청주지방법원 2015. 3. 5. 선고 2014구합11224 판결

원처분의 경위

원고들 및 주식회사 J, K 주식회사(이하에서는 '주식회사'를 생략하여 지칭한다)는 2012. 4. 17. 청원군과 사이에 충북 청주시 L 외 29필지 토지(구 주소: 충북 청원군 L 외 29필지, 이하 원고들 관련 부지를 '이 사건 사업부지'라고 한다) 지상에 주물주조공장 등을 신축하는 내용의 투자협약을 체결하고, 2012. 7. 20. 청원군수<1>에게 아래 표 기재와 같은 내용으로 사업계획(이하 '이 사건 사업계획'이라 한다) 승인신청을 하였다.

청원군수는 2012. 10. 26. 원고 B, C의 사업계획을, 2012. 11. 19. 원고 A의 사업계획을 각 승인(이하 '이 사건 원처분'이라 한다)하였다.

재결의 경위

피고보조참가인 D, E, F, G, H을 포함한 이 사건 사업부지의 인근 주민들은 2014. 5. 15. 충청북도 행정심판위원회에 이 사건 원처분이 위법함을 주장하면서 이 사건 원처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다.

이에 대하여 충청북도 행정심판위원회는 2014. 7. 28. 아래와 같은 이유로 이 사건 원처분이 위법하다고 보아 이 사건 원처분을 취소하는 내용의 재결(이하 '이 사건 재결'이라 한다)을 하였다.

원고들의 주장

원고들의 각 대표이사들은 대전에서 운영하고 있는 각 법인들과는 별도로 별개의 회사인 원고들을 새로 설립하면서 이 사건 사업계획 승인신청을 한 것이므로, 이는 중소기업창업 지원법이 정하는 창업에 해당하는 바, 청원군수가 이 사건 원처분을 함에 있어 중소기업창업 지원법을 적용한 것에 어떠한 위법이 있지 않다. 그리고 이 사건 사업계획은 환경영향평가법상 소규모 환경영향평가 대상에 해당하므로, 이 사건 원처분에 주민의견수렴절차를 거치지 아니한 위법이 없고, 그렇다면 청원군수에게 제출된 주민의견서가 위조되었다는 점 역시 이 사건 원처분을 취소할 만한 하자에 해당하지 않는다.

또한 원고들이 이 사건 사업계획에 의하여 설립하여 운영하고자 하는 공장(이하 '이 사건 공장'이라 한다)의 작업공정은 원고 A의 대표이사인 M이 대전에서 운영하는 R의 공장과 달리 전기로, 전기유도로 등 전기만을 사용하여 용융 및 탈사 작업을 수행하는 것이고, 원료로 황, 망간 등을 사용하지 않아 제조과정에서 먼지 외에 다른 대기오염물질이 발생할 가능성이 없다. 그리고 원고들은 일일조업예정 시간 및 연간 가동시간을 관계 법령에 의거하여 기재하였고, 이를 의도적으로 축소 기재함으로써 배출량을 속인 사실이 없다. 따라서 청원군수가 이 사건 공장이 계획관리지역인 이 사건 사업부지에 건축 가능한 제4종사업장에 해당한다고 본 이 사건 원처분에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.

위와 같은 사정에 이 사건 원처분 이전에 금강유역환경청장의 사전환경성검토 및 각 관련부서의 개별법령에 따른 적법성 검토가 있었던 점 등을 보태어 보면, 청원군수가 이 사건 원처분을 함에 있어 지역주민들의 건강과 행복추구권 등에 대하여 충분히 고려하지 아니하였다고 볼 수 없고, 오히려 이 사건 원처분을 믿고 이 사건 사업의 시행을 위하여 상당한 자금 및 노력을 투자한 원고들은 이 사건 사업이 무산될 경우 회복하기 어려운 손해를 입게 될 것인 반면, 위와 같은 기득권 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요나 피고보조참가인들 등 제3자의 이익보호의 필요성이 존재하지 아니한다.

