수원지방법원 2024. 7. 11. 선고 2022구합72817 판결

원고는 1985. 4. 1. 군에 입대하여 1987. 11. 30. 제대하였고, 1990. 1. 23.부터 1996. 1. 26.까지 B조합에서 임업지도원으로, 1996. 10. 21.부터 1997. 3. 19.까지 농촌진흥청 잠사곤충연구소에서 일용잡급으로 각각 근무하였다.

원고는 1997. 3. 20. 농촌진흥청 소속의 청원경찰로 임용되어, 1997. 3. 20.부터 2004. 2. 3.까지는 농촌진흥청 산하 잠사곤충연구소에서, 2004. 2. 4.부터 2011. 3. 18.까지는 농촌진흥청 산하 국립농업과학원(변경 전 명칭 농업과학기술원)에서, 2011. 3. 19.부터 2012. 5. 31.까지는 농촌진흥청에서, 2012. 6. 1.부터는 다시 국립농업과학원에서 재직하여 왔고, 2020. 3. 20. 재직 23년 이상이 되어 승진하였다.

원고는 청원경찰로 채용될 무렵 군복무 경력, C조합 근무경력, 농촌진흥청 잠사곤충연구소 근무경력에 대해 호봉획정을 위한 경력기간합산신청을 하였고, 농촌진흥청은 원고의 경력 중 군복무 경력을 100%, C조합 근무경력을 70%, 농촌진흥청 잠사곤충연구소 근무경력을 50%로 환산하여 원고의 최초 호봉을 ‘7호봉’으로 정하였다(이하 ‘최초 호봉 획정’이라 한다)

원고의 채용 당시나 그 이후에도 국립농업과학원의 취업규칙상 청원경찰의 채용 전 경력의 산입에 관한 규정은 존재하지 않았는데, 농촌진흥청은 2019년 9월경 국립축산과학원에 대한 감사과정에서 청원경찰의 경력 산입에 오류가 있다고 판단하여 그 산하 기관에 대한 전수조사를 실시하였다. 이에 따라 국립농업과학원은 2020. 4. 2. ‘원고의 C조합 근무경력은 호봉산정에 반영되는 유사경력이 아니고, 농촌진흥청 잠사곤충연구소 근무경력은 100% 호봉산정에 반영해야 한다’는 이유로 청원경찰법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제9조 제2항, 제3항, 청원경찰법 시행령(이하 ‘시행령’이라고만 한다) 제11조, 공무원보수규정 제18조에 근거하여 원고의 최초 호봉을 7호봉에서 4호봉으로, 근무연수를 1년에서 2년으로 정정하였다(이하 ‘이 사건 호봉정정행위’라 한다). 이 사건 호봉정정행위에 따라 2020. 3. 20. 기준 원고의 호봉은 29호봉에서 25호봉으로 변경되었다.

피고는 2020. 7. 29. 원고에게 이 사건 호봉정정행위에 따라 이미 지급한 급여 중 46,426,020원(이자 별도)을 환수할 예정이라고 통지하고, 2020년 8월부터 원고의 급여에서 월 100만 원씩 원천징수하였다. 피고는 2020. 9. 14. 원고에게 ‘최초 호봉 획정 당시 호봉 인정 비대상 경력을 유사경력으로 산정하였기에 원고의 최초 호봉을 7호봉에서 4호봉으로 정정한다’고 다시 통지했다(이하 피고의 2020. 7. 29.자 통지 및 2020. 9. 14.자 통지를 통틀어 ‘이 사건 각 통지’라 한다).

피고가 2023년 12월까지 원고로부터 원천징수 방식으로 환수한 급여는 합계 4,100만 원이다.

이 사건 호봉정정행위의 효력

아래와 같은 사정에 비추어 볼 때, 최초 호봉 획정과 관련하여 원고와 청원주인 농촌진흥청 사이에 객관적 의사의 합치가 있었다고 보아야 하고, 담당 공무원이 단순한 법령 적용의 착오로 경력산입을 잘못한 것이라고 볼 수는 없다.

