주문
원고들의 청구를 모두 기각한다.
소송비용은 원고들이 부담한다.
이유
처분의 경위
원고 A는 고양시 덕양구 C건물에 있는 D 어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 대표자이고, 원고 B은 이 사건 어린이집의 원장이다.
피고는 이 사건 어린이집에 대한 민원을 접수받고 2022. 8. 17.부터 2022. 12. 5.까지 5차례에 걸쳐 현장조사(이하 ‘이 사건 현장조사’라 한다)를 실시하였다. 그 결과 피고는 원고들이 이 사건 어린이집 담임교사 E, F, 연장보육 전담교사 G에 대한 인건비, 교사근무환경개선비, 처우개선비, 특수근무수당 합계 4,538,890원의 보조금을 부정 수급한 사실을 확인하였다. 보조금 상세 내역은 아래와 같다.
피고는 이 사건 현장조사 결과에 따라 2023. 1. 3. 원고들에게 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제40조 제3호, 제45조 제1항 제1호, 제46조 제1항 제1호에 따른 어린이집 운영정지, 보조금 환수, 원장 자격정지 처분을 하였다. 상세 내용은 아래와 같다.
<1>
원고들은 위 처분에 불복하여 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나 2023. 4. 17. 기각 결정이 내려졌다.
이후 피고는 2023. 5. 12. 원고들에 대하여, 어린이집 운영정지 및 원장 자격정지 기간을 2023. 8. 1.부터 2024. 1. 31.까지로, 보조금 환수 금액을 3,780,720원<2>으로 변경하여 위 다.항과 같은 어린이집 운영정지, 원장 자격정지, 보조금 환수 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 8호증, 을 제1, 3, 6, 7, 9, 14, 19 내지 27, 41호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
관계 법령
별지 기재와 같다.
처분의 적법 여부
원고들의 주장 요지
처분사유 부존재
이 사건 각 처분은 아래와 같이 처분사유가 존재하지 않으므로 위법하다.
E에 대한 2022년 4월분, 5월분 보조금
E은 2022. 4. 11.부터 이 사건 어린이집에서 근무하기 시작하였는데 다만 2022. 4. 12. 및 2022. 4. 13.에는 오후에만 근무하였고 2022. 4. 14. 및 2022. 4. 15.에는 휴가를 사용하였다. 따라서 E의 2022년 4월 근무일수는 15일 이상이므로, E에 대한 2022년 4월분 보조금 수령에 아무런 문제가 없다.
피고는 E이 통상적으로 10:00부터 17:45까지 근무하여 실제 근무시간이 8시간 미만이라고 보았다. 그러나 E은 17:40부터 19:40까지 하원 차량에 동승하였는바 차량 동승지도는 보육교사의 업무에 포함되므로 해당 시간을 근무시간에서 제외하는 것은 부당하다. 그밖에 E의 1일 근무시간이 8시간 미만이라는 점을 인정할 증거는 없다.
E 및 F에 대한 2022년 7월분 보조금
원고들은 E과 F가 2022년 7월에 9시간 30분씩 근무하는 날들이 있어 다른 날에 7시간 30분으로 단축근무를 할 수 있도록 한 것이고 이와 관련하여 공인노무사로부터 자문을 받았다. 결국 원고들이 사회통념상 부정한 방법으로 이 부분 보조금을 교부받았다고 볼 수 없다.
G에 대한 보조금
G은 연장보육 시간(16:00부터 19:30까지)에 이 사건 어린이집과 같은 건물에 있는 유치원 교실에서 유치원 재원생들과 이 사건 어린이집 재원생들을 함께 돌보았다. 그렇다면 설령 G이 이 사건 어린이집 교실에 재실하지 않았다 하더라도 정상적으로 근무한 것으로 평가되어야 한다.
재량권 일탈·남용
설령 처분사유 중 일부가 인정된다 하더라도 이 사건 각 처분은 지나치게 가혹하므로 재량권 일탈·남용의 위법이 있다.
처분사유 부존재 주장에 대한 판단
관련 규정 및 법리
구 영유아보육법 제36조는 ‘국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보육교사의 인건비 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다’고 규정하고 있고, 구 영유아보육법 시행령(2024. 6. 25. 대통령령 제34591호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항은 ‘이러한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다’고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 경기도지사가 정한 ‘2022년도 경기도 보육사업 안내’는 보육교사에게 지원되는 보조금의 종류, 지원기준, 지급방식 등을 상세하게 규정하고 있다. 한편 구 영유아보육법은 어린이집의 설치·운영자 등이 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우’에는 보조금 반환명령(제40조 제3호), 어린이집 운영정지 또는 폐쇄(제45조 제1항 제1호), 어린이집 원장 자격정지명령(제46조 제1항 제4호)의 행정처분을 할 수 있다고 규정하고 있다.