관계 법령

인정사실

이 사건 사업부지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 계획관리지역에 해당하고, 그 인근(반경 2km 범위)에는 T대학교 및 U, V 등 요양시설이 존재한다.

한편, 원고들의 사업계획서에 따른 작업공정은 합금철, 선철, 철강재 및 세라믹샌드를 주원료로 하여 전기로 또는 전기유도로를 통해 이를 녹이고, 탈사 및 열처리·용접 등을 거쳐 제품을 생산하는 과정이다. 이에 의하면 작업공정 내에 황 등 다른 물질을 첨가하는 공정이 존재하지 아니하며, 주원료에도 망간 등의 물질이 없다.

원고들은 사업계획서에 먼지만을 배출오염물질로 기재하여 사업신청을 하였고, 그 발생량은 1일 8시간의 조업시간과 연간 300일의 가동일수를 기준으로 산정하였다.

원고들은 2012. 7. 2. 환경영향평가 대행업체인 LS엔지니어링 주식회사와 기술용역계약을 체결하여 운영시 주변 대기오염물질 농도 예측 및 저감방안시 농도 예측 등을 포함한 소규모 환경영향평가를 행하였고, 그 무렵 위 LS엔지니어링 주식회사에서 작성한 소규모 환경영향평가서를 청원군수에게 제출하였다.

이후 청원군수는 위 소규모 환경영향평가서를 금강유역환경청장에게 보내어 협의를 요청하였고, 금강유역환경청장은 2012. 9. 21. 환경영향 저감방안을 이행할 경우 사업계획 승인에 별다른 문제가 없다는 내용으로 협의의견을 회신하였다.

청원군수는 이 사건 사업계획에 대한 각 개별법에 따른 적법성 검토를 관련 부서에 요청하여 각 검토의견을 회신받은 후 충청북도 도시계획위원회의 심의를 거쳤고, 원고들은 각 검토 및 심의결과를 이 사건 사업계획에 반영하였다.

판단

행정소송법 제19조는 '취소소송은 처분 등을 대상으로 한다. 다만 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다'고 규정하고 있으므로, 항고소송은 원칙적으로 당해 처분을 대상으로 하나, 당해 처분에 대한 재결 자체에 고유한 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우에 한하여 그 재결을 대상으로 할 수 있다(대법원 1993. 8. 24. 93누5673 판결 참조).

그러면 이 사건 원처분에 이 사건 재결이 지적하는 바와 같은 위법이나 재량권의 일탈·남용이 존재하는지에 관하여 살펴본다.

우선, 중소기업창업 지원법을 적용한 이 사건 원처분에 위법이 존재하는지에 관하여 보건대, 중소기업창업 지원법 제2조 제1호, 같은 법 시행령 제2조 제1항에 의하면, 창업은 중소기업을 새로 설립하는 것으로, 위 시행령 제2조 제1항 각 호 즉, 타인으로부터 사업을 승계하여 승계 전의 사업과 같은 종류의 사업을 계속하는 경우, 개인사업자인 중소기업자가 법인으로 전환하거나 법인의 조직변경 등 기업형태를 변경하여 변경전의 사업과 같은 종류의 사업을 계속하는 경우, 폐업 후 사업을 개시하여 폐업 전의 사업과 같은 종류의 사업을 계속하는 경우에 각 해당하지 않는 것을 의미한다.

