헌법재판소 2016. 12. 29. 2015헌바198 결정

청구인은 근로자직업능력 개발법(2012. 2. 1. 법률 제11272호로 개정된 것) 제55조 제2항, 제56조 제3항, 구 근로자직업능력 개발법(2012. 2. 1. 법률 제11272호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13902호로 개정되기 전의 것) 제56조 제2항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 구 근로자직업능력 개발법(2012. 2. 1. 법률 제11272호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13902호로 개정되기 전의 것) 제56조 제2항(이하, ‘반환명령조항’이라 한다)에 대하여는 고유의 위헌성 주장이 없으므로 심판대상에서 제외하고, 당해 사건에서 구체적으로 적용되고 청구인이 위헌성을 문제 삼고 있는 부분으로 심판대상을 한정한다.

따라서 이 사건 심판대상은 근로자훈련비용을 부정수급한 사업주에 대하여 부정수급액 상당의 추가징수 및 지원ㆍ융자의 제한을 병과하여 명할 수 있도록 규정한 근로자직업능력 개발법(2012. 2. 1. 법률 제11272호로 개정된 것, 이하, ‘직업능력개발법’이라 한다) 제55조 제2항 제1호 중 ‘제20조 제1항 제1호에 따라 비용을 지원받은 사업주’ 부분(이하, ‘지원제한조항’이라 한다)과 같은 법 제56조 제3항 제2호 중 ‘제55조에 따라 지원ㆍ융자가 제한되는 사업주’ 가운데 ‘제20조 제1항 제1호에 따라 비용을 지원받은 사업주’에 관한 부분(이하, ‘추가징수조항’이라 한다, 위 두 조항을 통칭하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 근로자직업능력 개발법(2012. 2. 1. 법률 제11272호로 개정된 것) 제55조(부정행위에 따른 지원ㆍ융자 또는 수강의 제한) ② 고용노동부장관은 제17조, 제18조, 제20조, 제22조 및 제23조에 따라 비용의 지원 또는 융자를 받으려고 하거나 이미 받은 근로자나 사업주, 사업주단체등, 산업부문별 인적자원개발협의체 또는 직업능력개발단체가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용의 지원 또는 융자를 받으려고 하거나 이미 받은 날(제2호에 해당하는 경우에는 인정이 취소된 날)부터 3년의 범위에서 고용노동부령으로 정하는 기간 동안 제12조 및 제15조에 따른 직업능력개발훈련의 수강을 제한하거나 제17조, 제18조, 제20조, 제22조 및 제23조에 따른 지원 또는 융자를 아니할 수 있다.

제1항과 제2항에 따른 지원 또는 융자의 요건ㆍ내용ㆍ절차ㆍ수준 및 우대 지원에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 근로자직업능력 개발법(2012. 2. 1. 법률 제11272호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13902호로 개정되기 전의 것) 제56조(부정수급액의 반환 및 추가징수) ② 고용노동부장관은 제19조 제2항이나 제24조 제2항에 따라 인정이 취소된 자 또는 제55조 제2항에 따라 수강 또는 지원ㆍ융자가 제한되는 근로자나 사업주, 사업주단체등, 산업부문별 인적자원개발협의체 또는 직업능력개발단체가 이미 지원 또는 융자받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자받은 금액의 반환을 명할 수 있다.

심판대상조항은 사업주에게 고의 또는 과실이 없는 경우에도 부정수급한 사실의 존재만으로 징벌적 제재인 부정수급액 상당액의 추가징수 및 지원ㆍ융자제한까지 병과할 수 있도록 규정하고 있으므로 과잉금지원칙에 위반된다.

심판대상조항 및 반환명령조항은 징벌적 제재의 대상을 ‘사업주’로 규정하고 있는데 부정수급한 전남지부가 아닌 청구인을 제재의 대상으로 해석한다면, 이 사건 처분은 청구인 산하의 나머지 지부에도 효력을 미치므로 과잉금지원칙에 위반된다.