근로계약은 근로자가 사용자에게 종속적 관계에서 근로를 제공하고 사용자는 이에 대하여 임금을 지급하는 것을 목적으로 체결된 계약으로서, 제공하는 근로 내용에 특별히 제한이 없고 명시적 약정이 있어야 성립하는 것은 아니며 묵시적 약정으로 성립할 수도 있다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2019두55859 판결 참조). 앞서 본 바와 같이 원고는 임용 전후로 C조합(현 D조합) 근무경력을 호봉 획정을 위한 경력 기간에 합산하여 줄 것을 신청하였는바, 이로써 청원주인 농촌진흥청에 대하여 위 민간경력을 산입한 호봉을 기초로 보수를 지급하여 달라는 의사표시를 하였고, 이에 대하여 농촌진흥청은 심사를 거쳐 원고의 신청을 수용해 초임호봉을 획정하고 그에 따라 수년간 보수를 지급하였는바, 이로써 호봉 획정에 관하여 적어도 묵시적인 노사 합의가 이루어져 고용계약의 내용을 이루었다고 평가할 수 있다.

원고는 1997. 3. 20. 임용된 이후 2019년 10월경 농촌진흥청과 산하 기관에 대한 전수조사가 이루어지기 전까지 약 22년간 C조합 근무경력을 산입한 최초 호봉 획정에 따라 보수를 지급받고 호봉 승급을 받았다(원고는 피고와의 면담 절차에서 2008년, 2014년 두 차례에 걸쳐 자신의 호봉에 대하여 문의했으나 ‘이상 없음’으로 구두 회신을 받았다고 진술하기도 하였다). 피고는 그 과정에서 어떠한 문제 제기도 하지 않았고, 전수조사 또한 농촌진흥청 소속 타 기관에 대한 감사과정에서 나온 지적사항을 토대로 시행된 것이다. 원고 외에도 2003년과 2014년 농촌진흥청 산하 기관의 청원경찰로 임용되면서 공공기관인 국민건강보험공단 근무경력을 원고와 동일한 환산율(70%)을 적용하여 호봉 획정을 한 뒤 위 근무경력이 호봉산정에 반영되는 유사경력이 아니라는 이유로 호봉이 정정된 사례가 있는바, 농촌진흥청이나 산하 기관이 원고 임용 당시부터 C조합 등 공공기관 및 공공법인 근무경력을 호봉 획정에 산입하지 않으려는 의사를 가지고 있었다고 볼 수는 없고, 그 소속 청원경찰의 보수 산정 시 일률적으로 공공기관 및 공공법인 근무경력을 산입하여 일관되게 업무처리를 해왔던 것으로 보인다.

피고는 담당 공무원들이 청원경찰을 공무원으로 착오하여 공무원보수규정이나 업무지침을 적용한 것이라고 주장한다. 그러나 공무원보수 등의 업무지침(을 제5호증)에서 그 적용대상을 공무원으로 한정하고 있는데, 앞서 본 바와 같이 시행령 제18조에서 청원경찰은 형법이나 그 밖의 법령에 따른 벌칙을 적용하는 등의 경우 외에는 공무원으로 보지 않는다고 규정하고 있고, 그 봉급 역시 시행령 제9조 제1항에서 별도로 정하고 있어 공무원의 보수체계와 상이함에도 수년간 특별한 문제 제기 없이 일률적으로 공공기관 및 공공법인 근무경력을 산입해 업무처리를 해왔으므로, 담당 공무원 개인의 구체적 인식이나 의도와 관계없이, 객관적으로 볼 때 피고는 위와 같은 호봉획정 방식을 원고에 대하여 승인한 후 이를 그대로 시행하여 임금을 지급하여 온 사실을 인정할 수 있어 이에 대한 노사관행이 성립된 것으로 평가할 여지도 충분하다.

