광주고등법원 2017. 10. 30. 선고 2015누1026 판결

이 사건 실시협약의 체결 및 이 사건 사업시설의 운영개시

피고 익산시는 관내 왕궁지역의 1일 축산폐수 발생량이 959.2톤에 달함에도 기존에 운영 중이던 왕궁축산폐수처리사업소가 축산폐수를 적정하게 처리하지 못하여 수질오염 등의 문제가 발생하자, 2003.경 왕궁축산폐수처리사업소에 대한 축산분뇨 수거체계 및 축산폐수 처리시설의 개선을 위한 보강공사를 구 사회기반시설에 대한 민간투자법(2011. 8. 4. 법률 제10983호로 개정되기 전의 것, 이하 '민간투자법'이라 한다)에 따른 수익형 민간투자사업(Build-Transfer-Operate, 민간사업자가 자기 자본으로 사회기반시설을 건설하여 지방자치단체 등에 그 소유권을 양도한 후 일정기간 동안 해당 시설을 운영하면서 사용료를 징수함으로써 투하한 자본 및 이윤을 회수하는 방식)으로 진행하기로 하였다.

벽산엔지니어링 주식회사 등 6개 회사의 출자로 민간투자법에 따라 설립된 특수목적법인인 원고는 2003. 3. 1. 피고 익산시에게 왕궁 특수지역 생활환경개선 및 가축분뇨 공공처리시설 보강공사 민간투자사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 제안하였고, 피고 익산시는 제3자 제안 공고를 거쳐 2007. 5. 1. 원고를 이 사건 사업을 위한 협상대상자로 선정하였다.

피고 익산시는 2008. 9. 5. 원고와 사이에 민간투자법 제13조 제3항에 따라 이 사건 사업 실시협약(이하 '이 사건 실시협약'이라 한다)을 체결하여 원고를 사업시행자로 선정하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다.

원고는 기존 시설 중 3분의 2 이상을 철거하고 폐수처리시설을 보완·신축하여 2012. 3. 31. 가축분뇨 공공처리시설을 준공하였고(이하 '이 사건 사업시설'이라 한다), 2012. 4. 1.부터 이 사건 사업시설을 운영하면서 왕궁특수지역에서 발생하는 축산폐수를 처리하고 있다.

최초사용료 협상 경과

원고는 이 사건 사업시설 운영개시일 전까지 피고 익산시에 이 사건 실시협약 제50조 제2항에 따른 최초사용료를 신고하지 아니하였고, 원고와 피고 익산시는 2012. 12. 28.경부터 전문기관인 충남녹색환경지원센터의 참여 아래 최초사용료 확정을 위한 협상을 진행하였다.

원고와 피고 익산시는 2013. 2. 25. 3차 협상에서 사용료 산정기준을 방류량에서반입량으로 변경하고, 감리비입찰차액, 수생태보전협력기금을 정산하며, 법인세 인하분을 반영하여 최초사용료를 18,050원/톤으로 조건부 합의하되, 세전수익률 변동 사유,자금재조달로 인한 기대수익율 증가분 이익공유, 전기 기본요금 조정, 협잡물 및 탈수케익 현실단가 반영, 운영인력 증원, 유형자산·실험기자재 반영 등 합의되지 않은 6개사항에 대하여는 이 사건 실시협약 제42조 제2항에 따라 준공일로부터 12개월이 경과한 시점인 2013. 4. 1.부터 2013. 5. 31.까지 협상을 완료하여 기준사용료 변경 항목이 생길 경우 소급적용하기로 하였다.

그 후 원고와 피고 익산시 사이에 4·5차 협상을 계속한 결과 세전수익률 변동사유, 자금재조달로 인한 이익공유에 대하여는 잠정 합의가 이루어졌으나, 1 전기 기본요금 조정, 2 협잡물 및 탈수슬러지 처리비용 현실단가 반영, 3 운영인력 증원 부분 반영, 4 유형자산 및 실험기자재 비용 반영, 5 악취기술진단비용 반영 등 5개 사항에 관하여는 합의가 이루어지지 아니한 채 2013. 10. 30. 협상이 종결되었다.

충남녹색환경지원센터는 2013. 11. 7. 원고와 피고 익산시에게 위 미협상 안건들에 대한 심의 의견을 통보하였으나 이에 따른 합의가 이루어지지는 아니하였고, 원고는 인상된 기준사용료의 확인 등을 구하는 이 사건 소를 제기하였다.

