광주지방법원 2022. 10. 13. 선고 2020구합14571 판결

원고는 전남 보성군 B에서 노인장기요양보험법에서 정한 장기요양기관으로서 시설급여를 제공하는 노인요양시설인 ‘C센터’(이하 ‘이 사건 센터’라고 한다)를 운영하고 있다.

피고와 국민건강보험공단은 2020. 6. 8.부터 2020. 6. 12.까지 조사대상기간을 2017. 5.부터 2020. 4.까지로 하여 이 사건 센터에 대한 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라고 한다)를 실시하였다.

피고와 국민건강보험공단은 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 아래와 같은 위반내역 등(이하 ‘이 사건 처분사유’라고 한다)을 결정하였다.

국민건강보험공단은 2020. 7. 10. 이 사건 처분사유에 대하여 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항 제4호에 따라 아래 표 기재와 같이 장기요양급여비용 208,645,270원의 환수예정 통보를 하고, 그대로 환수결정처분을 하였다. <1><2> ○ 피고는 2020. 11. 4. 이 사건 현지조사를 기초로 원고에게 이 사건 처분사유에 대하여 아래와 같이 업무정지 76일 및 과태료 100만 원의 처분(이하 ‘업무정지 76일’ 처분을 ‘이 사건 처분’이라고 하고, ‘과태료 100만원 처분’을 ‘이 사건 과태료 처분’이라고 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 이를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다.

원고 주장의 요지

이 사건 처분의 절차적 하자

원고는 정보통신망을 이용한 송달에 동의한 사실이 없는데, 피고는 2020. 11. 4. 이 사건 처분의 통지를 정보통신망을 이용하여 하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.

피고는 2020. 11. 4. 전자메일로 이 사건 처분을 통지하며, 그 집행일을 2020. 11. 16.부터 2021. 1. 30.까지로 정하였는데, 이러한 처분은 원고로 하여금 불복할 기회를 잃게 할 뿐만 아니라 결과적으로 행정처분에 대한 항고소송 또는 집행정지 절차를 무의미하게 하는 결과를 초래하는 것이므로 위법하다.

이 사건 처분은 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 의한 것이므로 같은 법 제63조에 따라 반드시 청문절차를 거쳐야 한다. 피고는 청문절차를 개시하여 종결한 후 원고에게 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자에게 통지하여 청문조서를 열람하게 하는 등 행정절차법 제34조 제2항 및 같은 법 시행령 제19조 제1항에 규정된 청문조서에 대한 열람·확인 의무가 있음에도 이를 거치지 않았다.

이 사건 처분사유의 존부 관련

사회복지사 D 관련 피고는 사회복지사 D이 2017. 5. 11.부터 2019. 10. 10. 기간 동안 토요일 및 공휴일에 방문요양 업무와 주·야간보호 업무를 겸임함에 따라, 이 사건 센터의 방문요양 및 방문목욕의 2017. 5., 2017. 8. 월 기준 근무시간을 미 충족하였다고 판단하였다. 그러나 D은 2017. 5.경 입사하였고, 2017. 5., 2017. 8. 당시 이 사건 센터의 주·야간보호는 사회복지사 I가 전임으로 근무하고 있어 D이 주·야간보호 업무를 겸임할 이유가 없다. 일부 D이 주·야간보호 업무를 도와주었다고 하더라도 D의 총 근무시간에 비추어 보면 월 기준 근무시간은 충족된다. 특히 D이 겸임하였다는 토요일 및 공휴일에는 I와 시설장 J이 근무하였다.

간호조무사 A(원고) 관련 피고는 원고가 2017. 5.경부터 2017. 10.경까지 간호업무를 일체 수행하지 않았다고 판단하였다. 그러나 A은 위 기간 동안 상당 시간 초과 근무를 하였고, 원고가 사설 프로그램 ‘K 프로그램’의 진료기록지에 수급자들과 병원에 통원하며 진료 받은 내용, 각 수급자들의 상태 및 약 처방 내역 등을 각 일자별로 상세하게 작성한 후 매번 전자서명 한 점, 수급자들과 병원에 통원할 때마다 보호자들에게 문자를 보내며 연락을 주고 받은 점, 원고가 위 기간 동안 수급자들의 병원 진료 및 약제비 등을 지출하고 보호자들과 연락하며 입금 받은 금융거래내역 등에 비추어 보면 원고가 위 기간 동안 간호업무를 수행하였다고 봄이 타당하다.

