주문
원고의 주위적 피고에 대한 소를 각하한다.
원고의 예비적 피고에 대한 주위적 및 예비적 청구를 모두 기각한다.
소송비용은 원고가 부담한다.
청구취지<1>
주위적 피고에 대한 청구취지
주위적 피고가 2024. 4. 26. 원고에게 한 임기미연장 처분을 취소한다.
예비적 피고에 대한 청구취지
주위적으로, 원고가 예비적 피고 소속 일반임기제공무원 지위에 있음을 확인한다.
예비적으로, 예비적 피고는 원고에게 30,000,000원과 이에 대하여 2024. 5. 30.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
이유
기초사실
원고는 2023. 5. 30. 일반임기제 6급 지방행정주사로 임용되어(근무기간: 2023.5. 30.부터 2024. 5. 29.까지) 경기도의회 산하 보건복지전문위원실에서 정책지원관으로 근무하면서 조례 제개정, 예·결산안 심의 등 의정활동 지원 업무 등을 수행하였다.
원고는 2023. 5. 30.부터 2023. 12. 31.까지 기간에 대한 2023년도 근무실적 평가에서 C등급을 받았고(78명 중 69등), 도의원 다면평가에서 실적부문 보통(7.4점), 능력부문 보통(7.2점)으로 부진하다는 평가를 받았다.
경기도의회의 임기제공무원 임용기간 연장심의위원회는 2024. 4. 26. 연장심의 대상자 15명 중 근무실적 평가 결과가 미흡(C등급 이하)이고 의원 다면평가 결과가 미흡인 4명에 대해서 임용기간을 연장하지 않기로 서면 결의하였는데, 원고는 위 4명에 포함되었다. 주위적 피고는 같은 날 원고에게 위 심의 결과에 따라 임용기간이 미연장되어 지방공무원법 제61조 제2호에 따라 임용기간 만료로 당연퇴직될 예정임을 통지하였고(이하 '이 사건 통지'라 한다), 원고는 2024. 5. 29. 임용기간 만료로 당연퇴직하였다.
원고는 2024. 5. 25. 이 사건 통지의 취소 또는 무효 확인을 구하는 소청을 제기하였으나, 경기도소청심사위원회는 2024. 7. 1. 각하 결정을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 5, 7호증, 을 제2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
관계 법령
별지 기재와 같다.
원고의 주위적 피고에 대한 소의 적법 여부
주위적 피고의 본안전 항변
이 사건 통지는 원고에게 지방공무원법상 당연퇴직 사유가 발생하였음을 공적으로 확인하는 관념의 통지에 불과하고 항고소송의 대상인 처분이 아니므로, 원고의 주위적 피고에 대한 소는 부적법하다.
임기제공무원 근무관계의 법적 성격
아래와 같은 관계 법령의 내용과 개정 연혁 등을 종합적으로 살펴보면 원고의 일반임기제공무원으로서의 근무관계는 원고와 예비적 피고가 대등한 당사자의 지위에서 근로계약을 체결함으로써 발생하는 '공법상 근로계약관계'라고 볼 수 없고, 임용주체의 임용에 의하여 경력직공무원의 지위를 부여받아 법정된 근무기간 동안 신분이 보장되는 '공법상 근무관계'라고 봄이 타당하다.<2>
구 지방공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11531호로 개정되기 전의 것)은 '계약직공무원'을 지방자치단체와의 '채용계약'에 따라 전문지식·기술이 요구되거나 임용에 신축성 등이 요구되는 업무에 일정 기간 종사하는 공무원으로 정의하면서 이를 '특수경력직공무원'에 포함되는 것으로 하여(제2조 제3항 제3호), 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되는 '경력직공무원'(제2조 제2항)과 구분하였다. 또한 계약직공무원에 대해서는 보수 및 복무 등에 관한 일부 규정 외에는 지방공무원법의 적용을 배제하는 한편(제3조 제1항), 그 임용조건, 임용절차, 근무 상한연령, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령 또는 조례로 정하도록 하였다(제2조 제4항). 이에 따라 구 지방계약직공무원 규정(2013. 11. 20. 대통령령 제24853호로 폐지되기 전의 것)은 제7조 제1항에서 지방자치단체의 장은 지방계약직공무원에게 일정한 사유가 있을 경우에는 채용계약을 해지할 수 있다고 정하였다.