최초사용료 승인요청 및 그에 대한 거부 회신

원고는 이 사건 소송 진행 중 원고가 주장하는 위 5개 항목을 모두 반영한 기준 사용료 감정을 신청하였고, 2015. 3. 31. 피고 익산시장에게 감정인 A의 감정 결과를 바탕으로 산정한 최초사용료 25,516원/톤을 승인하여 줄 것을 요청하였다.

피고 익산시장은 2015. 4. 1. 원고에게, 원고가 이 사건 실시협약 제50조 제2항에 따라 운영개시일 60일 전까지 신고하여 승인을 받아야 할 최초사용료 관련 자료를 제출하지 아니하였고, 충남녹색환경지원센터가 주재한 변경 협상의 2013. 2. 25.자 심의의결에 따라 최초사용료가 18,042.17/반입량 톤으로 결정되었으며, 원고와 피고 익산시 사이의 이 사건 실시협약 제42조 제2항 운영비용의 현저한 증가 해소방법에 관한 이견으로 이 사건 소송이 계속 중이므로, 원고의 요청에 따른 기준사용료 감정평가 결과를 최초사용료로 승인하여 달라는 요청은 수용할 수 없다고 회신(이하 '이 사건 회신'이라 한다)하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 39, 40호증, 을 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 가. 이 사건 실시협약 제50조 제4항, 제42조 제2항에 따르면, 원고는 이 사건 실시협약 제42조 제2항 각 호에서 정한 사유로 인하여 운영비용이 현저히 증가하는 경우 사용료, 관리운영권설정기간 또는 보조금의 조정을 요구할 수 있고, 그 조정 대상 사용료에는 연도별 사용료뿐만 아니라 기준사용료와 최초사용료가 모두 포함된다. 그런데 이 사건 실시협약 체결 후 아래와 같은 사유로 운영비용이 현저히 증가하였으므로, 피고 익산시는 원고에게, 주위적으로 위와 같은 증액사유를 반영한 기준사용료 또는 최초사용료 25,194원/톤에 따라 산정한 이 사건 사업시설 운영개시일인 2012. 4. 1.부터 2017. 8. 31.까지의 추가사용료 합계 12,485,616,000원에서 기 지급받은 보조금 4,054,406, 150원을 제외한 나머지 8,431,209,850원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있고, 예비적으로 동액 상당의 보조금 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

전기 기본요금 인상(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호) 이 사건 실시협약 체결 이후 2002. 2.경부터 2013. 6.경까지 정부의 에너지 다변화 정책으로 전기요금약관이 변경되어 산업용 전기요금이 소비자물가지수 상승률 대비 2.3배나 인상되었다.

협잡물 및 탈수슬러지 처리단가 인상(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호, 제3호) 해양환경관리법 시행규칙이 2011. 12. 29. 개정되어 2012. 1. 1.부터 시행됨에 따라 가축분뇨·하수오니의 해양배출이 전면 금지되었고, 이에 따라 이 사건 사업시설에서 배출되는 협잡물 및 탈수슬러지의 처리단가가 증가하게 되었다.

운영인력 증원(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호) 근로기준법이 2003. 9. 15. 개정되어 직원 1인당 법정 근무시간이 주 40시간으로 감축됨에 따라, 이 사건 사업시설의 운영인력이 증원되었다.

유형자산 및 실험기자재 등 비용(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제2호, 제4호) 피고 익산시는 이 사건 사업시설 운영을 위하여 기존에 사용하던 유형자산과 실험기 자재를 원고에게 인계하여 주기로 하여 그 비용은 기준사용료 산정에 전혀 반영하지 아니하였는데, 피고 익산시가 이를 인계하여 주지 아니함에 따라 원고가 필수 운영비용을 추가로 투입하였다.

이 사건 사업시설의 준공시기 지연으로 인한 운영기간의 변경 이 사건 사업시설의 준공시기가 지연되었으므로 운영기간의 변경을 기준사용료 산정 또는 보조금에 반영하여야 한다.

원고는 피고 익산시에 위 각 사용료 증액 사유를 반영하여 산정한 최초사용료 25,516원/톤을 승인하여 달라고 신청하였음에도, 피고 익산시장은 2015. 4. 1. 이를 거부하는 이 사건 회신을 하였는바, 이 사건 회신은 이 사건 실시협약을 위반하였거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하므로 취소되어야 한다.

주장의 요지 이 사건 회신은 항고소송의 대상이 되는 거부처분이 아니므로, 원고의 피고 익산시장에 대한 소는 부적법하다.