요양보호사 G 관련 피고는 이 사건 센터에서 G가 요양보호사로 등록하였음에도 2017. 5. 1. - 2017. 8. 31., 2019. 5. 14. - 2020. 4. 30. 기간 동안 조리업무를 전담하였다고 판단하였다. 그러나 이 사건 센터의 주·야간보호에서 조리원을 구하지 못한 기간 동안(2016. 7. 및 2017. 9.부터 2019. 5. 13.까지) G를 조리원으로 등록하여 G가 조리업무를 전담한 사실이 있긴 하나, 2019. 5.경부터 2020. 4.경까지 이 사건 센터의 주·야간보호에 항상 전담 조리원(L, M, N)이 있어 G는 위 기간 동안 조리업무를 전담할 이유가 없었고, 수급자들의 신체활동 지원, 식사 보조, 종교프로그램 지원 등의 요양보호사 업무를 하였다.

사회복지사 F 관련 F은 2019. 5. 2.입사하여 2019. 7. 2.기준 연차가 2개 발생하였으나, 7월 중 총3일을 사용하여 미발생 연차 1일을 사용하였다. 사회복지사 F이 연차 유급휴가를 사용한 것은 적법한 연차 선사용 절차에 따른 것으로 이는 근무시간으로 산정되어야 하며, 그 결과 F의 월 기준 근무시간 미충족이라는 이 사건 처분 사유는 존재하지 않는다.

조리원 E 관련 피고는 요양보호사 G가 조리업무를 전담하였다는 전제에서 E는 등록된 조리원 업무를 하지 않았다고 하면서도 E의 조리원 업무 시작일인 2017. 1. 12.부터 위반한 것으로 판단하지 않고 근거도 없이 2017. 5. 1부터 업무를 하지 않은 것으로 판단하였다. 조리원 E는 조리원으로서 등록된 기간 동안 근무하였다.

재량권의 일탈·남용 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 별표2의 제재처분 기준은 행정청이 선택할 업무정지일수의 상한을 규정한 것으로, 피고로서는 위 개별기준에서 정하는 업무정지일수를 초과하지 아니하는 범위 내에서 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 적절한 재량권을 행사하여야 한다. 그런데 피고는 이 사건 처분으로 달성하려는 공익과 그로써 원고가 입게 될 불이익의 내용과 정도를 전혀 비교형량 하지 않은 채, 오로지 국민건강보험공단의 통보에 따라 이 사건 처분을 내린 것이므로 위법하다.

판단

절차적 하자 주장에 관한 판단

이 사건 처분의 통지 절차의 적법성 을 제1호증의 기재에 의하면, 피고가 2020. 11. 9. 내용증명 우편으로 이 사건 처분을 통지한 사실이 인정된다. 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

이 사건 처분의 업무정지 집행기간의 적법여부 앞서 본 증거 및 갑 제13호증, 을 제2, 3, 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 현지 조사 이후 국민건강보험공단은 2020. 7. 10. 이 사건 환수처분예고통보를 하였고, 이에 대하여 원고가 의견서를 제출한 점, 2020. 9. 8. 이 사건 처분에 관한 행정처분사전통지를 하였고, 이에 대해 청문절차를 거쳐 2020. 11. 4. 이 사건 처분에 이르게 된 경위 등을 종합하여 보면 이 사건 처분에 따른 집행일을 2020. 11. 16.부터 2021. 1. 30.로 정한 것이 원고로 하여금 불복할 기회를 잃게 할 뿐만 아니라 결과적으로 행정처분에 대한 항고소송 또는 집행정지 절차를 무의미하게 하는 결과를 초래하는 것이라고 할 수 없다(또한 이 사건 소제기 이후 피고는 수급자에 대한 조치계획 수립을 위하여 위와 같이 정한 업무정지기간을 2020. 12. 29.부터 2021. 3. 14.까지로 변경하였다).