쟁점의 정리

사업주 의미의 해석에 관한 과잉금지원칙 위반 주장에 대하여 심판대상조항과 반환명령조항은 부정수급 제재의 대상을 ‘사업주’라고만 규정하고 있다. 따라서 청구인의 주장과 같이 그 사업주가 특정 지역을 관할하는 지부가 되어야 하는지 아니면 청구인과 같은 중앙회가 되어야 하는지 여부는, 법원이 증거조사를 통하여 지부의 독립된 법인격 존부, 중앙회의 지부에 대한 관리ㆍ감독 권한 존부 등 사실관계를 확정한 다음, 직업능력개발법상 사업주의 의미를 해석하고 이를 적용하면 되는 문제에 불과하다. 따라서 이 부분 청구인의 주장은 개별적ㆍ구체적 사건에서 법률조항의 단순한 포섭ㆍ적용에 관한 문제를 다투거나 의미 있는 헌법문제를 주장하지 않으면서 법률해석이나 재판결과를 다투는 것에 불과하여 현행 규범통제제도에 어긋나므로 허용될 수 없다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바117 등 참조).

고의 또는 과실 없는 사업주에게 징벌적 제재를 병과할 수 있도록 규정한 심판대상조항이 과잉금지원칙 위반이라는 주장에 대하여 고의 또는 과실 없는 사업주에게 징벌적 제재를 부과하는 것은 일응 자기책임원리 위반 주장으로 볼 수 있다. 개별자유권에 의하여 보호되는 영역에서 자기책임원리가 문제되는 경우에는, 보충적 자유권인 일반적 행동자유권을 근거로 하는 자기결정권에서 파생된 자기책임원리가 아니라, 구체적으로 제한되는 생활영역에서 자기결정권을 보장하는 개별자유권의 제한 여부에 대한 과잉금지원칙에 따른 심사를 하여야 한다(헌재 2016. 4. 28. 2014헌바60등 참조). 추가징수조항은 청구인의 책임재산의 감소를 초래하여 재산권을 제한하므로 재산권 제한 여부에 대하여 과잉금지원칙에 따른 심사를 하는 것이 타당하다. 그러나 지원제한조항은 사업주가 직업능력개발사업을 시행하도록 장려하기 위한 수익적 입법의 시혜대상에서 일정 기간 동안 제외하는 규정으로서 이러한 수익적 입법의 시혜대상에서 제외되었다는 이유만으로 재산권의 침해가 발생하지 아니하고, 수익적 입법의 시혜대상이 될 경우 얻을 수 있는 재산상 이익의 기대가 성취되지 않았다 하여도 그러한 단순한 재산상 이익의 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 아니하므로(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바400 등 참조), 과잉금지원칙에 따른 심사를 할 여지가 없다. 따라서 추가징수조항 및 지원제한조항에 관하여 각각 재산권 침해 여부 및 자기책임원리 위반 여부를 기준으로 그 위헌성을 심사하기로 한다.

근로자 직업능력개발훈련의 개관 근로자 직업능력개발훈련이란 근로자에게 직업에 필요한 직무수행능력을 습득ㆍ향상시키기 위하여 실시하는 훈련으로서, 실업자, 재직자, 사업주를 대상으로 각각 다른 사업이 이루어진다(직업능력개발법 제2조 제1호). 그 중 사업주에 대한 사업은, 고용보험가입 사업주가 소속 근로자 등에게 직업능력개발훈련을 자체적으로 실시하거나 위탁하였을 경우, 국가가 정해진 수료기준을 충족한 근로자에게 소요된 비용의 전부 또는 일부를 지원하는 것이다. 직업능력개발훈련은 한국산업인력관리공단이 직업능력개발법상 고용노동부장관의 업무를 상당 부분 대행하고 있고(직업능력개발법 제59조), 소요재원은 일반회계와 고용보험법에 따른 고용보험기금에 의한다(직업능력개발법 제11조의3). 한편, 직업능력개발법 제20조에서 고용노동부장관이 근로자 직업능력개발훈련을 실시하는 사업주에게 필요한 비용을 지원할 수 있다고 규정하면서 직업능력개발법 제55조에서 사업주가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 지원받은 경우 지원을 제한할 수 있고, 제56조 제2항, 3항에서 이미 지원받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액의 반환을 명할 수 있으며 부정수급액 이하의 금액을 추가로 징수할 수 있음을 규정하고 있는데, 위 규정에서 정하고 있는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 일반적으로 비용을 지원받을 자격이 없는 사람이 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 비용 지원에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말하고, ‘비용’이란 사업주가 직업능력개발사업을 실시하는데 필요한 비용으로서 훈련수료인원 등에 따라 고용노동부장관으로부터 지원받는 금원을 의미한다(대법원 2014. 10. 30. 선고 2013두1980 판결 참조).

