인천지방법원 2025. 11. 14. 선고 2025구합50529 판결

피고는 2009년 8월경 이래 여객자동차 운수사업법 제50조 제2항, 인천광역시 여객자동차 운수사업 등에 관한 조례 제3조 제2항 제2호 등 법적 근거 하에, 시가 시내버스 노선, 운행계통에 대한 조정, 관리 권한을 가지고, 버스 운송업체는 시내버스 운행, 노무, 차량 관리 등을 담당하며, 각 버스 운송업체의 노선운행으로 발생하는 모든 운송 수입금을 수입금공동관리위원회가 관리하면서 각 운송업체의 운행실적에 따라 표준운송원가를 공공에서 지급하되, 수입금이 표준운송원가보다 적으면 시의 재정지원금으로 운송업체의 운송 적자분을 보전해주는 방식의 '수입금공동관리형 버스준공영제'(이하 '이 사건 준공영제'라 한다)를 시행하고 있다.

피고와 B조합은 이 사건 준공영제에 참여하는 버스 운송업체의 의무, 재정지원금 지급기준 등 이 사건 준공영제 운영에 필요한 사항을 정하기 위하여 2016. 11. 21.'인천광역시 버스준공영제 이행협약서'에 의한 협약을 체결한 후, 2019. 3. 22. 개정 협약을 체결하였다[이하 '이 사건 이행협약(서)'라 한다]. 이 사건 이행협약 제13조 제2항,'인천광역시 시내버스 준공영제 운영에 관한 조례' 제14조 제2항에 따라 피고는 2019

이 사건 준공영제에 참여하고 있는 운송업체인 원고는 2020년, 2021년 소속 근로자들에게 연장수당, 조합장 직책수당, 촉탁직 조정수당, 승무정지처분자 급여, 안전교육비용 합계 138,399,215원(이하 '이 사건 수당'이라 한다)을 지급한 후, 해당 지급액을 피고로부터 재정지원금(이하 '이 사건 재정지원금'이라 한다)으로 교부받았다.

피고는 2024. 12. 18. 원고에게 이 사건 재정지원금이 오지급 되었다면서 아래와 같이 이 사건 재정지원금 138,399,210원(원단위 절사) 및 이자 12,630,600원(원단위 절사)에 대한 환수처분 통지를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

이 사건 수당은 모두 원고가 소속 운전업무 종사자들에게 급여 명목으로 실제 지급한 비용으로, 이 사건 정산지침상 '운전직 인건비'에 해당하는 것이다. 이 사건 수당의 항목이 형식적으로는 노사간 대표협상단에서 결정된 임금조견표상의 수당에 해당하지 않기는 하나, 이는 원고를 비롯한 D단체 산하 지회가 교섭대표노동조합인 버스운송사업자들이 노사간 대표협상단에서 결정된 임금조견표상의 수당과 상이한 임금체계를 가지고 있어 2020년, 2021년 정산 시 운송사업자별 수당목이 통일되지 않았기 때문으로, 일률적으로 노사간 대표협상단에서 결정된 임금조견표상의 수당에 해당하지 않는다는 이유만으로 '운전직 인건비'에 해당하는 이 사건 수당을 재정지원 대상에서 제외하는 것은 부당하다. 따라서 피고가 이 사건 수당에 대하여 이 사건 재정지원금을 지급한 것을 두고 이 사건 이행협약 내지 이 사건 정산지침에 위반하였다거나 공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률(이하 '공공재정환수법'이라 한다) 제2조 제6호 라목에 따른 오지급으로 볼 수 없다.

이 사건 재정지원금 환수를 통해 피고가 확보하고자 하는 공익은 불분명한 반면, 이로 인해 원고가 침해받게 될 신뢰 및 경제적 이익이 큰바, 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용에 해당한다.

설령, 이 사건 재정지원금이 오지급되었다고 하더라도 그에 대한 이자까지 환수하는 것은 부당하다.

이 사건 재정지원금이 환수처분의 대상에 해당하는지 여부 판단

관계 규정 및 관련 법리

여객자동차 운수사업법(이하 '여객자동차법'이라 한다) 제50조 제2항 제3호에서는 시·도는 대중교통을 활성화하기 위하여 버스교통체계를 개선하는 경우 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조할 수 있으며, 이 경우 보조의 대상및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 해당 시·도의 조례로 정한다고 규정하고 있다.

