헌법재판소 2011. 6. 30. 2008헌마595 결정

청구인 학교법인 ○○대학교는 ○○병원을, 청구인 재단법인 ○○복지재단은 □□병원을, 청구인 사회복지법인 ○○공익재단은 △△병원을 각 개설하여 운영하는 비영리법인인바, 청구인들이 운영하는 위 병원들은 모두 구 국민건강보험법 제40조 제2항에 의한 종합전문요양기관에 속하였다.

종래 업무상의 재해를 입은 근로자의 요양을 담당할 의료기관(이하 ‘산재보험 의료기관’이라고 한다.)으로 되기 위하여는 모든 의료기관이 스스로 지정신청을 한 후 근로복지공단에 의하여 산재보험 의료기관으로 지정되어야 했으나, 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정된 구 산업재해보상보험법 제43조 제1항 제2호는 국민건강보험법 제40조 제2항에 따른 종합전문요양기관의 경우 근로복지공단의 지정 등의 절차 없이 당연히 산재보험 의료기관으로 되는 것으로 규정하였다. 이에 따라 종합전문요양기관에 속하는 청구인들이 운영하는 병원들은 위 법률이 시행된 2008. 7. 1.부터 산재보험 의료기관이 되었다.

청구인들은 위 법률조항이 청구인들의 자발적인 신청 없이 청구인들이 운영하는 병원들을 강제로 산재보험 의료기관으로 지정함으로써 청구인들의 직업수행의 자유 내지 영업의 자유와 평등권을 침해한다고 주장하면서 2008. 9. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

제1항에 따른 요양급여는 제43조 제1항에 따른 산재보험의료기관에서 요양을 하게 한다. 다만, 부득이한 경우에는 요양을 갈음하여 요양비를 지급할 수 있다.

업무상의 재해를 입은 근로자가 요양할 산재보험 의료기관이 제43조 제1항 제2호에 따른 종합전문요양기관인 경우에는 「응급의료에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 응급환자이거나 그 밖에 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 그 근로자가 종합전문요양기관에서 요양할 필요가 있다는 의학적 소견이 있어야 한다. 제43조(산재보험 의료기관의 지정 및 지정취소 등) ① 업무상의 재해를 입은 근로자의 요양을 담당할 의료기관(이하 "산재보험 의료기관"이라 한다)은 다음 각 호와 같다.

요양 중인 근로자는 제1항 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 공단에 전원 요양을 신청할 수 있다. 제120조(보험급여의 일시 중지) ① 공단은 보험급여를 받고자 하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당되면 보험급여의 지급을 일시 중지할 수 있다.

공단은 제1항에 따른 지정 신청을 받은 경우에는 그 지정 신청을 받은 날부터 15일 이내에 지정 여부를 결정하여 지정 신청을 한 의료기관 또는 보건소에 알려야 한다. 이 경우 산재보험 의료기관으로 지정하기로 결정한 경우에는 공단이 정하는 지정 조건을 명시한 지정서를 내주어야 한다. 구 국민건강보험법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2009. 1. 30. 법률 제9386호로 개정되기 전의 것) 제40조(요양기관) ② 보건복지가족부장관은 요양급여를 효율적으로 하기 위하여 필요한 경우에는 보건복지가족부령이 정하는 바에 의하여 시설ㆍ장비ㆍ인력 및 진료과목 등 보건복지가족부령이 정하는 기준에 해당하는 요양기관을 종합전문요양기관 또는 전문요양기관으로 인정할 수 있다.

이 사건 법률조항은 종합전문요양기관의 경우 당연히 산재보험 요양기관이 되도록 규정하여 원하지 않는 경우에도 산재근로자를 의무적으로 진료하게 함으로써 환자선택권을 박탈하여 청구인들의 직업수행의 자유 내지 영업의 자유를 제한하고 있다. 특히 산재의료원 등 공공의료기관을 확대하거나 산재보험 의료기관에 대한 재정지원 또는 산재보험수가를 현실화하는 등 덜 침해적인 대안이 존재함에도 종합전문요양기관에 과다한 부담을 가하는 것은 과잉금지원칙을 위반한 것이다.

아울러 종합전문요양기관이 아닌 의료기관들에 대해서는 스스로 신청에 의하여 산재보험 의료기관이 되도록 하면서도, 이 사건 법률조항이 종합전문요양기관에 대해서는 당연히 산재보험 의료기관이 되도록 강제함으로써 종합전문요양기관을 차별취급하여 청구인들의 평등권을 침해한다.

또한 이는 산재근로자 이외의 환자를 치료하여 얻을 수 있는 이익 등 청구인들의 재산권을 침해하고, 청구인들 운영 병원에서 진료받고자 하는 국민보험대상자들의 보건과 건강권을 침해한다.