추가징수조항에 대한 판단

목적의 정당성 및 수단의 적합성 근로자 직업능력개발훈련의 지원규모 및 대상범위가 증가하면서 훈련지원금의 부정수급과 관련된 사건도 빈번하게 일어나고 있다. 보조금의 부정수급은 국가와 지방자치단체의 재정 누수와 고용보험의 재원 누수를 일으킬 뿐만 아니라, 훈련비용의 지원이 절실히 필요한 곳에 지원이 이루어지지 못할 우려도 발생하게 되어, 근로자의 훈련을 통하여 근로자의 고용안정 및 사회ㆍ경제적 지위 향상과 기업의 생산성 향상을 도모하려는 공공이익이 제대로 실현되지 못할 위험을 초래한다. 추가징수조항은 부정수급액 상당만을 반환받을 경우 사업주로서는 아무런 제재를 받지 아니한 결과가 되기 때문에, 부정수급액 상당의 추가징수라는 병과 처분을 통하여 향후 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받는 것을 방지한다는 예방적 효과를 기대할 수 있으므로 그 입법목적이 정당하고 수단이 적합하다.

침해의 최소성 추가징수조항은 사업자의 부정수급행위에 대한 고의 또는 과실을 요건으로 명시하고 있지 아니하다. 헌법재판소는 부당한 공동행위를 한 사업자에게 고의 또는 과실이 없는 경우에도 시정조치를 부과하도록 규정한 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제21조에 대한 위헌소원에서, “시정조치조항은 사업자의 입찰담합행위에 대한 고의ㆍ과실, 종업원 등에 대한 관리ㆍ감독 책임 등을 시정조치 명령의 요건으로 명시하지 않고 있다. 그런데 입찰담합의 결과를 실효적으로 제거할 수 있는 자는 입찰담합으로 인한 위법한 이익의 귀속 주체인 사업자라는 점에서, 시정조치조항이 사업자의 위와 같은 주관적 사유를 시정조치 명령의 요건으로 규정하지 않은 것은 그 입법목적을 달성하기 위하여 불가피한 측면이 있다. 대신 법원은, 구체적인 시정조치 명령이 비례성을 충족하는지 여부를 판단함에 있어서 사업자의 고의ㆍ과실의 유무를 고려하고, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결)고 하여, ‘정당한 사유’라는 일반적 면책사유를 인정하고 있다”는 이유로 침해의 최소성의 원칙에 반하지 아니한다고 판시한 바 있다(헌재 2016. 4. 28. 2014헌바60등). 제재처분을 부과함에 있어 고의 또는 과실을 요하지 아니하고 있는 추가징수조항에 있어서도 위 판시의 취지는 그대로 적용될 수 있다. 더군다나 추가징수조항은 임의적 제재조항으로서 행정청이 위반의 정도, 사안의 경중을 고려하여 반환명령에 더하여 추가징수처분을 사업주에게 부과할지 여부를 선택할 수 있고, 부정수급액 이하의 금액을 추가징수할 수 있도록 규정되어 있으므로(직업능력개발법 제56조 제3항 제2호), 사업주가 추가적으로 납부하여야 할 액수가 부정수급액에 비례하여 정하여지며, 그 부정수급액을 상한으로 하도록 되어 있어 사업주에게 불측의 피해를 최소화하도록 입법되어 있다. 이상의 이유로 추가징수조항은 침해의 최소성에 반하지 아니한다.

법익의 균형성 추가징수조항으로 인한 청구인의 재산권의 제한 정도는, 부정수급액 상당의 추가징수를 통하여 향후 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지급받는 행위를 방지하여 재정 건전성과 고용보험재원을 보호하고, 비용지원제도를 효율적이고 투명하게 운영할 수 있다는 공익에 비하여 결코 중하다고 할 수 없다. 따라서 법익의 균형성도 인정된다.