판단 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 원고가 이 사건 사업시설의 운영개시일 60일 전까지 피고 익산시에 최초사용료를 신고하고 승인을 얻어야 하는 것은 원고와 피고 익산시 사이의 협의를 거쳐 체결된 이 사건 실시협약 제50조 제2항에 따른 것일 뿐이고, 민간투자법은 최초사용료 신청 및 승인에 관한 규정을 두고 있지 않다. 그런데 이 사건 실시협약의 규정 내용, 원고와 피고 익산시 사이의 최초사용료 협상 경위 등에 비추어, 이 사건 사업시설의 최초사용료는 신청 및 승인이라는 용어에도 불구하고 원고와 피고 익산시 사이의 합의에 따라 결정되는 것이며, 신청 및 승인은 그 합의가 이루어지는 방식을 의미한다고 봄이 상당하다. 따라서 피고 익산시장의 이 사건 회신은 이 사건 실시협약의 대등한 당사자인 피고 익산시의 대표로서 원고가 신청한 최초사용료 액수에 동의할 수 없다는 의사를 표시한 것일 뿐, 이 사건 회신이 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용에 해당한다거나 원고가 최초사용료의 승인을 구할 법규상 또는 조리상의 신청권을 가진다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없고, 그 취소를 구하는 원고의 피고 익산시장에 대한 소는 부적법하다. 따라서 피고 익산시장의 본안 전 항변은 이유 있다.

주장의 요지 원고의 피고 익산시에 대한 소 중 기준사용료 또는 최초사용료 확인청구 부분은 확인의 이익이 없고, 소변경의 요건을 갖추지 못하였으므로 부적법하다.

판단 확인의 소에서는 권리보호요건으로서 확인의 이익이 있어야 하고, 확인의 이익은 그 대상인 법률관계에 관하여 당사자 사이에 다툼이 있고 그로 인하여 원고의 권리 또는 법률상의 지위에 불안·위험이 있을 때 확인판결을 받는 것이 그 불안·위험을 제거하는 가장 유효·적절한 수단인 경우에 인정된다(대법원 2014. 12. 11. 선고 2014다218511 판결 참조). 또한 확인의 소에 있어서 단순한 사실관계의 확인은 확인의 이익이 없고(대법원 1992. 12. 8. 선고 92다23872 판결 참조), 확인의 소는 분쟁의 당사자 간에 현재의 권리 또는 법률관계에 관하여 즉시 확정할 이익이 있는 경우에 허용되는 것인바, 이행청구를 할 수 있는 경우에 별도로 그 이행의무의 존재확인을 구하는 것은 불안제거에 별다른 실효성이 없고 소송경제에 비추어 유효적절한 수단이라 할 수 없으므로 확인의이익이 없어 허용되지 아니한다(대법원 1991. 7. 23. 선고 91다6757 판결 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 실시협약 제51조 제1항은 "사업시행자는 본 협약에 따라 관리운영권기간 동안 본 사업시설을 사용하는 이용자로부터 사용료를 청구할 배타적 권리를 갖는다"고 규정하고 있으므로, 원고는 이 사건 사업의 사업시행자로서 피고 익산시에게 이 사건 실시협약의 운영기간 동안 사용료를 청구할 배타적 권리를 가지고, 원고와 피고 익산시는 운영비용 증감에 따른 기준사용료 조정에 관하여 오랜 기간 협상을 하였음에도 완전한 합의에 이르지 못한 채 현재까지 법적 분쟁을 계속하고 있으므로, 현재까지의 조정요인을 모두 반영한 기준사용료 또는 최초사용료의 확인을 받는 것은 당사자 사이에 중요한 의미가 있다고 볼 여지가 있다. 그러나 이 사건 변론종결일 현재 시점의 기준사용료 또는 최초사용료의 확인을 받는다고 하더라도, 향후 기준사용료 또는 최초사용료는 당사자의 합의에 따라 재조정될 수 있으므로, 원고의 피고 익산시에 대한 기준사용료 또는 최초사용료 확인 청구는 장래의 불확실한 권리관계에 대한 것으로서 현존하는 법률상의 불안, 위험을 제거하는 가장 유효·적절한 수단이라고 보기 어렵다. 또한 원고는 피고 익산시를 상대로 이 사건 변론종결일까지의 운영비용 증가를 반영하여 조정된 기준사용료에 따른 추가사용료의 지급을 청구할 수 있으므로, 그 이행의무의 존재확인을 구하는 것은 불안제거에 별다른 실효성이 없다. 따라서 원고의 피고 익산시에 대한 기준사용료 또는 최초사용료 확인청구 부분은 확인의 이익이 없어 부적법하므로, 소변경의 요건에 대하여는 더 나아가 살필 필요 없이 피고 익산시의 본안 전 항변은 이유 있다.