이 사건 법률조항의 개정 경위 및 취지

종래 산재보험 의료기관이 되기 위해서는 의료기관이 근로복지공단에 자발적으로 지정신청을 하면, 공단이 그 중에서 산재보험 의료기관이 될 곳을 지정하고 사법상 계약을 체결하는 방식으로 산재근로자의 요양을 담당할 의료기관을 선정해 왔다. 그 결과 종합전문요양기관에 속하는 43개 병원 중에서 가장 시설과 인력이 우수한 이른바 ‘5대 병원’ 즉, 서울대학교병원, 가톨릭의대강남성모병원과 청구인들이 운영하는 ○○병원, □□병원, △△병원은 지정신청을 하지 않아 산재보험 의료기관으로 지정되지 아니하였다.

종합전문요양기관은 종합병원으로서 레지던트수련병원으로 지정받아야 하고, 수술실은 5개 이상, 진단방사선실 등 수술과 검사 등에 사용되는 면적이 건축연면적의 10% 이상을 차지하여야 하며, 전산화단층촬영기(CT) 등 각종 중요장비를 갖추고, 내과ㆍ일반외과 등 주요 6개 전문과목에서 3년차 이상인 레지던트가 상근하고 있어야 하며, 전문진료 질병군에 속하는 환자의 비율과 병상수에서도 일정한 기준을 충족하여야 하므로{구 국민건강보험법 시행규칙(2008. 5. 7. 보건복지가족부령 제13호로 개정되고, 2009. 2. 6. 보건복지가족부령 제92호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항, 별표 2} 이에 속하지 않는 다른 의료기관이나 보건소에 비하여 시설ㆍ장비ㆍ인력 등 면에서 우수하여 보다 전문적인 치료를 할 수 있는 의료기관이다. 따라서 종합전문요양기관들은 우수한 시설과 인력을 이용하여 보다 수익성이 큰 의료활동을 할 수 있고, 전문적인 치료를 받아야 하는 중증 질병이나 특수한 상해를 입은 산재근로자는 산재보험의 요양급여로는 필요한 치료를 받지 못하는 상황에 처하게 된다.

이와 같이 산재근로자들이 가장 우수한 의료기관의 혜택을 받지 못하게 되는 문제점이 지적되자, 노사정위원회는 2006. 12. 13. 산재근로자에게 전문적 치료와 양질의 요양서비스를 제공함으로써 직장 및 사회에 대한 복귀를 촉진한다는 취지에서 국민건강보험법상 종합전문요양기관을 산재보험 의료기관으로 당연 지정토록 한다는 합의를 하였고, 국회는 노사정위원회의 이러한 합의의 취지를 반영하여 이 사건 법률조항을 개정하였다. 결국 이 사건 법률조항은 종합전문요양기관 전부가 당연히 산재보험 의료기관이 되도록 함으로써 종래 산재보험 의료기관으로 되는 것을 꺼렸던 5대 병원을 산재보험 의료기관으로 포함시킬 뿐만 아니라, 향후 산재보험 의료기관의 지정에서 벗어나고자 하는 종합전문요양기관이 추가로 나타나는 것을 막아 전문적인 치료가 필요한 산재근로자들로 하여금 종합전문요양기관에서 전문적인 치료와 양질의 의료서비스를 제공받을 수 있도록 보장하기 위한 것이다.

직업수행의 자유 침해 여부

헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유(영업의 자유)를 포함하는 직업의 자유를 뜻하고, 법인도 직업수행의 자유의 주체가 될 수 있다(헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1458). 이 사건에서 청구인들이 주장하는 기본권제한의 내용은, 산재보험 의료기관으로 지정되는 것을 원하지 아니함에도 강제로 지정되어 산재근로자를 치료하여야 함으로써, 치료할 환자의 선택이라는 직업수행의 방식을 제한받고 있다는 것이므로 이 사건에서 침해 여부가 문제되는 기본권은 직업수행의 자유이다.

직업선택의 자유와 직업수행의 자유는 기본권의 주체에 대한 제한의 효과가 다르기 때문에 제한에 있어 적용되는 기준 또한 다르고, 특히 직업수행의 자유에 대한 제한의 경우 인격발현에 대한 침해의 효과가 일반적으로 직업선택 그 자체에 대한 제한에 비하여 작기 때문에, 그에 대한 제한은 보다 폭넓게 허용된다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451, 판례집 21-1하, 872, 891 참조). 그러나 직업수행의 자유에 대한 제한이 보다 폭넓게 허용된다고 하더라도 그 수단은 목적달성에 적절한 것이어야 하고 또한 필요한 정도를 넘는 지나친 것이어서는 아니된다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌마988, 판례집 21-1상, 689, 701 참조).