다음과 같은 사정에 비추어 볼 때, 최초 호봉 획정에 청원경찰법령을 위반한 하자가 있다거나 그 결과가 현저히 부당하다고 볼 수 없다.

청원경찰의 보수에 관한 법령의 개정 경과에 비추어 보면, 법 제6조 제2항 및 시행령 제11조 제1항<1>은 청원경찰의 보수를 산정함에 있어, 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에 대해서는 시행령 제11조 제1항 제1호부터 제4호까지의 경력을 반드시 산입하도록 하고, 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰 외의 청원경찰의 경우에는 시행령 제11조 제1항 제1호부터 제3호까지의 경력을 반드시 산입하도록 함으로써 청원경찰의 처우를 보장하려는 데에 그 취지가 있다고 봄이 타당하다. 그리고 국가기관 소속 청원경찰도 청원주인 국가기관의 고용계약에 따라 임용되므로, 국가기관의 취업규칙에서 청원경찰 보수 산정에 관하여 봉급 산정의 기준이 되는 경력으로 시행령 제11조 제1항 각호의 경력 외에도 임용 전 공공기관 및 공공법인에서 근무한 경력을 산입하도록 규정하는 것도 가능하다. 일반 공무원에 대해서는 공무원보수규정이나 업무지침에 근거하여 공공기관 및 공공법인 근무경력도 봉급 산정기준이 되는 경력에 산입하고 있고, 이와 같이 산입함으로써 청원경찰의 처우를 개선할 필요성도 인정되므로, 피고 주장과 같이 경력 인정에 관한 시행령 제11조가 예외적인 규정으로서 각호에 열거된 것 외의 다른 근무경력의 추가 산입을 엄격히 금지하는 취지라고 볼 수 없다.

농촌진흥청이 원고를 임용할 당시 청원경찰의 보수 산정에 관한 취업규칙이 마련되어 있지 않았다고 하더라도, 시행령 제11조 제1항에서 필요적으로 산입하여야 하는 대상 경력을 열거하면서 그 예외로서 취업규칙을 들고 있을 뿐인 점, 관련 법령에서 그 밖의 경력산입을 금지하는 규정을 찾아볼 수 없는 점, 고용계약 관계에서 경력산입의 근거가 반드시 취업규칙으로 한정되어야 한다고 볼 수도 없는 점을 고려할 때, 고용계약 당사자인 청원주와 청원경찰 사이에 임용 전 공공기관 및 공공법인 근무경력을 산입하기로 합의하여 그 계약의 내용으로 삼는 것이 금지된다고 단정할 수 없고, 이에 대해 반드시 법령상 근거나 명시적 취업규칙이 요구된다고 보기는 어렵다.

청원경찰도 근로자에 해당하므로 그 근무 관계에도 관련 법령에 의해 배제되거나 그 근무 관계의 성질에 반하지 않는 한 근로기준법 등 근로관계법이 적용된다고 보아야 한다. 근로기준법은 제5조에서 근로자와 사용자 각자가 단체협약, 취업규칙과 근로계약을 지키고 성실하게 이행할 의무가 있다고 규정하고 있고, 임금채권의 보호를 위해 그 지급방법을 강제하고 우선변제권 등을 인정하고 있는바, 관련 법령에서도 이미 지급된 보수를 반납받거나 이를 삭감할 수 있는 근거가 될 만한 규정은 없으므로, 청원경찰에 대해서도 고용계약상 특별한 약정이 없는 이상, 당사자 간의 합의에 의하지 아니하고는(설령 당사자 간 합의가 있더라도 근로기준법의 강행규정 위반이 될 수 있다) 이미 지급된 보수를 반납받거나 보수를 삭감할 수 없다고 봄이 타당하다. 이 사건 호봉정정행위는 그 실질상 보수의 삭감에 해당하는데, 호봉정정의 요건이나 절차에 관하여 규정된 취업규칙이 존재하지 않으므로, 국립농업과학원에게 원고와 협의 없이 일방적으로 합의된 호봉을 정정할 권한이 있다고 보기도 어렵다.

