에 따르면, 설계변경이 완료된 경우에만 시공할 수 있으며 완료되기 전에는 예외적으로 사전 공사가 승인될 수 있을 뿐이라고 할 것이다.
살피건대, 위 관련 법령 및 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원칙적으로 설계변경이 완료되기 전에는 시공할 수 없으므로, 설계변경이 있는 경우의 책임감리 현장참여자 업무처리지침 제44조 제1항, 제3항 소정의 감리원의 공사중지명령은 확정된 설계변경을 전제로 하는 것이라고 해석되는 점, ② 원고들은 설계변경이 확정되기 전인 2012. 9.경 시공사의 요청으로 인하여 조건부로 선시공을 승인하여 주었고, 시공사가 요구한 선시공 기한이 만료되자 공사중단을 지시하기도 하였으나, 시공사의 요청으로 2013. 3경 다시 조건부로 선시공을 승인하여 주었던 점, ③ 그러나 모의고공훈련장 공사에 대해서는 주요 장비 제작도가 미제출되어 장비를 보호하여야 하는 건축물의 규격 및 설치 위치 등을 확정할 수 없어, 2013. 12. 4.경 모의고공훈련장에 대한 선시공을 중단할 수 밖에 없었던 점, ④ 원고들은 2014. 3. 7.경 피고에게 모의고공훈련장의 설계변경의 문제점, 공사중지 상황 등에 관하여 보고한 점, ⑤ 원고들은 시공사의 계속된 선시공 승인 요청으로 수정 공정표 및 각 공정별로 적법하게 완성된 설계서를 제출할 것을 조건으로 공사재개를 승인하였으나, 시공사가 위 조건들을 이행하지 못함에 따라 사전공사 중지 지시를 내리게 된 점, ⑥ 원고들은 피고에게, 2014. 6. 30.경 공사가 중지된 상황에 대해 중간보고를 하였고, 2014. 7. 22.경에도 업무조정회의에 참석하여 공사중지에 이르게 된 상황에 대하여 논의를 하였으며, 2014. 8. 4.경에도 감리조사요약서 등을 첨부하여 공사중지에 대한 의견을 보고하였던 점 등에 비추어 보면, 원고들은 피고에게 설계변경과 그에 따른 공사중지상황 등에 대한 보고를 소홀히 하였다고 볼 수 없다.
원고들이 발주처 지시사항을 이행하지 아니하였는지 여부
인정사실
㈎ 원고 회사는 시공사의 증액된 설계변경안을 검토하여, 2013. 6. 21. 피고에게 이 사건 공사의 설계변경 및 계약금액의 증액을 요청하였고, 이에 대해 피고는 2013. 9. 24. 원고 C에게, 이 사건 공사의 설계변경안과 관련하여 ① 이 사건 공사의 단가 산출시 피고 견적정보시스템에 등재된 단가를 우선 적용하고, ② 완제품의 단가는 실제 유통가격을 적용하며, ③ 레미콘 등 공통단가는 물량증감을 정산하여 최종 증가된 물량만 신규단가를 적용하도록 지시하였다. 이에 원고들은 즉시 대우건설에게 피고의 공사단가기준에 따라 공사비를 재산정할 것을 지시하였고, 2014. 2.경에는 원고 회사 자체적으로 증액 공사비의 적정성 여부를 검토하는 내용의 설계변경 공사비 분석보고서를 작성하여 피고에게 제출하기도 하였다.
㈏ 원고 회사의 건축감리원이었던 G은 2014. 6. 10. 국민권익위원회에 이 사건 공사의 책임감리원인 원고 C의 비리를 조사해달라는 민원을 제기하였다.
㈐ 피고는 2014. 6. 13. 원고 회사에게, '책임감리원인 원고 C의 ① 우월적 지위를 이용하여 시공사로부터 유류비, 생수지원 및 식사비 할인요구, ② 콘크리트 타설 제한 지시로 고의적인 공사지연, 설계변경 규정위반 및 불법적인 공사 중단으로 예산낭비 초래, 비밀공사 관련 법률무시 등 법과 규정을 무시한 독선적인 업무처리, ③ 보조감리원 임의 교체, 불법 변칙 운용, 폭언 및 모욕, 허위사실 공포 등 근로기준법 위반, ④ 업무를 빙자한 정상적인 감리활동 방해 등의 행위를 한다는 책임감리원 임무수행에 대한 민원관련사항에 대한 사실관계를 확인해달라'는 요청을 하였다.
㈑ 피고는 2014. 6. 19. 원고 회사에게 책임감리원의 교체를 요청하였고, 이에 대해 원고 회사는 2014. 6. 23. 책임감리원을 2014. 6. 27.자로 교체하겠다고 회신하였으나, 2014. 6. 26. 동급의 책임감리자격을 갖춘 기술인력자의 채용과 업무 인수·인계 절차를 위하여 책임감리원의 교체일정이 지연될 수도 있음을 보고하였다.
㈒ 피고는 2014. 7. 18. 및 2014. 7. 30.에도 원고 회사에게 책임감리원의 교체를 요청하였다.
㈓ 피고는 2014. 8. 7. 및 2014. 8. 14. 원고 회사에게, 모의고공훈련장의 공사 재개를 지시하였다.