인천광역시 시내버스 준공영제 운영에 관한 조례(이하 '이 사건 조례'라 한다)에 의하면, '시내버스 준공영제'란 피고가 시내버스 노선 및 운행계통에 대한 조정·관리 권한을 가지고, 버스운송사업자는 시내버스 운행과 노무·차량 관리 등을 담당하며, 피고가 버스운송사업자의 운송적자에 대한 재정 지원으로 대중교통의 원활한 운영을 도모하는 제도를 말하고(제2조 제1호), '표준운송원가'란 시내버스운송사업에 소요되는 비용을 표준화된 기준으로 산정한 것을 말한다(제2조 제4호). 위원회가 재정지원을 받고자 할 경우 운송수입금 현황과 표준운송원가를 근거로 시장에게 신청하여야 하고, 피고는 신청내용을 확인·검토하여 적절하다고 판단될 경우 예산의 범위에서 재정을 지원하며, 재정지원 세부절차 및 방법은 피고가 따로 정한다(제14조 제1, 2항).

위 관련 법령 및 조례 규정 등에 의하면, 이 사건 조례는 표준운송원가에 관하여 지출근거가 되는 규정과 그 지급대상 및 방법에 관한 일반 규정을 마련해 두고 있지만, 보조금(재정지원금)의 지급기준과 범위 등에 관하여는 이 사건 조례에 구체적인 규정을 두고 있지 않다. 이와 같은 사정에 지방보조금의 교부가 수익적 행정행위라는 점을 더하여 보면, 보조금(재정지원금)의 지급기준과 범위 등을 정함에 관하여는 교부관청인 피고에게 폭넓은 재량이 부여되어 있다고 할 것이다.

공공재정환수법 제2조 제6호 라목에서 그 밖에 공공재정지급금이 잘못 지급된 경우로서 공공재정에 손해를 입히거나 이익을 얻는 일체의 행위를 "부정청구등"이라고 규정하고 있고, 같은 법 제8조 제1항 본문에서 '행정청은 부정청구등이 있는 경우에는 부정이익등을 환수하여야 한다.'고 규정하고 있다.

구체적 판단

이 사건 준공영제에 참여하는 운수업체들에 설립된 노동조합이 소수 노동조합을 포함하여 10개 이상으로 난립해 있어 동일한 이 사건 준공영제에 참여하고 있음에도 소속 노동조합에 따라 운수업체별로 급여체계와 금액이 서로 상이하여 노동조합간 또는 운수종사자간 갈등과 대립이 발생하는 문제점이 있었고, 인건비의 정산에도 어려움이 있었기에, 근로자의 임금 중 수당항목은 이 사건 준공영제에 참여하는 사업장에 소속된 운전직 근로자 중 과반수 운전직 조합원이 지지하는 대표 노동조합과 운송사업자 대표로 구성된 협상단에서 결정된 임금조견표상의 수당만 인정하고, 그 외수당은 불인정하는 것으로 이 사건 정산지침을 개정할 필요성이 있었던 것으로 보인다. 이에 더하여 피고가 이 사건 정산지침을 2019년 7월 개정하면서도 노사간 대표협상단에서 결정된 임금조견표상의 수당만을 인정하는 것으로 정산방식을 변경하는 부분에 대해서는 유예기간을 두어 2020년 1월분 정산부터 적용하기로 하였던 점, 재정지원금의 지급기준과 범위 등을 내용으로 하는 이 사건 정산지침을 정함에 있어 피고에게 폭넓은 재량이 부여되어 있는 점 등을 더하여 보면, 피고가 이 사건 정산지침을 개정하여 원고에게 적용하는 것이 객관적으로 합리적이지 않다고 볼 수 없고, 그 내용이상위법령이나 조례에 위배된다고 할 만한 특별한 사정도 찾아볼 수 없다.

2020년 노사간 대표협상단에서 결정된 임금조견표(을 제4, 5호증, 이하 '이 사건 임금조견표'라 한다)상 수당에 이 사건 수당이 포함되어 있지 않다는 점에 대해서는 당사자 사이에 다툼이 없다.

앞서 본 바와 같이, 이 사건 정산지침에 의하면 2020년 1월분부터는 표준운송원가로 정산하는 운전직 인건비 중 수당은 이 사건 임금조견표상 수당만 인정되므로, 원고가 이 사건 수당을 소속 운전업무 종사자들에게 급여 명목으로 실제로 지급하였더라도 이 사건 임금조견표상 수당으로 볼 수 없는 이 사건 수당은 표준운송원가에 포함될 수 없어 재정지원 대상에 해당한다고 보기 어려운바, 이 사건 재정지원금은 이 사건 정산지침에 위배되어 잘못 지급된 것이라고 할 것이다. 설령, 이 사건 임금조견표가 확정되어 원고에게 통지된 것이 2020. 7. 2.이었기에, 이 사건 재정지원금 중 2020. 7. 2. 이전에 지급받은 부분에 대한 원고의 귀책사유가 인정되지 않더라도(이는 이자면제 사유에 불과하다), 이 시건 정상지침에 위배되어 잘못 지급된 것인 이상 여전히 환수대상에 해당한다.