청문조서의 열람·확인 통지를 누락한 위법이 있는지 여부 행정절차법 제34조 제2항은 ‘당사자등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다.’라고 규정하고 있고, 규정형식에 비추어 보면 피고가 당사자 등에게 청문조서의 내용을 열람·확인시킬 의무가 있다고 볼 순 없다. 그런데 행정절차법 시행령 제19조 제1항 전문은 ‘청문주재자는 청문조서를 작성한 후 지체없이 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자등에게 통지하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 그리고 피고가 제출한 증거들만으로는 위 청문의 청문주재자가 원고에게 청문조서 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 통지하였다고 인정하기에 부족하다. 그러나 앞서 본 증거 및 을 제4, 6, 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 1 예정된 이 사건 처분의 내용, 청문주재자, 담당자, 청문 일시 및 장소 등은 처분의 사전통지시 모두 고지된 점, 2 원고는 청문에 불출석하면서 스스로 의견서를 작성하여 제출함으로써 청문과정에서 진술할 내용을 알고 있는 것이므로, 원고로서는 청문조서의 내용을 모두 추측할 수 있었다고 볼 수 있는 점, 3 원고는 위 청문 이후에 행정절차법 제34조 제2항에 따라 스스로 청문조서 내용의 열람·확인을 피고에 대하여 구할 수 있음에도, 원고가 청문조서의 열람·확인에 실제로 나아가거나 피고가 그러한 열람·확인 요구에 불응한 바는 없는 것으로 보이는 점, 4 원고의 위 의견서가 청문 절차 및 이 사건 처분 과정에서 실질적으로 검토되어 반영된 이상 원고에 대한 청문조서의 열람·확인 통지 유무가 원고의 권리에 실질적인 영향을 미쳤다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 설령 피고 및 청문주재자가 원고에 대하여 청문조서 열람·확인을 적극적으로 통지하지 않았다고 하더라도 그것이 위법하다고 평가될 정도의 하자라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

소결 이 부분 절차적 하자에 관한 원고의 주장은 모두 이유 없다.

이 사건 처분 사유의 존부에 관한 판단

관련 법리 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 ‘국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 규정하고 있는데, 여기서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 한편, 항고소송에 있어서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아가며(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조), 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조).

사회복지사 D 관련 주장에 관한 판단 앞서 든 증거들 및 갑 제6, 을 제10, 11, 43, 59호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면 방문요양·목욕 전담 사회복지사인 D이 2017. 5. 11.부터 2019. 10. 10.까지 토요일 및 공휴일 근무 시간 중 절반 가량을 주·야간보호 업무를 수행하는데 사용한 사실이 인정되고, 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 따라서 D 관련 처분사유는 모두 인정되므로, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

2017. 5. 11.부터 2019. 10. 10.까지 이 사건 센터에서 사회복지사로 근무하였다는 D은 이 사건 조사 당시 ‘월~금까지는 방문요양을 하였고, 2~3주마다 토요일, 공휴일에는 주·야간보호 업무를 하였는데 전산등록에는 방문요양을 한 것처럼 등록하였다. 토요일, 공휴일 근무는 다 그랬다’는 취지로 진술하였다.

2015. 4. 1.부터 2016. 6. 30.까지는 방문요양을, 2016. 7. 1.부터 2017. 12. 22.까지는 주·야간 보호를 담당한 사회복지사 I도 이 사건 조사 당시 ‘이 사건 센터에서 근무할 당시 방문요양 사회복지사들이 주간보호 쪽 업무도 했다. 자신도 방문요양 사회복지사이면서 토요일엔 주간보호에서 일하였고, 토요일 근무시간은 8시 30분 출근, 6시 퇴근하였으며, 토요일에 출근하면 거의 5~6시간은 주간보호 업무를 했고, 나머지 시간은 짬내서 방문요양을 했다. 주간보호, 요양업무 반반씩 했고, 고정은 아니고, 만약 주간보호 전담으로 맡아서 해야 되는 상황이 생기면 방문요양 일은 못하였는데 D 선생님하고 O 선생님하고는 토요일에 같이 일하였다’고 진술하였다.