다음으로 이 사건 원처분이 주민의견수렴절차를 거치지 아니하여 위법한지에 관하여 보건데, 을나 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 청원군수에게 제출된 S 외 4인의 주민의견서가 S에 의하여 위조된 사실, 청원군수가 이 사건 사업계획에 대한 주민의견수렴절차를 거치지 아니한 사실이 인정되기는 하나, 중소기업창업 지원법이 주민의견수렴절차에 관하여 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 사업은 환경영향평가법상 전략환경영향평가나 환경영향평가 대상 사업이 아닌 환경영향평가법 제43조 이하에서 규정하고 있는 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당하여 위 법에 의하여도 주민의견수렴절차가 필수적인 요건이 아니다. 따라서 청원군수가 주민의견수렴절차를 거치지 아니하였다거나 제출된 주민의견서가 위조되었다고 하더라도 이 사건 원처분에 위법이 있다고 할 수 없다.

그 외 원고들이 배출물질 및 배출량을 허위로 기재하는 등으로 이 사건 공장이 계획관리지역인 이 사건 사업부지에 건축이 가능한 제4종사업장에 해당하는 것으로 관계 행정청을 기망 내지 위계하였고, 청원군수가 이에 대하여 적절한 검토를 하지 못하였는지에 관하여 보건대, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조, 구 같은 법 시행령(2014. 1. 14. 대통령령 제25090호로 개정되기 전의 것) 제71조 제1항 제19호, [별표20] 제1호 차목 (1), [별표19] 제2호 자목 (2)에 의하면, 대기환경보전법 제2조 제11호에 따른 대기오염물질배출시설에 해당하는 시설로서 같은 법 시행령 [별표1]에 따른 제1종사업장 내지 제3종사업장에 해당하는 것은 계획관리지역에 해당하는 이 사건 사업부지 지상에 건축할 수 없는 건축물에 해당한다.

나아가 앞의 다)항에서 본 바와 같이 이 사건 사업계획에 따른 원고들의 공장이 먼지 외에 유해 배출가스를 배출한다고 볼 충분한 근거가 없고, 원고들이 먼지의 배출량을 의도적으로 축소 기재하였다고 보이지도 아니하는 점, 위 인정사실에서 본 바와 같이 원고들이 이 사건 사업계획에 대한 소규모 환경영향평가를 거쳤고, 금강유역환경청장이 2012. 9. 21. 환경영향 저감방안을 이행할 경우 기준치 이내의 먼지가 발생하는 것으로 예측되어 사업계획의 승인에 별다른 문제가 없다는 내용으로 협의의견을 회신하였던 점, 이후 원고들이 금강유역환경청장의 협의의견, 관련 부서들의 개별법에 따른 적법성 검토 및 충청북도 도시계획위원회 심의결과 등을 이 사건 사업계획에 반영한 점 등에 비추어 보면, 청원군수는 이 사건 원처분 이전에 관련 법령에 의거하여 피고보조참가인들을 포함한 인근 주민들의 이익 등에 대하여 충분히 검토하였던 것으로 보이고, 기준치 이내의 먼지가 발생할 것으로 예측되는 이 사건 사업계획에 대한 이 사건 원처분으로 인하여 인근 주민들의 건강, 행복추구권 등에 중대한 위해가 초래될 것이라고 보이지 아니한다.

따라서 이 사건 원처분에는 이 사건 재결이 지적하는 바와 같은 위법이나 재량권의 일탈·남용이 존재하지 아니하는바, 이 사건 원처분은 적법하다.

오히려 원고들이 이 사건 원처분 이후 공장부지 조성작업을 마무리하는 등으로 이 사건 사업에 상당한 금전적 투자를 한 점, 배출 오염물질 및 배출량, 배출시설 및 저감장치의 운용 등과 관련하여서 원고들에 대한 감독행정관청의 사전적 감독 내지 사후적 제재가 가능할 것으로 보이는 점, 그럼에도 피고가 추측에 의한 사실 인정으로 이 사건 사업장에서 황 등 유해물질이 발생할 수 있을 뿐만 아니라 신고서에 기재한 배출량도 허위일 것이라고 의심한 후 이를 전제로 비교형량을 거쳐 이 사건 원처분을 취소하기에 이른 점 등에 비추어 보면, 이 사건 재결은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.