수원지방법원 2021. 1. 21. 선고 2020구합61882 판결

법 제23조 제1항 제9호는 "국토해양부장관 또는 시·도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위한 조치를 명할 수 있다."라고, 법 제1조는 "법은 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하는 것을 목적으로 한다."라고 규정하고 있다.

이 사건 명령으로 개인택시는 3부제로 운행해야 함에 따라 일반택시가 10부제인 것과 비교하여 운행일수가 과도하게 제한되는 등 영업상 손해를 입게 되었고, 부제를 시행하지 않는 모범·대형택시의 경우나 다른 지방자치단체의 경우와 비교하여도 그러하다.

관계 법령이 "안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치"의 내용을 제한적으로 열거하지 않고 무엇이 필요한 조치인지에 관하여 행정청에게 폭넓은 재량을 부여한 이유는, 개인택시운송사업의 태양이 매우 다양하여 필요한 조치를 구체적으로 특정할 수 없기 때문이고, 아래와 같은 사정에 비추어 보면 이 사건 명령이 재량권을 일탈·남용하여 원고들의 직업의 자유 내지 평등권을 침해하여 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고들의 주장은 이유 없다.

또한 ① 개인택시 부제는 심야 등 특정시간대나 일요일, 공휴일 등 특정일에 택시가 운행되지 않는 것을 방지하고, 개인택시가 일시에 영업을 하게 될 경우 수요와 공급의 균형 상실을 방지하는 등 여객의 원활한 운송을 확보하고, 차량정비 및 운전자의 과로방지 등 여객의 안전수송 및 서비스 향상을 위하여 도입된 조치인 점, ② 개인택시운송사업 면허는 상당한 가치로 평가되어 거래되고 있는 점, ③ 수원시장은 2017. 1. 1.부터 개인택시 3부제를 운영해왔고 이를 토대로 개인택시운송사업 면허의 수를 조절할 필요성이 있는 점, ④ 지방자치단체마다 교통 여건이 다르고 상대적으로 혼잡한 수원시의 교통 여건을 감안하면 다른 지역의 지방자치단체장이 개인택시 부제를 시행하지 않고 있다 하더라도 차별을 자의적이라고 볼 수 없는 점, ⑤ 모범·대형택시는 경형·소형·중형택시와 운행태양 - 요금·수요 등이 달라 차별을 자의적이라고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 명령이 수원시 개인택시운송사업자의 직업의 자유 내지 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

피고가 이 사건 조항을 자의적으로 해석하여 법령에서 위임받은 내용이 없음에도 불구하고 개선명령의 형식으로 택시 부제 제도를 시행한 것으로 이 사건 명령은 법이 예정한 개선명령의 내용상 한계를 넘어선 것이다. 따라서 이 사건 명령은 헌법 제37조 제2항을 위반한 것이다.

이 사건 조항의 문언과 국토교통부훈령인 택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령 제9조 제1항 본문 및 법의 목적을 종합해 보면, 이 사건 명령은 법의 목적 및 위임에 따라 국토교통부장관이 정한 위 업무처리요령에 기하여 발령된 것으로 법령상 근거가 있다.

또한 택시 부제 운행에 관한 문제는 장·단기적인 교통정책방향 등 여러 사정을 고려한 상당히 기술적·전문적·정책적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 보다 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 반드시 의회에서 제정한 법률로 규정할 필요가 없다. 따라서 이 사건 조항에 따른 이 사건 명령이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없으므로, 원고들의 주장은 이유 없다.

이 사건 조항은 개선명령을 할 수 있는 사항으로 "안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치"를 정하고 있는바, 어떤 조치가 필요한지 여부를 가늠할 최소한의 기준조차 제시하지 못하고 있으므로, 명확성의 원칙에 반한다.

명확성의 원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인바, 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적·규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다(헌법재판소 2010. 6. 24. 선고 2007헌바101 결정 등 참조).

심야시간 운행요금 카드결제의 경우 승객의 사정이나 통신서버 등의 문제로 결제가 지연되거나 오류가 발생할 가능성이 있으므로, 카드 결제내역인 이 사건 자료만을 근거로 이 사건 명령위반을 인정할 수 없다.

원고들은 이 사건 카드사로부터 피고에 대한 이 사건 자료제공에 관하여 사전 고지 내지 동의한 바 없다. 이 사건 카드사는 법 제79조 제1항의 여객자동차 운수사업자에 해당하지 않고, 같은 조 제2, 3항은 소속공무원이 현장조사 중 그 현장과 관련된 자에게 질문할 수 있다는 취지이므로, 피고는 위 조항을 근거로 이 사건 카드사에게 이 사건 자료제공을 요청할 수 없다. 따라서 이 사건 자료는 위법하게 수집된 것이다.

법 제79조 제1항 제3호는 "국토교통부장관 또는 시·도지사는 제23조에 따른 개선명령을 하기 위하여 필요한 경우 여객자동차 운수사업자에게 그 사업에 관한 사항이나 자동차의 소유 또는 사용에 관한 사항에 대하여 보고하거나 서류를 제출하도록 명할 수 있다."라고, 제2항은 "국토교통부장관 또는 시·도지사는 필요하다고 인정하면 소속공무원으로 하여금 여객자동차 운수사업자 또는 운수종사자의 장부·서류, 그 밖의 물건을 검사하게 하거나 관계인에게 질문하게 할 수 있다."라고, 제3항은 "제2항의 경우에 그 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다."라고 규정하고 있다.

한편 개인정보보호법 제15조 제1항 제3호는 "개인정보처리자는 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우에는 개인정보를 수집할 수 있으며 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있다."라고, 제2조 제5호는 개인정보처리자를 "업무를 목적으로 개인정보파일을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등"으로 정의하고, 같은 조 제6호 (가)목은 지방자치단체를 공공기관의 하나로 규정하고 있다.

다음과 같은 사정들에 비추어보면, 피고의 이 사건 자료수집은 적법하다고 할 것이므로, 원고들의 주장은 이유 없다. ① 법 제79조 제1항 제3호에 기한 제출의무의 주체는 사업자이나, 사업자에게 제출을 요구할 경우 자신들에게 불리한 자료를 누락하는 등의 방법으로 조사를 방해할 가능성이 높다. ② 이 사건 카드사에 대한 이 사건 자료제출 요청을 법 제79조 제2항의 '관계인에 대한 질문'으로 볼 수 있다. ③ 수시로 장소를 이동하며 영업하는 개인택시운송사업의 특성상 현장조사로 이 사건 명령위반을 적발하는 것은 현실적으로 매우 어렵다. ④ 피고의 이 사건 자료수집에 법상 근거가 없다 하더라도 개인정보보호법 제15조 제1항 제3호가 근거 법령이 될 수 있고, 법 및 시행령에서 정한 이 사건 명령위반에 따른 과징금 부과 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우에 해당한다.

이 사건 처분사유의 상당 부분은 자정을 전후하여 운행이 시작되었다가 종료한 것으로서, 원고들이 이 사건 명령위반에 해당할 수 있음을 고지하면 승객들이 승차거부로 신고하겠다고 하여 어쩔 수 없이 명령위반에 이른 사정을 감안하면, 이 사건 처분은 과중하다.

이 사건 처분은 적법하므로, 그 취소를 구하는 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 기각한다.

판사 송승우(재판장) 김상연 전기철