이 사건 실시협약 제42조 및 제50조의 해석 계약당사자 사이에 어떠한 계약내용을 처분문서인 서면으로 작성한 경우에 문언의 객관적인 의미가 명확하다면, 특별한 사정이 없는 한 문언대로의 의사표시의 존재와 내용을 인정하여야 하지만, 그 문언의 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 그 문언의 내용과 계약이 이루어지게 된 동기 및 경위, 당사자가 계약에 의하여 달성하려고 하는 목적과 진정한 의사, 거래의 관행 등을 종합적으로 고찰하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회일반의 상식과 거래의 통념에 따라 계약내용을 합리적으로 해석하여야 하고, 특히 당사자 일방이 주장하는 계약의 내용이 상대방에게 중대한 책임을 부과하게 되는 경우에는 그 문언의 내용을 더욱 엄격하게 해석하여야 한다(대법원 2001. 1. 19. 선고 2000다33607 판결, 대법원 2002. 5. 24. 선고 2000다72572 판결 등 참조). 앞서 본 인정사실 및 증거들과 이 사건 실시협약의 문언을 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 실시협약 제42조 제2항 및 제50조 제4항에서의 '사용료'는 '최초사용료' 또는 '기준사용료'와 '연도별 사용료'를 포괄하는 개념으로 봄이 상당하다.

이 사건 실시협약 제3조는 사용료에 대하여 "사업시행자가 본 사업시설을 이용하여 처리하는 가축분뇨의 유입 처리량에 대한 대가로서 주무관청으로부터 지급받는 금액을 말한다"고 규정하고, 기준사용료에 대하여 "제50조(사용료의 결정 및 조정)에 정한 기준사용료를 말한다"고 규정하고, 최초사용료에 대하여 "본 협약에 따라 운영개시일에 적용할 사용료를 말한다"고 규정하면서, 이 사건 실시협약 제42조 제2항과 제50조 제4항의 사용료에서 기준사용료 또는 최초사용료를 배제하지 않고 있으므로, 문언의 의미상 위 각 조항에서 '사용료'는 '연도별 사용료'뿐만 아니라, '기준사용료' 및 '최초사용료'를 모두 포괄하는 상위개념으로 해석할 수 있다.

이 사건 실시협약 제50조 제2항의 '최초사용료'는 기준사용료에 2003. 3. 1. \부터운영개시일 전일까지의 소비자물가 변동률을 반영하여 산정한다고 하나, 실시협약 체결 시부터 운영개시일까지는 상당한 시간이 소요되고, 그 사이에 기본적인 물가의 변동 외에 운영비용의 증감에 영향을 미칠 다양한 요인들이 발생할 수 있어 이를 최초사용료 또는 그 기준이 되는 기준사용료 자체에 반영할 필요성이 인정된다.

원고와 피고 익산시는 2013. 2. 25. 3차 협상에서 기준사용료 변경 항목이 생길 경우 소급적용하기로 하였고, 그 후 원고와 피고 익산시 사이에 4·5차 협상을 계속한 결과 전기 기본요금 조정 등 5개 사항에 관하여는 합의가 이루어지지 아니하여 2013. 10. 30. 협상이 종결되었는바, 당사자 사이에 위 5개 사항에 관하여는 기준사용료의 변경가능성을 예상하고 그 중 인정되는 사유에 대하여는 기준사용료를 변경하여 소급 적용하기로 합의하였던 것으로 보인다.

