수원지방법원 2020. 11. 26. 선고 2020구합64805 판결

이 사건 처분으로 개인택시는 3부제로 운행해야 함에 따라 일반택시가 10부제인 것과 비교하여 운행일수가 과도하게 제한되는 등 영업상 손해를 입게 되었고, 부제를 시행하지 않는 다른 지방자치단체의 개인택시운송사업자와 비교하여도 그러하다.

법 제23조 제1항 제9호는 "국토해양부장관 또는 시·도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다."라고, 법 제1조는 "법은 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하는 것을 목적으로 한다."라고 규정하고 있다.

관계 법령이 "안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치"의 내용을 제한적으로 열거하지 않고 무엇이 필요한 조치인지에 관하여 행정청에게 폭넓은 재량을 부여한 이유는, 개인택시운송사업의 태양이 매우 다양하여 필요한 조치를 구체적으로 특정할 수 없기 때문이고, 아래와 같은 사정에 비추어 보면 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 원고의 직업의 자유 내지 평등권을 침해하여 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다.

또한 ① 개인택시 부제는 심야 등 특정시간대나 일요일, 공휴일 등 특정일에 택시가 운행되지 않는 것을 방지하고, 개인택시가 일시에 영업을 하게 될 경우 수요와 공급의 균형 상실을 방지하는 등 여객의 원활한 운송을 확보하고, 차량정비 및 운전자의 과로방지 등 여객의 안전수송 및 서비스 향상을 위하여 도입된 조치인 점, ② 개인택시운송사업 면허는 상당한 가치로 평가되어 거래되고 있는 점, ③ 수원시장은 2017. 1. 1.부터 개인택시 3부제를 운영해왔고 이를 토대로 개인택시운송사업 면허의 수를 조절할 필요성이 있는 점, ④ 지방자치단체마다 교통 여건이 다르고 상대적으로 혼잡한 수원시의 교통 여건을 감안하면 다른 지역의 지방자치단체장이 개인택시 부제를 시행하지 않고 있다 하더라도 차별을 자의적이라고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 수원시 개인택시운송사업자의 직업의 자유 내지 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

피고가 이 사건 조항을 자의적으로 해석하여 법령에서 위임받은 내용이 없음에도 불구하고 개선명령의 형식으로 택시 부제 제도를 시행한 것으로 이 사건 처분은 법이 예정한 개선명령의 내용상 한계를 넘어선 것이다. 따라서 이 사건 처분은 헌법 제37조 제2항을 위반한 것이다.

헌법 제37조 제1항은 "국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다."라고, 제2항은 "국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다."라고 규정하고 있다. 한편 국토교통부훈령인 택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령 제9조 제1항 본문은 "관할관청은 차량정비 및 운전자의 과로방지 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 택시에 부제를 두어 정기적으로 운휴토록 할 수 있다."라고 규정하고 있다.

이 사건 조항의 문언과 위 업무처리요령 조항 및 법의 목적을 종합해 보면, 이 사건 처분은 법의 목적 및 위임에 따라 국토교통부장관이 정한 위 업무처리요령에 기하여 발령된 것으로 법령상 근거가 있다.

또한 택시 부제 운행에 관한 문제는 장·단기적인 교통정책방향 등 여러 사정을 고려한 상당히 기술적·전문적·정책적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 보다 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 반드시 의회에서 제정한 법률로 규정할 필요가 없다. 따라서 이 사건 조항에 따른 이 사건 처분이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다.

이 사건 조항은 개선명령을 할 수 있는 사항으로 "안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치"를 정하고 있는바, 어떤 조치가 필요한지 여부를 가늠할 최소한의 기준조차 제시하지 못하고 있으므로, 명확성의 원칙에 반한다.

명확성의 원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인바, 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적·규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다(헌법재판소 2010. 6. 24. 선고 2007헌바101 결정 등 참조).

이 사건 처분은 적법하므로, 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각한다.

판사 송승우(재판장) 김상연 전기철

각주1) 소장에는 "2020. 1. 30."로 기재되어 있으나, 아래 1항에서 보는 바와 같이 피고의 개선명령은 2016. 10. 25. 발령되어 2017. 1. 1.부터 시행되었고, 2020. 1. 30.은 원고가 위 명령이 있음을 안 날로서 행정소송법 제20조 제1항이 정한 제소기간의 기산일이다.