입법목적의 정당성과 수단의 적절성 헌법 제34조 제2항은 국가의 사회보장ㆍ사회복지 증진의무를, 제6항은 국가의 재해예방 및 그 위험으로부터의 국민보호의무를 각 선언하고 있는바, 요양급여를 포함한 산재보험수급권은 이러한 헌법상의 생존권적 기본권에 근거하여 산업재해보상보험법에 의하여 구체화된 것이다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌바97, 판례집 17-2, 437, 447 참조). 앞서 본 바와 같이 산재보험 의료기관이 될지 여부를 의료기관의 자발적인 선택에 맡기는 경우에는 중증 질병이나 특수한 상해로 전문적인 치료를 받아야 하는 산재근로자가 적정한 치료를 받기 어렵게 되는 등 헌법상의 생존권적 기본권과 국가의 보호의무에 근거하는 산재보험수급권이 형해화되는 사태가 발생할 수 있다. 따라서 종합전문요양기관은 당연히 산재보험 의료기관이 되도록 함으로써 필요한 경우 산재근로자가 종합전문요양기관에서 전문적인 치료와 양질의 의료서비스를 제공받을 수 있도록 하여 산재보험수급권을 보다 충실하게 보호하려는 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하고, 그 수단 또한 적절성이 인정된다.

피해의 최소성

청구인들은 종합전문요양기관을 강제지정하는 대신에 산재의료원 등 공공의료기관을 확대하거나 산재보험 의료기관에 대한 재정지원이나 산재보험수가의 현실화로 종합전문요양기관이 자발적으로 산재보험 의료기관이 될 수 있도록 해야 한다고 주장한다. 그러나 청구인들이 운영하는 병원과 같은 수준의 의료서비스를 제공할 수 있는 인력과 설비를 갖춘 공공의료기관을 단기간 내에 마련하는 것은 사실상 불가능하므로 이러한 방법만을 취한다면, 산재근로자의 치료에 있어 상당한 공백을 야기하게 될 것이다. 또 산재근로자에 적용되는 요양급여의 기준은 원칙적으로 건강보험의 요양급여 기준을 따르므로(산업재해보상보험법 시행규칙 제10조 제1항) 산재근로자를 치료하는 경우에 병원이 받는 의료수가는 건강보험환자를 치료하는 경우와 동일하거나 오히려 높아(산업재해보상보험 요양급여 산정기준 제4조, 제5조 등) 영업수익의 측면에서 종합전문요양기관이 입는 불이익은 거의 없다고 할 수 있다.

더욱이 구 산업재해보상보험법은 산재근로자들이 종합전문요양기관에 집중되어 다른 환자를 치료하고자 하는 종합전문요양기관의 직업수행의 자유가 심하게 제한되는 사태를 방지하기 위하여 다음과 같은 입법적 조치를 하고 있다. 우선 응급환자이거나 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 산재근로자가 종합전문요양기관에서 요양할 필요가 있는 의학적 소견이 있는 경우에만 종합전문요양기관에서 요양할 수 있도록 함으로써(법 제40조 제6항) 종합전문요양기관은 필요성이 있는 소수의 산재근로자만을 치료하게 하였고, 종합전문요양기관이 아닌 의료기관에서도 충분히 치료할 수 있는 산재근로자는 종합전문요양기관에서 요양할 수 없도록 하였다. 그 결과 2011. 5. 31. 현재 5대 병원에 입원 중인 산재근로자는 병원별로 4명 내지 8명 정도로 나타나고 있다. 다음으로 근로복지공단은 종합전문요양기관에서 전문적인 치료를 받은 후 더 이상 전문치료의 필요성이 없어 다른 산재보험 의료기관으로 옮겨도 되는 산재근로자에게는 전원을 지시할 수 있고(법 제48조 제1항 제3호), 이러한 지시에 불응하는 경우에는 보험급여를 일시 중지할 수 있도록 함으로써(법 제120조 제1항 제1호) 종합전문요양기관에 불필요하게 장기간 입원하는 것을 막고 있다.

이 사건 법률조항은 이와 같이 청구인들의 기본권을 제한하면서도 영업수익의 측면에서 거의 불이익을 가하지 않고, 환자선택의 자유가 중대하게 제한되지 않도록 입법적 조치를 취하는 등 필요최소한의 제한만을 하고 있으므로 침해의 최소성 요청을 충족한다.