원고는 이 사건 정산지침 중 수당 정산방법을 정하고 있는 부분(이하 본 단락에서 '이 사건 수당정산지침'이라 한다)에 '정산시 운송사업자별 수당목 통일'이라는 문구가 기재되어 있음을 근거로 이 사건 수당정산지침이 이 사건 준공영제에 참여하는 운송사업자별 수당목이 통일될 것을 전제로만 적용될 수 있다고 주장한다. 그러나2020년 1월 정산분부터 이 사건 수당정산지침을 적용한다고 적용시기를 명확히 규정하고 있고, 이 사건 수당정산지침상 '정산시 운송사업자별 수당목 통일'이 전제되어야지만 이 사건 수당정산지침을 적용할 수 있다고 해석할 만한 문언의 내용을 찾아볼 수 없으며, 이 사건 수당정산지침의 도입 취지에 비추어 볼 때 '정산시 운송사업자별 수당목 통일'이라는 문구는 이 사건 준공영제에 참여한 운송업체에게 수당목을 통일시킬것을 권고하는 내용으로 해석하는 것이 보다 합목적적인 해석에 해당하는바, 원고가 이 사건 재정지원금을 지급받을 당시 이 사건 준공영제에 참여하는 운송사업자별 수당목이 통일되어 있지 않았다는 사정만으로 이 사건 수당정산지침이 적용되지 않는다고 보기 어렵다.

한편, 원고는 이 사건 임금조견표의 결정에 참여한 노조 측 대표협상단은 노동조합 및 노동관계조정법(이하 '노동조합법'이라 한다) 제29조의2에 따른 교섭창구 단일화 절차를 거치지 않았기에 교섭대표노동조합으로 볼 수 없으므로, 이 사건 임금조견표를 원고에게 적용할 수 없다고 주장하나, 이 사건 임금조견표는 원고의 소속 근로자에게 적용되는 단체협약 내지 임금협약이 아니라 이 사건 정산지침에 따라 표준운송원가로 정산할 수 있는 수당의 기준을 정하고 있는 것에 불과하므로, 노조 측 대표협상단이 이 사건 준공영제에 참여하고 있는 운송업체를 대표할 정당성만 갖추었다면 노동조합법에 따른 교섭창구 단일화 절차를 거치지 않았더라도 이 사건 임금조견표의 결정에 참여할 수 있다고 봄이 상당한바, 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다.

이 사건 처분 중 이자 환수 부분의 정당성에 관한 판단

공공재정환수법 제8조 제1항 단서에서 '그 밖에 공공재정지급금이 잘못 지급된 경우에는 공공재정지급금을 지급받은 자의 귀책사유가 있는 경우에만 이자까지 환수한다.'고 규정하고 있는바, 이 사건 처분으로 이 사건 재정지원금에 대한 이자를 환수하기 위해서는 원고에게 귀책사유가 있음이 인정되어야 한다. 그런데 갑 제9, 13호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들 즉, ① 이 사건 임금조견표가 확정되어 원고에게 통지된 것은 2020. 7. 2.인 사실이 인정되므로, 그 전에 원고가 이 사건 임금조견표의 내용을 알았다고 보기 어려운 점, ② 2022년 노사간 대표협상단에서 결정된 임금조견표(갑 제13호증)에서는 이 사건 수당 중 '촉탁직 조정수당'이 포함되기도 하였는바, 이 사건 임금조견표가 확정되기 전에 이 사건 수당이 이 사건 임금조견표에 포함되지 않을 것이라는 점이 명백하여 이를 원고가 예상할 수 있었다고 볼 수도 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 제출한 증거만으로 이 사건 재정지원금 중 2020. 7. 2. 이전에 지급받은 부분에 대해서는 원고에게 귀책사유가 있다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 재정지원금 중 2020. 7. 2. 이후에 지급받은 촉탁직 조정수당(2020. 7.부터 2021. 2.까지 지급분) 합계 61,500,000원에 대한 이자 부분인 5,267,974원(별지2 촉탁직 조정수당 이자계산표 참조)만 환수대상에 해당하는바, 이 사건 처분의 이자 부분 12,630,600원 중 위 5,267,974원을 제외한 나머지 이자 7,362,626원(= 12,630,600원 - 5,267,974원) 부분은 위법하여 취소되어야 한다.