이 사건 실시협약 제42조 제2항 각 호의 사유 인정 여부

전기 기본요금 인상(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호) 원고는, 이 사건 실시협약 체결 이후 2002. 2.경부터 2013. 6.경까지 정부의 에너지 다변화 정책으로 전기요금약관이 변경되어 산업용 전기요금이 소비자물가지수 상승률 대비 2.3배나 인상되었으므로 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호의 사유에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 갑 제1, 6 내지 10, 29호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 사업시설의 전력비가 총 운영비용에서 차지하는 비율은 26.81%[갑 제1호증(이 사건 실시협약) 별첨 6(운영비용)에 의하면 관리운영권설정기간 동안의 총 운영비용은 557억 8,100만 원이고, 그 중 전력비는 149억 5,500만 원이므로, 전력비가 총 운영경비에서 차지하는 비율을 계산하면 26.81%(=14,955,000,000원/55,781,000,000원×100%, 소수 둘째자리 미만 버림)이다]인 사실, 산업용 전기요금 단가가 2003년 2월에는 66.8원/kwh이고, 2013년 6월에는 118.9원/kwh이므로, 위 기간 동안 77.99%[=(118.9-66.8)/66.8×100%]가 인상되었고 그로 인하여 운영비용이 20.90%(=0.2681×0.7799×100%) 증가한 사실이 인정된다. 이 사건 사업시설의 운영경비에서 전력비가 차지하는 비율과 인상률 및 운영비용의 증가율을 감안하여 볼 때 전기 기본요금의 인상은 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호의 사유에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 전기 기본요금 인상이 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호의 사유에 해당한다는 원고의 위 주장은 이유 있다.

협잡물 및 탈수슬러지 처리단가 인상(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호, 제3호) 원고는, 해양환경관리법 시행규칙이 2011. 12. 29. 개정되어 2012. 1. 1.부터 시행됨에 따라 가축분뇨·하수오니의 해양배출이 전면 금지되었고, 그로 인하여 이 사건 사업시설에서 배출되는 협잡물 및 탈수슬러지의 처리단가가 증가하게 되었으므로, 이는 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제3호의 사유에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 갑 제1, 8, 11 내지 16호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 사업시설의 슬러지 처리비가 총 운영비용에서 차지하는 비율은 10.32%[갑 제1호증(이 사건 실시협약) 별첨 6(운영비용)에 의하면 관리운영권설정기간 동안의 총 운영비용은 557억 8,100만 원이고, 그 중 슬러지 처리비는 57억 6,100만 원이므로, 슬러지 처리비가 총 운영비용에서 차지하는 비율을 계산하면 10.32%(=5,761,000,000원/55,781,000,000원×100%)이다]인 사실, 이 사건 실시협약의 재무모델상 협잡물 및 탈수슬러지처리단가 불변가는 18,351원/톤이었으나, 2011. 12. 29. 개정되고 2012. 1. 1. 시행된 해양환경관리법 시행규칙 제12조 제1항, 별표 6 [육상에서 발생한 폐기물 중 해양에배출가능한 폐기물]에 따라 육상폐기물의 해양배출 감축을 위하여 가축분뇨·하수오니의 해양배출이 2012년부터 전면금지되었고, 원고는 폐기물을 육상에서 소각하거나 퇴비화하는 등 다른 대체방법으로 처리할 수밖에 없게 되어 이 사건 사업시설에서 배출되는 협잡물 및 탈수슬러지의 처리단가가 2013년 기준 경상가 24,435원/톤으로 인상되어 협잡물 및 탈수슬러지 처리단가가 33.15%[=(24,435원-18,351원)/18,351×100%] 인상되었고 그로 인하여 운영비용이 3.421%(=0.1032×0.3315×100%) 증가한 사실이 인정된다. 협잡물 및 탈수슬러지 처리단가가 이 사건 사업시설의 운영비에서 차지하는 비율과 인상율 및 이 사건 사업장의 폐기물처리량을 감안하여 볼 때 협잡물 및 탈수슬러지 처리단가의 인상은 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제3호의 사유에 해당한다고 봄이 상당하다. 한편, 피고 익산시는 협잡물 및 탈수슬러지의 처리단가 인상은 향후 가축분뇨 탈수슬러지 등의 재활용방안이 다각적으로 모색되고 있고 운영기술 및 공정상 시설개선에 따라 함수율이 낮아지는 점에 비추어 일시적인 현상에 불과하다고 주장하나, 위와 같은 처리단가 인상의 주요요인이 가축분뇨의 해양배출 금지로 인한 것임은 피고 익산시도 자인하고 있고, 처리단가의 인하 정도를 확인할 수 있는 증거도 없으므로 피고 익산시의 위 주장은 이유 없다. 또한, 피고 익산시는 원고가 이 사건 실시협약 당시 정한 함수율을 준수하지 못하여 협잡물 및 탈수슬러지의 처리단가가 인상되었고, 원고가 피고들에게 벨트프레스 타입의 탈수기와 원심분리기 타입의 탈수기를 비교·분석할 당시 위 두 가지 타입의 탈수기가 동일하게 함수율 75-80%로 슬러지를 처리할 수 있는 능력을 갖추었다고 수정된 정보를 제공하였다고 주장하므로 살피건대, 을 제33호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 이 사건 실시협약 당시 정한 탈수슬러지의 함수율 77%를 준수하지 못한 사실은 인정되나, 함수율 미준수가 원고의 귀책으로 인한 것이고 원고가 위와 같이 탈수기의 함수율에 대하여 수정된 정보를 제공하였다는 사실을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 피고 익산시의 위 주장도 이유 없다. 따라서 협잡물 및 탈수슬러지 처리단가 인상이 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호, 제3호의 사유에 해당한다는 원고의 위 주장은 이유 있다.