각주2) 구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제75조 제1항은 "국토교통부장관은 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사에게 위임할 수 있다."라고, 제2항은 "시·도지사는 제1항에 따라 국토교통부장관으로부터 위임받은 권한의 일부를 국토교통부장관의 승인을 받아 시장에게 다시 위임할 수 있다."라고 규정하고 있다. 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2017. 1. 20. 대통령령 제27798호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라고 한다) 제37조 제1항 제12호는 "국토교통부장관은 법 제75조 제1항에 따라 법 제23조에 따른 운송사업자에 대한 사업개선명령의 권한을 시·도지사에게 위임한다."라고 규정하고 있다.

각주3) 제1항은 "법 제88조 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수는 별표 5와 같다."라고, 제2항은 "국토교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다. 다만, 가중하는 경우에도 과징금의 총액은 50,000,000원을 초과할 수 없다."라고 규정하고 있다.

각주4) 법 제94조 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 과태료의 부과기준은 별표 6과 같다.

각주5) 위 별표 제2항 (가)목 제25호는 법 제23조에 따른 개선명령을 이행하지 않은 경우 위반횟수에 따라 사업일부정지 20일 내지 60일을 처분내용으로 정하고 있다.

각주6) 위 별표 제1항 제17호는 개인택시운송사업자가 법 제23조에 따른 개선명령을 이행하지 않은 경우 과징금 1,200,000원을 처분 내용으로 정하고 있다.

각주7) 운수종사자는 제1호 내지 제7호 외에 안전운행과 여객의 편의를 위하여 운수종사자가 지키도록 국토교통부령으로 정하는 사항을 위반하는 행위를 하여서는 아니 된다.

각주8) 제26조 제1항 또는 제2항을 위반한 자에게는 500,000원 이하의 과태료를 부과한다.

각주9) 법 제26조 제1항 제8호에 따른 운송사업자 및 운수종사자의 준수사항은 별표 4와 같다.

각주10) 위 별표 제2항 (하)목은 법 제26조 제1항 제8호를 위반한 경우 과태료를 100,000원으로 정하고 있다.

각주11) 법 제3조 제1항 제2호는 "사업구역을 정하여 그 사업 구역 안에서 여객을 운송하는 구역 여객자동차운송사업"을 여객자동차 운송사업의 한 종류로 규정하고 있고, 여객자동차 운수사업법 시행령(이하 '시행령'이라고 한다) 제3조 제2호 (라)목은 구역 여객자동차운송사업의 한 종류로 개인택시운송사업에 관하여 "운행계통을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역에서 1개의 운송계약에 따라 국토교통부령으로 정하는 자동차 1대를 사업자가 직접 운전(사업자의 질병 등 국토교통부령으로 정하는 사유가 있는 경우는 제외한다)하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 경형·소형·중형·대형·모범형 및 고급형 등으로 구분한다."라고 규정하고 있다.

각주12) 법 제14조 제3항은 "제2항에 따라 인가를 받아야 하는 운송사업자 중에서 대통령령으로 정하는 자는 그 사업을 양도할 수 없다. 다만, 사업구역별로 사업면허의 수요·공급 등을 고려하여 관할 지방자치단체의 조례로 달리 정하는 경우에는 그러하지 아니하다."라고, 시행령 제10조의2 제2항은 "법 제14조 제3항 본문에서 대통령령으로 정하는 자란 개인택시운송사업자를 말한다."라고 규정하고 있다. 수원시 개인택시운송사업의 양도 및 상속에 관한 조례 제3조는 "2009. 11. 28. 이후 개인택시운송사업 면허를 받은 자는 법 제14조 제3항에 따라 그 사업을 양도·양수할 수 있다."라고 규정하고 있다.

각주13) 법 제4조 제1항 본문은 "여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다."라고, 제5조 제1항 제3호, 시행령 제5조는 개인택시운송사업을 운전 경력, 교통사고 유무, 거주지 등의 면허기준이 적용되는 여객자동차운송사업으로 규정하고 있다. 시행령 제37조 제1항 제1호는 "국토교통부장관은 법 제75조 제1항에 따라 법 제4조에 따른 여객자동차운송사업(운행형태가 광역급행형인 시내버스운송사업 및 고속형인 시외버스운송사업은 제외한다)의 면허 권한을 시·도지사에게 위임한다."라고 규정하고 있다. 재위임에 관하여는 각주 2 참조.