구 영유아보육법에서 정한 인건비 지원금은 그 성질상 넓은 의미의 보조금에 속하는 것이므로 이 사건 각 처분의 요건이 되는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻하고, 위 각 처분의 성격이나 인건비 지원금의 재원, 지급 목적, 대상 및 요건 등에 비추어 보면 이는 조세범처벌이나 퇴직연금 반환 등에서 문제되는 ‘사기 기타 부정한 행위’나 ‘허위 기타 부정한 방법’의 경우와 같이 반드시 적극적인 부정행위가 있어야만 하는 것은 아니다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결 참조).
행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조).
구체적 판단
E에 대한 2022년 4월분, 5월분 보조금 부정수급 여부
앞서 든 각 증거, 갑 제2호증의 1, 2, 제7호증의 1, 을 제10, 11, 31, 35호증의 각 기재에다가 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고들은 2022년도 경기도 보육사업 안내에 따른 보조금 지원요건을 위반하여 E에 대한 2022년 4월분, 5월분 교사근무환경개선비 등 보조금을 지급받았다고 봄이 타당하다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
2022년도 경기도 보육사업 안내에 의하면, 교사근무환경개선비, 처우개선비, 특수근무수당은 실제 근무일수가 평일 8시간을 원칙으로 월 15일 이상인 보육교사에게 지급된다. 실제 근무일수가 15일 미만일 경우에는 근로자의 날, 공휴일(일요일 제외), 대체공휴일, 월 5일 이내의 휴가 또는 월 5일 이내의 법정보수교육 참석일을 근무일수에 포함할 수 있다.
E의 근로계약서(을 제1호증 16면)에는 E의 근로계약기간이 ‘2022. 4. 11.부터 2023. 2. 28.까지’로 되어 있고, 원고들은 E의 근무시작일이 2022. 4. 11.임을 전제로 2022년 4월분 보조금을 지급받았다. 그러나 E은 이 사건 현장조사 과정에서 ‘본인은 근로계약서상 2022년 4월 11일부터 근로한 것으로 되어 있으나 실근무일은 2022년 4월 18일부터 임을 확인합니다. 또한 첫 근무일부터 2022년 6월 H 입소 전까지 실 근무시간이 8시간 미만이었음을 확인합니다(통상 10:00~17:45).’는 내용의 2022. 11. 25. 자 확인서(을 제11호증)를 제출하였는바, 위 확인서에 의하면 E의 2022년 4월 실제 근무일수는 15일 미만으로 보조금 지원요건을 갖추지 못하게 된다.
이에 대하여 원고들은 2022. 11. 25. 자 확인서는 피고의 강요에 의하여 작성된 것이라 주장하면서 E이 2022. 4. 12., 2022. 4. 13.에는 오후 반가를, 2022. 4. 14. ~ 4. 15.에 휴가를 사용하였다는 내용의 근무상황부(갑 제2호증의 2) 및 그와 같은 취지의 E 작성 2022. 12. 12. 자 확인서(갑 제2호증의 1)를 제출하였다. 그러나 다음과 같은 이유로 위 근무상황부 및 2022. 12. 12. 자 확인서는 믿기 어렵다.
원고들은 E과 달리 이 사건 현장조사 과정에서 위반사실을 부인하면서 확인서 제출을 거부하였다(을 제3호증 2면). 이처럼 확인서 작성 및 제출이 당사자의 자율적인 의사에 맡겨져 있었던 것으로 보이고 그 밖에 2022. 11. 25. 자 확인서가 E의 의사에 반하여 강제로 작성되었다고 볼 만한 사정은 없다.
원고 B이 피고에게 제출한 이 사건 어린이집의 2022년 4월 출근기록부(을 제28호증 2면)에는 위 근무상황부 기재와 달리 E이 2022. 4. 11.부터 2022. 4. 15.까지 정상 근무(근무시간: 10:00~19:40)한 것으로 기록되어 있다. 또한 원고들은 위 근무상 황부를 이 사건 현장조사 과정에서 제출하지 않다가 이 사건 소 제기 이후에야 제출하였는바 서류를 사후에 작성한 것은 아닌지 강한 의심이 든다.