운영인력 증원(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호) 원고는, 근로기준법이 2003. 9. 15. 개정되어 직원 1인당 법정 근무시간이 주 40시간으로 감축됨에 따라 이 사건 사업시설의 운영인력이 증원되었는바, 이는 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호의 사유에 해당한다고 주장한다. 갑 제1, 17 내지 24, 65, 66호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 실시협약 체결 당시 이 사건 사업시설의 운영인력을 11명으로 상정하고, 직원 1인당주 44시간을 근무하는 것을 기준으로 운영인력 비용을 산정하여 기준사용료를 산정한 사실, 이 사건 사업시설의 인건비가 총 운영비용에서 차지하는 비율은 9.08%[갑 제1호증(이 사건 실시협약) 별첨 6(운영비용)에 의하면 관리운영권설정기간 동안의 총 운영비용은 557억 8,100만 원이고, 그 중 인건비는 50억 7,000만 원이므로, 인건비가 총 운영비용에서 차지하는 비율을 계산하면 9.08%(=5,070,000,000원/55,781,000,000원×100%)이다], 2003. 9. 15. 법률 제6974호로 개정된 근로기준법 제50조 제1항이 1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없도록 규정하고, 위 근로기준법 부칙 제1조 제6호, 근로기준법 시행령 부칙(2010. 12. 29.) 제2조에 의하여 위조 항이 2011. 7. 1.부터 이 사건 사업시설에 적용됨으로써 주당 법정근무시간이 제한됨에 따라 원고가 이 사건 사업시설의 운영인력을 16명으로 증원함으로써 원고의 추가 운영비용 4억 6,800만 원이 발생한 사실이 인정된다. 피고는, 이 사건 실시협약은 근로기준법이 위와 같이 개정되고 약 5년 후에 체결되었으므로, 원고와 피고 익산시는 이 사건 실시협약을 체결할 당시 위와 같은 사정을충분히 예상하였으므로, 근로기준법의 개정으로 인한 인건비의 증가는 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호가 규정한 본 사업시설의 유지보수 및 운영관리와 관련된 법령 등 또는 정부정책의 변경이 있는 경우로 볼 수 없다고 주장하나, 개정조항이 이 사건 사업시설에 적용된 때는 이 사건 실시협약이 체결된 이후인 2011. 7. 1.이므로, 근로기준법의 개정으로 인한 인건비의 증가는 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제1호가 규정한 "본 사업시설의 유지보수 및 운영관리와 관련된 법령 등 또는 정부정책의 변경이 있는 경우"에 해당한다고 봄이 상당하다. 그러나 근로기준법의 개정으로 인하여 이 사건 사업시설의 인건비는 9.23%(=468,000,000원/5,070,000,000원×100%) 증가하였고 그로 인한 운영비용의 증가율은 0.83%(=0.0908×0.0923×100%)에 불과하므로, 인건비가 이 사건 사업시설의 운영 비에서 차지하는 비율과 인상율을 감안하여 볼 때 근로기준법의 개정으로 인하여 운영비용이 현저히 증가하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

유형자산 및 실험기자재 등 비용(이 사건 실시협약 제42조 제2항 제2호, 제4호) 원고는, 피고 익산시는 이 사건 사업시설 운영을 위하여 기존에 사용하던 유형자산과 실험기자재를 원고에게 인계하여 주기로 하여 그 비용은 기준사용료 산정에 전혀 반영하지 아니하였는데, 피고 익산시가 이를 인계하여 주지 아니함에 따라 원고가 필수 운영비용을 추가로 투입하였으므로, 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제2호의 주무관청의 요구사항의 이행으로 인한 경우 내지 제4호의 불가항력에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 갑 제1, 25호증의 각 기재만으로는 피고 익산시가 원고에게 기존에 사용하던 유형자산과 실험기자재를 원고에게 인계하여 주기로 한 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