법익의 균형성 이 사건 법률조항은 모든 종합전문요양기관을 산재보험 의료기관이 되도록 함으로써 산재근로자의 생존권적 기본권을 보호하고, 산재보험의 실효성을 확보한다는 중대한 공익을 위한 것이다. 한편 청구인들이 주장하는 사익은 산재근로자를 치료할 것인지 여부에 관한 선택권을 갖겠다는 것이다. 그러나 앞서 본 바와 같이 산재보험 의료기관으로 당연 지정된다고 하더라도 더 낮은 의료수가로 치료하여 손해를 감수하도록 하는 것도 아니고, 종합전문요양기관에서 치료받을 필요가 없는 환자들을 배제할 수 있는 입법적 조치를 취하여 전문적인 치료가 필요한 극소수의 산재근로자만 치료하도록 함으로써 청구인들이 다른 환자를 치료할 기회를 상실하는 정도는 크지 아니하므로 법익의 균형성 요청도 충족한다.

따라서 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

평등권침해 여부

이 사건 법률조항은 종합전문요양기관의 경우 별도의 지정행위 없이 당연히 산재보험 의료기관이 되도록 하는 반면, 그 밖의 의료기관ㆍ보건소의 경우 신청을 받아 근로복지공단의 지정에 의하여 산재보험 의료기관이 되도록 함으로써 달리 취급하고 있으므로 차별취급의 존재를 인정할 수 있다. 종합전문요양기관과 이에 속하지 않는 의료기관ㆍ보건소 사이의 차별은 헌법이 차별의 근거로 삼아서는 아니된다고 한 기준에 의한 차별 또는 차별을 금지하고 있는 영역에서의 차별에 해당하지 아니하고, 이러한 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우에 해당된다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건에서는 입법자의 차별취급에 합리적인 이유가 있는지 여부만을 심사하는 완화된 심사기준을 적용하여 판단한다.

이 사건에서 차별취급의 기준은 종합전문요양기관에 해당하는지 여부이다. 앞서 본 바와 같이 종합전문요양기관이란 시설ㆍ장비ㆍ인력 및 진료과목 등에 관한 기준을 충족하여 이에 속하지 않는 의료기관에 비하여 보다 전문적인 치료와 양질의 의료서비스를 제공할 수 있는 의료기관을 의미한다. 그리고 이 사건 법률조항의 시행 당시 종합전문요양기관에 해당하는 의료기관은 전국적으로 43곳에 불과하였던 데 반해, 이에 속하지 않는 의료기관은 5만여 곳으로서 그 숫자에 있어서도 상당한 차이가 있다. 이와 같이 종합전문요양기관이 제공할 수 있는 전문적인 치료와 양질의 의료서비스는 그러한 시설과 인력을 갖추지 못한 의료기관ㆍ보건소가 대체하여 제공할 수 있는 것이 아니므로 종합전문요양기관의 일부가 산재보험 의료기관에서 제외되는 경우, 의료서비스의 절대적인 감소를 의미하는 데 반해, 그 밖의 의료기관ㆍ보건소의 경우에는 다른 의료기관에 의하여 쉽게 대체될 수 있는 것이므로 의료서비스의 중대한 감소로 이어지지는 않는다는 점에서 큰 차이가 있다. 뿐만 아니라, 종합전문요양기관의 반 이상이 서울ㆍ경기 지역에 집중되어 있어 다른 지역의 경우에는 그 지역의 종합전문요양기관 한두 곳이 산재보험 의료기관에서 제외되는 경우 전문적인 치료를 요하는 산재근로자의 접근성이 심각하게 제한되는 결과를 가져올 수도 있다. 이와 같이 산재보험 의료기관이 제공할 수 있는 의료서비스의 감소 여부와 대체가능성 또는 지역적인 접근성 등의 차이를 고려하면, 종합전문요양기관을 그 밖의 의료기관ㆍ보건소와 달리 취급할 만한 합리적인 이유가 있다고 인정할 수 있다.

따라서 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들의 평등권이 침해되었다고 할 수 없다.

재산권, 건강권 침해 여부 청구인들은 이 사건 법률조항이 재산권과 국민건강보험 대상자의 보건 및 건강권을 침해한다고 주장하고 있다. 그러나 청구인들 운영의 병원들이 산재근로자를 치료하지 않는 대신 다른 환자들을 치료함으로써 얻게 되는 이익은 단순한 기대이익ㆍ반사적 이익 또는 경제적인 기회 등에 불과한 것으로서 재산권에 속한다고 할 수 없고, 보건 및 건강권은 청구인들의 주장 자체에 의하더라도 청구인들의 권리가 아니라 국민건강보험 대상자들의 권리라는 것이므로 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들의 이러한 기본권들이 침해된다고 할 여지가 없다.