특히 E과 이 사건 어린이집 교직원 I의 카카오톡 대화내역(을 제10호증 12면)에 의하면, E이 2022. 4. 17. I에게 ‘저 내일부터 출근요, 내일 봬요’라는 메시지를 보내고, I이 2022. 4. 18. E에게 키즈노트(어린이집 재원생 관리 프로그램) 공용관리자 아이디 및 비밀번호를 알려준 사실이 확인된다. 이는 E이 2022. 4. 12. 오전, 2022. 4. 13. 오전에 각각 출근하였고, 2022. 4. 14. ~ 4. 15.에 휴가를 갔다는 원고들의 주장과 정면으로 배치된다. E이 2022. 4. 18.에 처음 출근했기 때문에 당일 키즈노트 관리자 아이디 및 비밀번호를 전달받았다고 봄이 합리적이다.
결국 E은 2022. 4. 18.부터 이 사건 어린이집에서 근무하였다고 인정되고 따라서 E의 2022년 4월 근무일수는 15일 미만이다. 그럼에도 원고들은 E이 2022. 4. 11.부터 근무한 것처럼 임면등록을 하여 보조금을 수령하였는바, 이를 부정수급으로 평가하는 데 무리가 없다.
한편 2022. 11. 25. 자 확인서에 의하면, E은 2022년 6월 H 입소 전까지 실제 근무시간이 1일 8시간 미만(10:00~17:45)인 사실이 확인되므로, 2022년 5월분 보조금에 대해서도 지원요건을 갖추지 못하였다고 인정된다. 이에 대하여 원고들은 E이 17:40부터 19:40까지 하원 차량에 동승하였으므로 해당 시간이 근무시간에 포함되어야 한다고 주장하고, 2022년 5월 통학버스 안전운행기록(갑 제7호증의 1)에는 E이 오후 하원차량에 동승하였다는 취지로 기재되어 있다. 그러나 ① 통학버스 안전운행기록은 어린이집 측에서 일방적으로 작성하는 것으로 교차검증이 이뤄지지 않아 기본적으로 신빙성이 높지 않은 점, ② 실제 원고들은 E이 2022년 7월 중 특정일에 단축근무(10:00~17:30)를 하였다고 주장하고 있고 2022년 7월 출근기록부에는 E이 2022년 7월 11일부터 15일까지 17:30에 퇴근하였다고 기록되어 있는데, 2022년 7월 통학버스 안전운행기록에는 E이 해당 일자에 오후 하원차량에 동승하였다고 기재되어 있어 그 기재 내용에 신뢰성이 떨어지는 점 등을 고려할 때, 위 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.
E 및 F에 대한 2022년 7월분 보조금 부정수급 여부
앞서 든 각 증거에다가 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고들은 2022년도 경기도 보육사업 안내에 따른 보조금 지원요건을 위반하여 E 및 F에 대한 2022년 7월분 교사근무환경개선비 등 보조금을 지급받았다고 봄이 타당하다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
2022년 7월 출근기록부(을 제31호증)에 의하면, E은 2022년 7월 평일에 17일 출근하였는데 그중 7일(7. 1., 7. 11. ~ 7. 15., 7. 25.)은 근무시간이 8시간 미만이고, F는 17일 출근일 중 12일(7. 1., 7. 4. ~ 7. 8., 7. 18. ~ 7. 22., 7. 25.) 근무시간이 8시간 미만인 점이 확인된다. 이처럼 2022년 7월에 E, F는 ‘평일 8시간을 원칙으로 월 15일 이상 근무’라는 보조금 지급요건을 갖추지 못하였다.
이에 대하여 원고들은 E, F가 2022년 7월 중 특정일에 8시간 30분의 연장근로(10:00~19:30 근무, 휴게시간 1시간 제외)를 하였는데 연장근로수당을 지급하는 대신 다른 날에 단축근무를 하도록 한 것이라고 주장한다. 살피건대, 근로기준법 제57조에 의하면 “사용자는 근로자대표와의 서면 합의에 따라 연장근로에 대하여 임금을 지급하는 것을 갈음하여 휴가를 줄 수 있다.“고 규정하고 있기는 하나, 위 규정의 문언상 연장근로수당 지급에 갈음하여 단축근무를 부여하기 위해서는 서면 합의가 있어야 한다. 그러나 이 사건에서 그와 같은 서면 합의가 있었다고 볼 자료가 없으므로 위 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.
G에 대한 보조금 부정수급 여부
앞서 든 각 증거, 갑 제3호증, 을 제2, 33호증의 각 기재에다가 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고들은 2022년 경기도 보육사업 안내에 따른 보조금 지원요건을 위반하여 G에 대한 연장보육교사인건비 등 보조금을 지급받았다고 봄이 타당하다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
2022년도 경기도 보육사업 안내<3>에 의하면, 어린이집의 보육교직원은 전임이어야 하고 다른 시설의 업무를 겸임할 수 없다. 여기서 ‘전임’이란 근무시간 동안 상시 해당 직무에 종사해야 함을 의미하고, ‘다른 시설의 업무’란 다른 어린이집뿐만 아니라 다른 사회복지시설 및 유치원, 종교시설 등 보육교직원의 전임 규정에 위배될 수 있는 모든 시설을 포함한다(보육사업 안내 Ⅳ 보육교직원 관리 9. 보육교직원 복무관리 및 권인보호).