그런데 2012. 12. 11. 법률 제11531호로 개정된 구 지방공무원법(이하 '개정 지방공무원법'이라 한다)<3>은 계약직공무원을 폐지하고 임기제공무원을 신설하였다. 즉, 계약직공무원에 관한 정의 규정인 제2조 제3항 제3호를 삭제하는 한편, 개정 지방공무원법 제25조의5 제1항에 "지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 전문지식·기술이 요구되거나 임용관리에 특수성이 요구되는 업무를 담당하게 하기 위하여 경력직공무원을 임용할 때에 일정기간을 정하여 근무하는 공무원(이하 "임기제공무원"이라 한다)을 임용할 수 있다."라고 규정하여, 종전 계약직공무원이 '채용계약'에 따라 업무에 종사하게 된다고 한 것과는 다르게 규정하고, 임기제공무원을 '경력직공무원'에 포함되는 것으로 하였다.
개정 지방공무원법 제2조 제2항은 '경력직공무원'을 '실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안(근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우에는 그 기간 동안을 말한다) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원'으로 정의하여, 임기제공무원도 그 임기 동안은 공무원으로서의 신분이 보장됨을 확인하였다. 한편 개정지방공무원법 제3조 제4항은 임기제공무원에 대해서도 승진 및 정년 등 일부 규정을 제외하고 지방공무원법의 적용을 받도록 하였고, 제61조 제2호를 신설하여 임기제공무원의 근무기간이 만료된 경우에는 별도의 조치 없이 당연 퇴직하는 것으로 정하였다.④ 개정 지방공무원법 제25조의5 제2항의 위임에 따라 지방공무원 임용령 제3조의2 제1호는 일반임기제공무원을 임기제공무원의 종류 중 하나로 규정하고 있는데, 이는 예산 및 일반직공무원의 정원 범위에서 임용되어 상근하는 임기제공무원을 의미한다. 임기제공무원의 근무기간은 5년의 범위에서 해당 사업을 수행하는 데 필요한 기간으로 하되(제21조의4 제1항 제4호), 임용권자는 일반임기제공무원을 임용하게 된 해당 사업이 계속되는 등의 사유로 근무기간을 연장할 필요가 있다고 인정할 때에는 해당인사위원회의 의결을 거쳐 총 근무기간이 5년을 넘지 아니하는 범위에서 근무기간을 연장할 수 있고(같은 조 제2항), 총 근무기간이 5년에 이른 임기제공무원의 성과가 탁월한 경우에는 인사위원회의 의결을 거쳐 총 근무기간 5년을 초과하여 5년의 범위에서 일정한 기간 단위로 근무기간을 연장할 수 있다(같은 조 제5항)
이처럼 일반임기제공무원을 포함한 임기제공무원은 법령이 정한 절차에 따라 임용권자로부터 임용되고 그 권리의무의 내용도 '근무조건 법정주의'에 따라 법령에 의해 정해진다는 점에서 임용주체의 임명행위로써 공무원의 신분을 부여받는 것으로 볼 것이지, 공법상 계약을 체결하여 공무원의 신분을 부여받는 것이라고 볼 수는 없다.
이 사건의 경우
국가공무원법 제69조에 의하면 공무원이 제33조 각 호의 1에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다고 규정하고 있으므로, 국가공무원법상 당연퇴직은 결격사유가 있을 때 법률상 당연히 퇴직하는 것이지 공무원관계를 소멸시키기 위한 별도의 행정처분을 요하는 것이 아니며, 당연퇴직의 인사발령은 법률상 당연히 발생하는 퇴직사유를 공적으로 확인하여 알려주는 이른바 관념의 통지에 불과하고 공무원의 신분을 상실시키는 새로운 형성적 행위가 아니므로 행정소송의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 1995. 11. 14. 선고 95누2036 판결 참조).