피고는 최초 호봉 획정에 하자가 있어 이를 직권 취소한 것이라 주장하나, 앞서 본 바와 같이 최초 호봉 획정에 하자가 있다고 보기는 어렵다. 설령 피고 주장대로 이를 행정행위로 보아 직권 취소한다고 하더라도 일정한 행정처분으로 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전 행정처분에 하자가 있음을 전제로 직권으로 이를 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로 취소될 행정처분에 하자가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자가 있다고 하더라도 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활안정의 침해 등 불이익을 비교․교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이며, 하자나 취소해야 할 필요성에 관한 증명책임은 기존 이익과 권리를 침해하는 처분을 한 행정청에 있다고 할 것인데(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두23375 판결 참조), 이 사건 호봉정정행위로 인해 원고는 상당한 보수를 삭감당하고 초과 수령액을 반납하는 등 불이익을 입게 되는 반면, 이러한 불이익을 정당화할 만한 뚜렷한 공익상 필요가 확인되지 않으므로, 이러한 점에서도 이 사건 호봉정정행위에 효력이 있다고 보기 어렵다.

피고는 이 사건 호봉정정행위는 착오에 의하여 이루어진 최초 호봉 획정 행위를 일부 취소하는 것으로서 유효하다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 최초 호봉 획정은 원고와 피고의 묵시적 합의에 따라 이루어진 것이므로, 피고가 최초 호봉 획정 당시 경력산입 대상이 되는 근무경력에 관하여 착오하였다고 보기 어렵다[최초 호봉 획정은 원고 임용 당시인 1997. 3. 20.에 있었는바, 그로부터 10년이 넘는 기간이 도과한 뒤인 2020. 4. 2. 이루어진 이 사건 호봉정정행위가 제척기간 내의 취소권 행사라고 볼 수도 없다].

피고의 원고에 대한 지급의무의 범위

이 사건 호봉정정행위는 무효이므로, 피고는 이 사건 호봉정정행위 후 초과 수익금 명목으로 원고로부터 반납받은 4,100만 원 및 이에 대한 지연손해금을 원고에게 지급할 의무가 있다.

원고는 2020년 4월 기준으로 원고가 실제로 지급받아야 할 급여가 경사 30호 봉임을 전제로 청구취지 기재 금액의 지급을 구한다. 그러나 원고가 2020. 3. 20. 재직기간 23년 이상이 되어 경사에 준하여 승진한 사실은 앞서 본 바와 같고, 법 제5조 제3항, 시행령 제11조 제2항에 의하면 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰보수의 호봉 간 승급기간은 경찰공무원의 승급기간에 관한 규정을 준용하도록 규정하는데, 공무원보수규정 제11조 제1항, [별표 28]에 따르면 경찰공무원이 승진하는 경우에는 승진된 계급에서의 호봉을 획정하며, 30호봉에서 승진시 승진 후 호봉은 29호봉이 된다고 규정한 점, 갑 제4호증의 기재에 의하면 피고도 원고가 2020년 3월 정기승급하여 30호봉이 되었다가 2020. 3. 20. 재직기간 23년 이상이 되어 승진하면서 29호봉으로 변경되었음을 전제로 이 사건 호봉정정행위에 따른 환수금을 정산한 점 등을 종합하면, 2020년 4월 기준으로 원고가 실제로 지급받아야 할 급여는 경사 29호봉이라고 봄이 타당하다. 이를 기준으로 2020년 4월부터 2023년 12월까지 원고에 대한 미지급 급여를 계산하면 아래 내역과 같고, 피고는 해당 금액 및 이에 대한 지연손해금을 원고에게 지급할 의무가 있다.

소결론