의정부지방법원 2024. 8. 20. 선고 2023구합17590 판결

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 7, 17호증, 을 제6, 7호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

피고는, 이 사건 소 중 주위적 청구는 제소기간을 도과하여 제기된 것이므로 부적법하다는 본안전항변을 하므로 살피건대, 을 제6, 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 2023. 6. 21. 이 사건 제1처분서를, 2023. 6. 27. 이 사건 제2처분서를 각 송달받은 사실을 인정할 수 있고, 원고가 위 각 송달일로부터 90일이 경과하였음이 역수상 명백한 2023. 12. 8. 이 사건 소를 제기하였음은 기록상 명백한바, 이 사건 소 중 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 주위적 청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일이 지난 후 제기된 것으로 부적법하고, 이를 지적하는 피고의 본안전항변은 이유 있다.

행정소송법 제20조 제1항은 '취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조 제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다.'고 규정하고 있고, 위 기간은 불변기간이다(같은 조 제3항).

원고의 주장 중 민원 회신 관련 주장을 위 행정소송법 제20조 제1항 단서가 적용되어야 한다는 주장으로 선해하여 살피건대, 원고가 한 국민권익위원회에 대한 민원은 위 규정에서 정하고 있는 '행정심판'에 해당한다고 보기 어렵고, 피고가 이 사건 제1처분 당시 원고에게 국민권익위원회 또는 감사기관 등으로부터 적법 판단이 있을 경우 향후에 지원 여부 검토한다고 밝혔다 하더라도 이를 행정심판을 청구할 수 없는데할 수 있다고 잘못 알린 경우에 해당한다고 볼 수도 없는바, 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다(나아가 갑 제13, 15호증의 각 기재에 의하면, 원고가 민원을 제기한 처분은 이 사건 제1처분뿐인 사실이 인정되는바, 이 사건 제2처분에 관한 주위적 청구가 제소기간을 도과하여 제기된 것이라는 판단에는 아무런 영향을 미치지 못한다).

원고의 주장 중 이 사건 각 처분 관련 절차상 하자 관련 주장에 관하여 살피건대, 설령 피고가 원고가 주장하는 바와 같은 절차상 위법을 저질렀다 하더라도, 그로 인하여 제소기간이 도과하지 않거나 중지된다고 볼 수 없고, 제소기간 제도의 취지 등에 비추어 피고의 제소기간 도과에 관한 본안전항변이 부당하다고 볼 수도 없으므로, 원고의 위 주장 또한 받아들이지 아니한다.

따라서 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 제소기간이 도과한 후 제기된 것으로 부적법하다.

이 사건 각 처분에는 아래와 같은 하자가 있고, 그 하자가 중대·명백하여 무효이다.

별지 기재와 같다.

행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하고(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결 등 참조), 행정처분의 당연무효를 주장하여 무효 확인을 구하는 행정소송에서는 원고에게 행정처분이 무효인 사유를 주장·증명할 책임이 있다(대법원 2023. 6. 29. 선고 2020두46073 판결 등 참조).

피고가 이 사건 제1처분을 하며 '지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 제12조 제1항 제4호 및 B군 지방보조금 관리 조례 제5조'를 근거로 한 사실은 앞서 본 바와 같고, 아래 2)항에서 보는 바와 같이 위 각 근거규정은 이 사건 제1처분의 근거가 될 수 있는바, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

피고가 이 사건 각 처분을 하기 전 청문절차를 거치지 않은 사실에는 당사자 사이에 다툼이 없다.

그러나 행정절차법 제22조 제1항은, 다른 법령에서 청문을 하도록 규정하거나(제1호), 행정청이 필요하다고 인정하는 경우(제2호), 인허가 등의 취소, 신분 · 자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소를 하는 경우(제3호 각 목) 행정청으로 하여금 처분을 할 때 청문을 하도록 정하고 있는바, 피고는 행정절차법 제22조 제1항에 해당하는 경우에 한하여 원고에 대한 청문절차를 실시할 의무가 있는 것이고, 모든 제재적 처분에 앞서 청문절차를 실시할 의무를 지는 것은 아니다.

그런데, 이 사건 각 처분에 관하여 청문을 의무화한 법률규정이 없고 피고가 청문이 필요하다고 인정하였다는 사정도 보이지 아니하며 이 사건 각 처분이 인허가의 취소 등 행정절차법 제22조 제1항 제3호 각 목에 규정된 필요적 청문 사유에 해당하지도 아니하는바, 피고가 이 사건 각 처분을 하기 전에 청문을 실시하지 아니하였다 하더라도 위법하다고 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

행정절차법 제21조 제1항에 의하면, 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하는데, 이러한 사전통지규정은 침해적 행정처분에 있어 당사자의 이익을 보호하고 권리구제의 기회를 가지게 하는 절차적 권리를 부여하여 행정의 투명성·공정성 등을 확보하고, 궁극적으로는 적법한 행정을 실현하고자 하는데 그 취지가 있다 할 것이다.