위 법리에 비추어 보건대, 이 사건 통지는 임기가 연장되지 않음에 따라 원고의 임기가 2024. 5. 29. 만료된다는 사실에 관한 통지로서 개정 지방공무원법 제61조 제2호에 따라 발생하는 퇴직사유를 공적으로 확인하여 알려주는 '관념의 통지'에 불과하므로, 이 사건 통지가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다. 주위적 피고의 본안전 항변은 이유 있다.
원고의 주장에 관한 판단
원고의 주장
원고는 주위적 피고에 대하여 임기연장을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있고, 주위적 피고가 5년까지 임기 연장이 가능한 일반임기제공무원인 원고에 대하여 임기연장을 거부한 이 사건 통지는 구체적 사실에 관한 고권적인 법집행으로서 처분성이 인정된다.
관련 법리
국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다(대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두5075 판결 참조). 이러한 신청권이 없음에도 이루어진 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 미친다고 볼 수 없으므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2014두47426 판결 참조).
구체적 판단
관계 법령의 규정 내용과 체계를 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 원고에게 주위적 피고에 대하여 임기연장을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 보기는 어려우므로, 이 사건 통지가 원고의 임기연장 신청에 대한 거부 행위로서 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 수 없다. 원고의 위 주장은 이유 없다.① 원고는 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률에 기초한 '갱신기대권 법리'의 유추적용을 통하여 일반임기제공무원인 원고에게도 임기연장 신청권 또는 근무기간 연장에 대한 기대권이 인정된다고 주장한다. 그러나 '갱신기대권 법리'는 사법상 또는 공법상 근로계약관계를 전제로 하는 것인데, 위에서 본 바와 같이 원고의 근무관계는 공법상 근로계약관계에 해당하지 않는다. 원고와 같은 임기제공무원은 관계 법령에 의해 경력직공무원의 신분보장을 받는 대신 근무기간이 법정되어 있으므로, 위 법리에 따라 원고에게 임기연장 신청권 등이 인정된다고 보기 어렵다.
위에서 본 바와 같이 개정 지방공무원법 제61조 제2호는 임기제공무원의 경우그 근무기간이 만료된 경우 당연퇴직한다고 규정하고 있을 뿐, 임용권자에게 해당 임기제공무원에 대한 근무기간 연장 또는 재임용 의무를 규정하고 있지 않다. 위 나.의④항에서 살펴 본 규정 내용과 지방공무원 임용령이 임용권자가 임기제공무원의 근무상황과 업무수행실적을 평가하여 근무기간을 연장할 때 반영할 수 있고(제21조의5 제1항) 인사위원회가 임기제공무원의 근무기간의 연장을 심의·의결할 수 있다고(제9조의4 제2항 제8호) 규정한 내용 등을 종합해보면, 임용권자에게 임기 만료에 이른 임기제공무원의 근무기간을 연장할 것인지에 관하여 폭 넓은 재량권이 인정되는 것으로 이해될 뿐, 이를 기초로 임기제공무원의 임기연장 신청권이 도출된다고 보기는 어렵다.
원고는 예비적 피고가 최초 일반임기제공무원 임용시 근무기간을 1년으로 정하여 임용한 후 2년씩 2번을 연장하여 지방공무원 임용령 제21조의4 제2항이 정한 총 근무기간 5년을 보장해왔으므로, 근무실적 평가 결과에 따른 임기연장 신청권 등이 인정된다고 주장한다. 그러나 원고가 임용된 보직인 정책지원관은 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부 개정되어 2022. 1. 13. 시행된 지방자치법 제41조에 따라 도입된 것으로, 주위적 피고는 2023. 5. 30. 경기도의회에서 최초로 정책지원관을 임용하였는데, 그때 원고도 정책지원관 보직을 담당하기 위해 6급 지방행정주사로 임용되었다고 밝히고 있다. 이와 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거만으로는 원고가 주장하는 관행이 성립하였다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 설령 원고가 주장하는 관행이 인정된다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 일반임기제공무원의 근무기간 연장에 대한 신청권 등이 곧바로 인정된다고 보기도 어렵다.