그런데 G은 이 사건 현장조사 과정에서 ‘본인은 2022년 9월 1일부터 근로계약 등과는 상이하게 13시 30분부터 18시 30분까지 유치원 및 유치원·어린이집 차량지원 업무를 하였고 어린이집 연장반 교사 업무는 18시 30분부터 19시 30분까지 하였습니다.’라는 내용의 2022. 11. 9. 자 확인서(을 제2호증)를 제출하였고, 실제 G은 유치원으로부터 급여를 받았다. 그렇다면 G은 이 사건 어린이집의 연장보육 전담교사임에도 연장보육시간(16:00~19:30)에 이 사건 어린이집에 상주하지 않고 다른 시설 업무를 겸임한 것인바, 연장보육 전담교사로서 보조금 지원요건을 갖추지 못하였다.
이에 대하여 원고들은 2022. 11. 9. 자 확인서는 피고의 강요에 의하여 작성된 것으로 사실은 G이 유치원 교실에서 이 사건 어린이집 영유아들을 보육하였다고 주장하고, 2022. 11. 9. 자 확인서를 번복하는 취지의 G 작성 2022. 12. 15. 자 확인서(갑 제3호증)를 제출하였다. 그러나 앞서 살펴본 것과 같이 2022. 11. 9. 자 확인서가 G의 의사에 반하여 강제로 작성되었다는 등 그 증거가치를 부정할 사정은 발견할 수 없고, 특히 이 사건 어린이집의 2022. 10. 4. 및 2022. 11. 3. CCTV 자료에 의하면 다른 교사가 연장보육시간에 이 사건 어린이집에 재실하면서 영유아를 돌본 사실이 확인되었는바(을 제6호증), 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.
재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단
관련 법리
재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 이러한 재량권 일탈·남용에 관해서는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2019. 7. 4. 선고 2016두47567 판결 등 참조). 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결 등 참조).
구체적 판단
앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 위 법리에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 사정만으로는 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
구 영유아보육법 제45조 제6항, 제46조 제1항에 따라 행정처분의 세부기준을 정한 구 영유아보육법 시행규칙(2024. 6. 27. 교육부령 제332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조 제1항 [별표 9] 제2호 가목의 1), 제39조 제1항 [별표 10] 제2호 라목의 1)은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 보조금의 액수에 따라 행정처분의 기준을 규정하고 있다. 이에 의하면 1차 위반을 기준으로 5백만원 이상인 경우 ‘어린이집 운영정지 1년, 원장 자격정지 1년’, 3백만원 이상 5백만원 미만인 경우 ‘각 6개월’, 1백만원 이상 3백만원 미만인 경우 ‘각 3개월’, 1백만원 미만인 경우는 ‘각 1개월’로 정하고 있다.
앞서 본 바와 같이 원고들은 부정한 방법으로 4,538,890원의 보조금을 지급받았는바, 이는 위 구 영유아보육법 시행규칙상 ‘어린이집 운영정지 6개월, 원장 자격정지 6개월’의 행정처분 기준에 해당한다. 이 사건 각 처분 중 어린이집 운영정지 및 원장 자격정지 처분은 위 제재적 처분기준에 부합하고 그 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 근거가 없다. 또한 피고는 지원한 보조금의 범위 내에서 그 반환을 명한 것이므로 보조금 반환명령 처분이 관계 규정에 위반되거나 과중하다고 볼 수 없다.
영유아보육법은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적·사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함을 목적한다. 이러한 영유아보육법의 입법목적 달성을 위하여 보육사업에 지원되는 보조금은 이를 엄격히 관리할 필요성이 크다. 또한 보조금을 부정수급하는 것은 한정된 보육사업의 재원을 해하고 정당한 보조금 수급권자의 수급 기회를 박탈하게 될 여지도 있으므로 특히 엄하게 제재할 필요가 있다. 이러한 사정을 고려하여 보면, 이 사건 각 처분으로 원고들이 입는 불이익보다 이 사건 각 처분으로 달성하려는 공익이 더 크다고 판단된다.
소결론
원고들의 주장은 모두 이유 없다. 이 사건 각 처분은 적법하다.
결론
원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이우희(재판장) 김성겸 김시원
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.26.