이 사건 사업시설의 준공시기 지연으로 인한 운영기간의 변경 원고는 이 사건 사업시설의 준공시기가 지연되었으므로 운영기간의 변경을 기준사용료 산정 또는 보조금에 반영하여야 한다고 주장하므로 살피건대, 이 사건 사업시설의 준공이 최초 재무모델상 운영시기인 2011. 4. 1.보다 늦어진 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 을 제20, 21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 사업시설의 준공이 늦어진 주된 원인은 원고가 설비상의 하자를 예측하지 못했기 때문으로 보일 뿐만 아니라 원고와 피고는 이 사건 사업시설의 준공이 늦어진 것을 감안하여 이 사건 사업시설의 운영개시일을 2012. 4. 1.로 합의한 것으로 보이므로, 위 사유가 이 사건 실시협약 제42조 제2항 각 호에 해당한다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

소결 따라서 원고가 주장하는 사유 중 '전기 기본요금 인상'과 '협잡물 및 탈수슬러지 처리단가 인상'은 이 사건 실시협약 제42조 제2항 제3호의 사유에 해당하므로, 이에 따라 원고는 피고 익산시를 상대로 사용료, 관리운영권 설정기간 또는 보조금의 조정을 요구할 수 있다.

운영비용이 현저히 증감하였으나 당사자 사이에 합의가 이루어지지 아니하는 경우의 해결방법 계약당사자 사이에 어떠한 계약 내용을 처분문서인 서면으로 작성한 경우에 문언의 객관적인 의미가 명확하다면 특별한 사정이 없는 한 문언대로의 의사표시의 존재와 내용을 인정하여야 하고, 그 문언의 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 그 문언의 내용과 계약이 이루어지게 된 동기 및 경위, 당사자가 계약에 의하여 달성하려고 하는 목적과 진정한 의사, 거래의 관행 등을 종합적으로 고찰하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회일반의 상식과 거래의 통념에따라 계약 내용을 합리적으로 해석하여야 한다(대법원 2002. 5. 24. 선고 2000다72572 판결, 대법원 2011. 6. 24. 선고 2008다44368 판결 등 참조). 이 사건 실시협약 제42조 제2항은 각 호의 사유로 인하여 운영비용이 현저히 증감하는 경우 사용료, 관리운영권 설정기간 또는 보조금의 조정을 요구할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제3항은 "사업시행자가 제2항에서 규정한 사유의 발생을 근거로 (운영비용)에 규정된 운영비용을 변경할 경우 관련 자료를 첨부하여 주무관청에 제출하여 승인을 받아야 한다"고 규정하고, 제76조 제3항은 "협약당사자의 합의로 중재에 회부되지 못하는 경우 본 협약상 분쟁의 합의관할은 전주지방법원으로 한다"고 규정하고 있을 뿐, 사용료 등의 조정사유가 발생하였으나 당사자 사이에 협의가 이루어지지 아니하는 경우 구체적 해결방법에 관하여는 이 사건 실시협약이 규정하지 않고 있다. 앞서 본 법리에 따르면 이 사건 실시협약 제42조 제2항 각 호의 사유로 인하여 운영비용이 현저히 증감하였으나 당사자 사이에 합의가 이루어지지 아니하는 경우에 법원은 분쟁의 해결을 위하여 가장 합리적이라고 인정되는 조정방법을 정하여 그 이행을 명할 수 있다고 할 것인데, 기준사용료를 조정하는 경우 향후 사용료가 자동적으로 산정되는 점, 협잡물 및 탈수슬러지 처리단가 인상은 특별한 사정이 없는 한 향후 운영 비용에 지속적으로 영향을 미칠 것으로 예상되는 점, 앞서 본 바와 같이 원고와 피고 익산시는 2013. 2. 25. 3차 협상에서 전기 기본요금의 인상과 협잡물 및 탈수슬러지 처리단가의 인상에 대해서는 협상결과에 따라 기준사용료를 변경하여 소급적용하기로 합의한 것으로 볼 수 있는 점을 종합하여 보면, 전기 기본요금의 인상과 협잡물 및 탈수슬러지 처리 단가의 인상으로 인한 운영비용의 현저한 증가에 대하여 사용료를 조정하는 방식을 적용하는 것이 합리적이다.