원고의 예비적 피고에 대한 청구
원고의 주장
원고는 임기제공무원으로서 관계 법령의 내용에 의할 때 근무실적 평가 결과에 따라 임기가 연장될 수 있다는 것에 대한 정당한 기대권이 있었다. 더욱이 예비적 피고는 'C등급 2회 이상 또는 D등급 1회 이상'보다 나은 근무실적 평가를 받은 임기제공무원에 대해서는 임기가 연장될 것이라는 공적 견해를 표명하였다. 그럼에도, 예비적 피고는 원고에게 구체적인 근무실적 평가 결과를 통보하지 않은 채 C등급 1회를 받은 원고의 임기를 합리적인 이유 없이 연장하지 않았다. 이와 같은 임기 미연장은 무효인데, 예비적 피고가 이를 다투고 있으므로 주위적으로 원고가 예비적 피고 소속 일반임기제공무원 지위에 있다는 확인을 구한다.
설령 원고에게 일반임기제공무원 지위가 인정되지 않는다 하더라도, 예비적 피고는 개정 지방공무원법이 정하는 절차에 따라 합리적이고 공정한 근무실적 평가를 하지 않은 채 근무실적 C등급 1회 평가를 받은 원고에 대하여 이 사건 통지를 하여 일반임기제공무원 지위를 박탈하였는바, 이는 불법행위에 해당한다. 따라서 예비적 피고는 국가배상책임으로 원고에게 위자료 3,000만 원과 그 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
주위적 청구에 관한 판단<4>
원고의 공무원 지위 존재 여부
위에서 본 사실관계에 의하면 원고는 2023. 5. 30.부터 2024. 5. 29.까지를 근무기간으로 하여 6급 일반임기제공무원으로 임명되었고 그 임기가 2024. 5. 29. 만료됨에 따라 개정 지방공무원법 제61조 제2호에서 정한 당연퇴직 사유가 발생하여 원고는 예비적 피고 소속 공무원으로서의 지위를 상실하였다.
한편, 임기제공무원이 근무기간 만료 후에도 종전 지위를 유지 또는 다시 취득하기 위해서는 임용주체의 의사결정에 기한 행위로써 근무기간이 연장되거나 공무원의 신분을 새롭게 부여받을 것을 요하는데(대법원 2019. 11. 14. 선고 2015두52531 판결 참조), 위와 같은 사실을 인정할 증거가 없으므로, 원고는 더 이상 일반임기제공무원으로서 지위에 있다고 볼 수 없다.
갱신기대권 인정 여부
일반임기제공무원으로서 원고의 근무관계는 공법상의 근로계약관계가 아니라 '공법상 근무관계'에 해당함은 위에서 살펴본 바와 같으므로, 근로계약관계를 전제로 한 갱신기대권 법리를 유추적용하여 원고에게 임기연장에 관한 기대권이 인정된다고 보기 어렵다. 원고의 위 주장은 이유 없다.
신뢰보호원칙 위반 여부
위에서 본 사실과 증거에 변론 전체의 취지를 더하면 예비적 피고는 2024. 1. 25. 원고 등에게 지방공무원 임용령 제21조의5 등을 근거로 임기제공무원에 대한 평가를 실시하여 위 평가결과를 성과연봉 책정(2024. 3.) 및 임기 연장심사(2024. 4.)의 기초자료로 활용할 예정이고, 반기별 정기 평가 결과가 임용기간이 2년 이하인 임기제공무원이 'C등급 2회 이상 또는 D등급 1회 이상'(이하 '최저기준'이라 한다)인 때에는 임용기간을 연장하지 않을 수 있다는 내용의 '2023년도 하반기 경기도의회 정책지원관 근무실적정기평가 계획'(이하 '이 사건 평가계획'이라 한다)을 통지한 사실이 인정되기는 한다.