㈔ 원고 회사는 2014. 8. 14. 피고에게, 관련 직원들의 진술과 법률 자문 등을 통하여 원고 C에 대한 민원 관련 사항을 자체 조사한 결과, ① 원고 C이 대우건설로부터 유류비를 지원받은 것은 사실이나, 이는 현장차량의 연료로 사용하기 위함이고, 시공사의 입찰안내서에 따르면 감리업무 수행에 필수적인 차량지원을 약정하였던바, 위 약정에 따라 시공사에게 유류비 지원의무를 인정할 수도 있다고 보이고, ② 생수 역시 대우건설로부터 지원받았으나, 시공사의 입찰안내서에서 숙소 제공 약정을 한 이상, 생수 역시 숙소에서 기본적으로 제공되어야 할 항목으로 파악할 수도 있으며, ③ 식사비의 경우는 민원인의 주장과는 달리 오히려 전에 비해 인상하여 지급한 사실을 확인하였다는 내용의 의견서를 제출하였다.
㈕ 피고는 2014. 8. 20. 원고 C에게, '즉시 모의고공훈련장에 대한 공사를 재개하고, 설계변경 도서 및 설계상의 오류, 누락, 불일치 등의 세부내용을 구체적으로 명시하여 제출하라'는 내용의 업무지시를 하였고, 원고 C은 2014. 8. 21. 대우건설에게 모의고공훈련장의 공사를 재개할 것을 지시하였다.
㈖ 한편, 원고 C은 언론에 이 사건 공사에 관한 허위사실을 유포하였다는 이유로 피고로부터 출판물에 의한 명예훼손 혐의로 고발되었으나, 수원지방검찰청 여주지청으로부터 2014. 12. 30. 증거불충분으로 인한 무혐의결정을 받았다.
갑 제2, 4, 5, 11, 15, 17, 19호증, 을 제2, 3, 12, 15, 16, 19호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 G의 일부 증언, 변론 전체의 취지
판단
건설기술진흥법 제53조 제1항, 건설기술진흥법 시행령 제87조 제5항 [별표 8] 제5호 나항 2.14 항목은 부실벌점 부과처분의 처분사유 중 하나로 시방기준의 변경이나 사업계획의 변경 등에 따른 발주청의 지시사항을 이행하지 않아 계획공정에 차질이 발생하거나 보완시공이 필요한 경우를 들고 있다.
한편, 책임감리 현장참여자 업무처리지침 제54조 이하에서는 설계변경 및 계약금액의 조정 관련 감리업무에 대하여 규정하고 있는데, 감리원은 설계변경 관련자료를 검토 및 심사하여 발주처에게 서면 제출하도록 되어 있고, 이 사건 계약 중 용역계약일반조건 제11조 제2항은 계약상대자는 공사가 계약상대자가 채용한 근로자에 대하여 당해 계약의 수행상 적당하지 아니하다고 인정하여 이의 교체를 요구할 때에는 즉시 교체하여야 한다고 규정하고 있다.
그러나, 책임감리 현장참여자 업무처리지침 제4조 제1항 제2호는 발주청은 정당한 사유 없이 감리원의 업무에 개입 또는 간섭하거나 감리원의 권한을 침해할 수 없다고 규정하고 있고, 제44조 제5항은 발주청은 감리원의 공사중지명령 등의 조치를 이유로 감리원 등의 변경 기타 감리원에게 불이익한 처분을 하여서는 아니된다고 규정하고 있다.
살피건대, 위 관련 법령 및 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고들은 2013. 9. 24. 피고로부터 설계변경금액에 대한 단가조정지시를 받고, 즉시 시공사에게 이를 지시하였으며, 원고 자체적으로도 증액된 공사금액에 대한 적정성을 검토하여 이를 피고에게 보고한 점, ② 원고들은 피고의 공사재개지시에 따라 시공사에게 모의고공훈련장의 공사 재개를 지시한 점, ③ 피고는 원고들이 설계변경 보완자료를 제출하라는 발주청의 지시사항을 이행하지 아니하였다고 주장하나, 원고들은 시공사로부터 설계변경에 따른 수정 공정표 등을 제공받지 못하여 피고가 요구하는 설계변경 보완자료를 작성·제출하지 못하였던 점, ④ 원고 C에 대한 민원 내용은 관련 문서 및 직원들의 진술 등을 통해 사실이 아닌 것으로 확인되고, 원고 C이 언론에 피고에 대한 허위사실을 유포하여 피고의 명예를 훼손하였다는 혐의도 증거불충분으로 혐의없음 처분을 받은 점, ⑤ 발주청의 책임감리원 교체 요구는 감리원의 업무에 부당하게 개입 또는 간섭하는 것이 되거나 감리원의 권한을 침해할 수 있으므로 신중히 행해져야 하는데, 피고는 충분히 사실관계를 확인하지 아니하고 원고 C의 교체를 지시하였으므로 피고의 책임감리원 교체 지시는 정당한 지시사항이라고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고들이 발주청의 지시사항을 이행하지 아니하였다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 각 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하므로, 나머지 점에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 각 처분은 위법하다고 할 것이다.
결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 각 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 임성철(재판장) 임재남 이미경
사건정보
수원지방법원
판결
사건
2014구합7375
판결선고
2015. 9. 23.
수원지방법원
제2행정부
판결
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.27.