이 사건 각 처분은 원고의 권익을 제한하는 처분으로서 위 사전통지의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이고, 피고가 이 사건 각 처분을 하기 전에 미리 위와 같은 사전통지를 하지 아니한 사실은 다툼이 없으므로 이 사건 각 처분은 행정절차법 제21조 제1항의 규정에 위반하여 위법하다고 할 것이나, 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 각 처분 당시 처분의 근거와 이유를 제시하고 그 불복방법까지 적시하여 원고들이 어떠한 근거와 이유로 이 사건 각 처분이 이루어진 것인지를 충분히 짐작하고 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 특별한 지장이 없었던 것으로 인정되므로 위와 같은 사전통지의 흠결만으로는 그것이 당사자의 이익을 보호하고 권리구제의 기회를 주며 행정의 투명성·공정성 등을 확보하려는 위 행정절차법의 규정취지를 본질적·근원적으로 침해하는 것으로서 그 하자가 중대하여 무효에 이를 정도에 해당한다고는 보기 어렵다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두5001 판결 참조).

따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

행정절차법 제26조는, "행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다."라고 규정하고 있다. 피고가 이 사건 각 처분을 함에 있어 불복방법과 제소기간을 처분서에 명시하는 등으로 원고에게 알리지 아니한 사실에는 다툼이 없으나, 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결, 대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633 판결 등 참조).

따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

앞서 본 사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어 문서로서 하였고, 그밖에 이 사건 각 처분이 행정절차법 제24조 등에서 규정한 방식을 위반하여 이루어졌음을 인정할 증거가 없는바, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

아래의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 앞서 본 사실에 앞서 든 증거들, 갑 제8호증 및 변론 전체의 취지를 종합하면 인정된다.

지방문화원진흥법 제7조 제3항은 '지방문화원의 업무를 처리하기 위하여 사무국을 설치하고 필요한 직원을 둘 수 있다'고 규정하고 있고, 제15조 전단은 '국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방문화원 등에 그 활동과 운영에 필요한 경비를 보조할 수 있다'고 규정하고 있으며, 제19조는 '지방자치단체는 지방문화원을 지원·육성하기 위하여 필요한 사항을 조례로 정할 수 있다'고 규정하고 있다. 또한 B군 문화원 지원 및 육성에 관한 조례 제14조는 '군수는 문화원 육성과 활동에 필요한 경비를 예산 범위에서 지원할 수 있고, 보조금 신청 및 지원 방법, 정산 등 그 밖에 필요한 사항은 B군 지방보조금 관리 조례(이하 '이 사건 보조금관리조례'라 한다)에 따른다'고 규정하고 있다.

한편, 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 제12조 제1항은 지방자치단체의 장이 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있는 경우로 '지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우(제1호)', '법령, 조례, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분을 위반한 경우(제2호)', '거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우(제3호)', '그 밖에 지방보조사업의 수행이 곤란한 경우로서 조례로 정하는 사유에 해당하는 경우(제4호)'를 규정하고 있고, 이에 따라 이 사건 보조금관리 조례 제5조도 군수는 위 법 제12조 제1항 제4호에 따른 지방보조사업의 수행이 곤란한 경우로서 '군수의 승인 없이 임의로 사업의 전부 또는 일부를 인계, 중단 또는 폐지했을 경우(제1조)', '지방보조사업계획서에 예정된 토지 또는 시설물 등을 사용할 수 없는 사유 등으로 지방보조사업 추진이 사실상 곤란하다고 인정되는 경우(제2조)', '지방보조사업에 소요되는 경비 중 지방보조금 등으로 충당되는 부분 외의 경비를 조달하지 못하는 경우(제3호)', '그 밖에 군수가 지방보조사업 추진이 공익에 반하여 지방보조사업 내용의 변경 또는 중지가 필요하다고 인정되는 경우(제4호)'에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다고 규정하고 있다.

이러한 법령 및 조례의 규정내용에 비추어 보면 피고는 보조금 교부 신청의 적법성 및 타당성을 조사 · 검토하여 보조금 교부 여부를 결정하고, 이후 지방보조사업추진이 공익에 반하는 경우 등이 발생할 경우 보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 권한과 책임이 있다고 할 것이다.

한편, 앞서 본 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 피고로서는, '원고의 대표자가 비공개 채용절차 등을 통하여 이미 정년이 지난 C을 사무국장으로 임명하려다가 피고가 이를 반대하였고, 그럼에도 C의 채용을 위하여 원고가 사무직 직원의 정년규정을 개정하고 C의 채용에 유리한 면접 심사위원을 위촉하는 등으로 채용절차를 진행하였다'고 의심할 만한 정황이 있었던 점, C의 경우 사무국장으로 임명된다 하더라도 2023. 12. 31. 정년에 달하여 채용 이후 약 6개월<1>을 근무할 수 있을 뿐인 점, 그럼에도 원고는 피고의 외부 기관 면접심사위원 위탁 등 제안을 거부한 채 사무국장 채용절차를 강행하여 C을 사무국장에 임명한 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고가 '원고의 공정하지 않은 면접위원 위촉을 통하여 사무국장 채용과정에 공정성이 훼손되어 공익에 반함'을 이유로 이 사건 각 처분을 한 것에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보기 어렵고, 이 사건 각 처분이 공정의 의무를 위반하였다고 볼 수도 없다.

나아가 C에 대한 임금의 지급의무자는 원고이고, 피고는 지방문화원진흥법 등에 따라 지방문화원을 건전하게 육성·발전시키기 위하여 원고에 대한 보조금을 지급하는 것인바, 위와 같이 공익에 반한다는 이유로 이 사건 각 처분을 한 것이 C의 인권을 침해한 것이라거나 근로기준법을 위반한 것이라고 볼 수도 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.

따라서 이 사건 각 처분에는 중대·명백한 하자가 있다고 볼 수 없는바, 원고의 주장은 모두 이유 없다.

그렇다면 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 이우희(재판장) 김성겸 김시원