그러나 관계 법령의 내용, 위에서 본 사실과 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래의 사정에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 통지가 신뢰보호원칙에 위배되어 원고에 대한 임기미연장이 무효라고 볼 수는 없다. 원고의 위 주장도 이유 없다.
이 사건 평가계획은 근무실적 평가결과 'C등급 2회 이상 또는 D등급 1회 이상'인 경우에 임기를 연장하지 않을 수 있다는 내용일 뿐이므로, 소속 일반임기제공무원의 근무실적 평가 결과가 최저기준을 상회할 경우에는 임기를 연장하겠다는 공적인 견해를 예비적 피고가 표명하였다고 보기 어렵다.
원고는 2023년 근무기간에 대한 근무실적 평가에서는 C등급(78명 중 69등)을 받았고, 2024년 근무기간에 대한 근무실적 평가에서는 D등급(89명 중 84등)을 받았다. 2024년 근무기간에 대한 근무실적 평가가 이 사건 통지 이후에 이루어지기는 하였으나, 원고에 대한 위 근무실적 평가 결과는 2년 이하의 임용기간 중 'C등급 2회 또는 D등급 1회'를 받은 경우에 해당하여 이 사건 평가계획에 따른 임기미연장 대상에 해당한다. 이 사건 평가계획에 의하면 근무실적이 하위 10%에 해당하는 경우 C 또는 D등급을 받게 되는데, 원고에 대한 근무실적 평가가 불합리하거나 불공정하게 이루어졌다는 점을 인정할만한 증거도 없다.
지방공무원 임용령 제21조의4 제2항은 임용권자가 일반임기제공무원의 근무기간을 연장할 필요가 있다고 인정할 때에 근무기간을 연장할 수 있다고 규정하고, 같은 령 제21조의5 제1항은 임용권자가 임기제공무원의 근무상황과 업무수행실적을 평가하여 근무기간을 연장할 때 반영할 수 있다고 규정하여, 임용권자에게 임기 연장에 관한 폭넓은 재량권을 부여하고 있다. 예비적 피고는 성과평가에서 C 또는 D등급을 받은 4명(원고 포함)과 다면평가 결과가 하위 20%에 해당하는 11명을 연장심의 대상자로 선정하고, 의원 다면평가 결과가 미흡이면서 근무실적 평가가 C등급 이하인 사람(4명)에 대하여 임기를 미연장하기로 하는 한편, 다면평가 결과가 하위에 해당하지만 근무실적 평가가 양호한 11명에 대해서는 기회부여 차원에서 임기를 연장하기로 결정하였다. 이와 같은 예비적 피고의 결정은 지방공무원법령이 정한 재량권의 행사 범위 내에서 적정하게 이루어진 것으로 보인다.
예비적 청구에 관한 판단
예비적 피고가 소속 일반임기제공무원에 대하여 근무실적 평가, 다면평가를 실시하고 그 평가자료를 기초로 경기도의회의 임기제공무원 임용기간 연장심의위원회 심의를 거쳐 원고의 임기를 연장하지 않기로 결정한 것에 어떠한 위법이 있다고 보기 어려운 점은 위에서 본 바와 같으므로, 이 사건 통지가 직무상 불법행위에 의하여 이루어졌음을 전제로 하는 원고의 예비적 주장은 손해의 범위에 관하여 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
결론
원고의 주위적 피고에 대한 소는 부적법하여 각하하고, 원고의 예비적 피고에 대한 주위적 및 예비적 청구는 이유 없어 모두 기각한다.
판사 박성규(재판장) 김도완 홍연경
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.