소결 추가징수조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 재산권을 과도하게 침해하지 아니한다.

지원제한조항에 대한 판단

자기책임원리의 의미 헌법 제10조가 정하고 있는 행복추구권에서 파생되는 자기결정권 내지 일반적 행동자유권은 이성적이고 책임감 있는 사람의 자기 운명에 대한 결정ㆍ선택을 존중하되 그에 대한 책임은 스스로 부담함을 전제로 한다. 자기책임원리는 이와 같이 자기결정권의 한계논리로서 책임부담의 근거로 기능하는 동시에 자기가 결정하지 않은 것이나 결정할 수 없는 것에 대하여는 책임을 지지 않고 책임부담의 범위도 스스로 결정한 결과 내지 그와 상관관계가 있는 부분에 국한됨을 의미하는 책임의 한정원리로 기능한다. 이러한 자기책임원리는 인간의 자유와 유책성, 그리고 인간의 존엄성을 진지하게 반영한 원리로 민사법이나 형사법에 국한된 원리라기보다는 근대법의 기본이념으로서 법치주의에 당연히 내재하는 원리로 볼 것이다(헌재 2013. 5. 30. 2011헌바360등; 헌재 2015. 3. 26. 2012헌바381등).

지원제한조항은 사업주가 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로’ 비용을 지원받았을 경우 지원을 제한한다고 규정하고 있다. 사업주는 자신이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용신청을 한 행위에 대하여 행정제재를 부과받는 것이다. 따라서 지원제한조항의 문언 자체로 자기책임원리에 위반되지 아니한다. 이는 종업원 등의 범죄행위가 있으면 법인의 책임 여부를 묻지 아니하고 곧바로 법인을 종업원과 같이 처벌하여 위헌으로 결정된 일련의 양벌규정 조항들과는 명확히 구별된다(헌재 2016. 3. 24. 2016헌가4 등 참조).

더군다나 훈련기관의 거짓 그 밖의 부정한 방법에 근거하여 훈련비용을 지급받은 사업주가 훈련기관과 이러한 부정행위를 통모하지 아니하였을 뿐만 아니라, 이를 알지 못한 것에 대하여 아무런 과실이 없었음이 입증된다면, 사업주는 앞서 본 대법원 판례에서 인정되는 정당한 사유에 해당하여 지원제한조항에 따른 행정제재를 받지 아니할 것이다. 따라서 지원제한조항은 자기가 결정하지 않은 것이나 결정할 수 없는 것에 대하여는 책임을 부과하고 있지 아니하므로 자기책임원리에 위반되지 아니한다. 이에 더하여 근로자직업능력개발사업은 사업주에게 강제되는 사업이 아니고, 훈련비용지원은 사업주의 사업에 직접적으로 영향을 미치는 보조금이 아니라 단지 소속 근로자의 능력개발훈련을 위한 제도이므로 사업주가 부정수급에 대한 제재로 훈련비용 지원ㆍ융자를 일정 기간 동안 받지 못한다고 하더라도 이로 인하여 사업주가 곧바로 사업을 중단해야 하거나 막대한 경영상의 어려움을 겪을 상황에 직면한다고 볼 수 없으며, 그 제재의 정도 역시 3년의 범위에서 고용노동부령으로 정하는 기간 동안에만 지원ㆍ융자가 제한되고(직업능력개발법 제55조 제2항), 제한 기간 이후에는 다시 소정의 심사를 거쳐 지원ㆍ융자의 대상이 될 수 있으므로, 지원제한조항으로 인한 청구인의 책임부담의 범위는 청구인의 행위로 인한 결과 불법에 상응한 부분에 국한되어 있다고 할 것이다. 따라서 지원제한조항으로 인하여 청구인이 부담하는 책임의 범위도 청구인의 행위로 인하여 야기된 행위불법의 범위를 초과하여 과도한 것이라고 볼 수 없다. 이러한 측면에서도 지원제한조항은 자기책임원리에 위반되지 아니한다.

소결 지원제한조항은 자기책임원리에 위반되지 아니한다.