전기 기본요금의 인상으로 인한 추가사용료 다툼 없는 사실, 갑 제69, 70, 71호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 전기 기본요금의 인상으로 인한 1톤당 기준사용료 증가액은 1,346원(최초사용료 증가액은 1,781원)인 사실이 인정된다. 이에 따라 피고 익산시가 원고에게 지급해야 하는 추가사용료는 별지2의표와 같이 2012. 4. 1.부터 2016. 2. 29.까지는 합계 1,665,320,000원이고, 2016. 3. 1.부터 2016. 10. 31.까지는 합계 299,501,000원이며, 2016. 11. 1.부터 2017. 8. 31.까지는 합계 347,793,000원이다. 따라서 전기 기본요금 인상으로 인한 운영비 증가에 관하여 피고 익산시가 원고에게 지급하여야 하는 추가사용료는 2,312,614,000원(=1,665,320,000원+299,501,000원+ 347,793,000원)이다.

협잡물 및 탈수슬러지 처리단가의 인상으로 인한 추가사용료 앞서 든 증거에 의하면, 협잡물 및 탈수슬러지 처리 단가의 인상으로 인한 1톤당 기 준사용료 증가액은 5,082원(최초사용료 증가액은 6,723원)인 사실이 인정된다. 이에 따라 피고 익산시가 원고에게 지급해야 하는 추가사용료는 별지 3 의 표와 같이 2012. 4. 1.부터 2016. 2. 29.까지는 합계 6,293,957,000원이고, 2016. 3. 1.부터 2016. 10. 31.까지는 합계 1,131,034,000원이며, 2016. 11. 1.부터 2017. 8. 31.까지는 합계 1,313,

협잡물 및 탈수슬러지 처리단가의 인상으로 인한 추가사용료 앞서 든 증거에 의하면, 협잡물 및 탈수슬러지 처리 단가의 인상으로 인한 1톤당 기 준사용료 증가액은 5,082원(최초사용료 증가액은 6,723원)인 사실이 인정된다. 이에 따라 피고 익산시가 원고에게 지급해야 하는 추가사용료는 별지 3 의 표와 같이 2012. 4. 1.부터 2016. 2. 29.까지는 합계 6,293,957,000원이고, 2016. 3. 1.부터 2016. 10. 31.까지는 합계 1,131,034,000원이며, 2016. 11. 1.부터 2017. 8. 31.까지는 합계 1,313,384,000원이다. 한편, 원고는 협잡물 및 탈수슬러지 처리단가의 인상으로 인한 운영비 증가에 관하여 피고 익산시로부터 2014. 1. 1.부터 2016. 2. 29.까지 합계 2,310,297,670원을, 2016.3. 1.부터 2016. 10. 31.까지 합계 825,287,870원을, 2016. 11. 1.부터 2017. 8. 31.까지918,820,610원을 보조금으로 지급받았으므로, 2012. 4. 1.부터 2016. 2. 29.까지의 추가 사용료 6,293,957,000원에서 같은 기간의 기 지급 보조금 2,310,297,670원을 빼면 3,983,659,330원이고, 2016. 3. 1.부터 2016. 10. 31.까지의 추가사용료 1,131,034,000원에서 같은 기간의 기 지급 보조금 825,287,870원을 빼면 305,746,130원이며, 2016. 11. 1.부터 2017. 8. 31.까지의 추가사용료 1,313,384,000원에서 같은 기간의 기 지급 보조금 918,820,610원을 빼면 394,563,390원이다. 따라서 협잡물 및 탈수슬러지 처리단가의 인상으로 인한 운영비 증가에 관하여 피고 익산시가 원고에게 지급하여야 하는 추가사용료는 4,683,968,850원(=3,983,659,330원+305,746,130원+394,563,390원)이다.

소결 그러므로 피고 익산시는 원고에게 추가사용료 합계 6,996,582,850원(=전기 기본요금의 인상으로 인한 추가사용료 2,312,614,000원+협잡물 및 탈수슬러지 처리단가의 인상으로 인한 추가사용료 4,683,968,850원) 및 그 중 5,648,979,330원(2014. 1. 1.부터 2016. 2. 29.까지의 추가사용료)에 대하여는 원고가 구하는 바에 따라 2016. 3. 24.자 청구취지변경신청서 송달 다음날인 2016. 3. 26.부터, 605,247,130원(2016. 3. 1.부터2016. 10. 30.까지의 추가사용료)에 대하여는 원고가 구하는 바에 따라 2016. 11. 29.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달 다음날인 2016. 12. 6.부터, 742,356,390원(2016. 11. 1.부터 2017. 8. 31.까지의 추가사용료)에 대하여는 원고가 구하는 바에 따라 2017. 9. 13.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달 다음날인 2017. 9. 22.부터 피고 익산시가 그 의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 판결 선고시까지는 상법이 정한 연 6%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15% 의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.