이 사건 센터의 사회복지사 P와 요양보호사인 Q도 이 사건 조사 당시 ‘방문요양·목욕 담당 사회복지사가 토요일 및 공휴일에는 방문요양·목욕 업무와 주·야간보호 업무를 함께 담당하였다.’는 취지로 일관되게 진술하였다. 이러한 이 사건 센터 관계자들의 진술은 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없을 뿐만 아니라 진술 상호간에도 일치하는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다.

원고도 이 사건 조사 당시 “방문요양 선생님들이 공휴일에 근무 시 08:30경부터 18:00경까지 근무를 하며 근무시 방문요양 일 보면서 주간보호 일을 도와주며 같이 공유해준다. 그 이유는 방문이용 하시는 경우가 있는 어르신을 주간보호에서 관리해주면 좋을듯하여 도움을 요청하였다”는 취지로 진술하였다.

D을 비롯한 방문요양·목욕 전담 사회복지사들이 토요일 및 공휴일에 5~6시간 정도 주·야간보호 업무를 수행하였다는 I의 진술이 단순한 주관적 판단에 불과하다고 보기 어렵다. 앞서 본 I의 진술에 의하면 방문요양·목욕 전담 사회복지사들이 본연의 업무는 전혀 수행하지 못한 채 하루 종일 주·야간보호 업무만 수행하였던 경우도 존재하였고, D이 수행한 주·야간보호 업무(차량 운행, 수급자 돌봄 및 식사 준비 등)의 성격상 주·야간보호 업무 수행에 상당한 시간이 소요되었을 것으로 보이므로, 피고가 위와 같은 이 사건 기관 관계자들의 진술을 근거로 D이 토요일 및 공휴일 근무시간 중 절반가량을 주·야간보호 업무를 수행하는데 사용하였다고 판단한 것이 부당하다고 보기는 어렵다.

D이 토요일 및 공휴일 근무시간 중 절반가량을 주·야간보호 업무를 수행하는데 사용하였다고 볼 경우 2017. 5.경 및 2017. 8.경 월 기준 근무시간을 모두 충족하지 못하였음은 분명하다. 1 D의 2017. 5.경 월 기준 근무시간은 152시간이고, 전산 등록 근무시간은 158.7시간인데, 토요일 총 근무시간 18시간 40분[= 월 2회(2017. 5. 20. 및 2017. 5. 27.) × 9시간 20분(08:10~18:30)] 중 주·야간보호 업무 수행에 사용된 9시간<4>을 제외하면 실제 근무시간은 149.7시간(= 158.7시간 – 9시간)으로 월 기준 근무시간인 152시간에 미치지 못하며, 2 D의 2017. 8.경 월 기준 근무시간은 176시간이고, 전산 등록 근무시간은 192시간인데, 토요일 총 근무시간 38시간[= 월 4회(2017. 8. 5., 2017. 8. 12., 2017. 8. 19. 및 2017. 8. 26.) × 9시간 30분(08:00~18:30)] 중 주·야간 보호 업무 수행에 사용된 19시간을 제외하면 실제 근무시간은 173시간(= 192시간 – 19시간)으로 월 기준 근무시간인 176시간에 미치지 못한다.

앞서 본 진술 등에 비추어 보면 I가 2017. 5. 27., 2017. 8. 12., 2017. 8. 19.에 근무하였다거나 주·야간보호의 시설장 J이 2017. 8. 5., 2017. 8. 26.에 출근하였다는 사정만으로 D이 주·야간 보호업무를 수행하지 않았다고 볼 수도 없다.

간호조무사 A(원고) 관련 주장에 관한 판단 앞서 든 증거들, 을 제12, 13, 14, 21, 28, 29, 62, 63호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면 원고가 2017. 5. 1부터 2018. 10. 31.까지 간호조무사로서의 업무를 주로 수행하지 않은 사실이 인정되고, 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 원고와 관련된 이 부분 주장도 모두 이유 없다.

이 사건 센터의 I, Q, R, S 등 관계자들은 대부분 이 사건 조사 당시 ’원고가 이 사건 기관의 간호조무사로 등록되어 있었음에도 간호조무사로서의 업무를 수행하지 않았다.‘고 진술하고, D은 ’사회복지사로서 업무도 하지 않아 사회복지사 D과 P가 방문한 대상자를 원고가 방문한 것처럼 바꿔서 전산등록을 하였으며, 원고가 간호조무사로 등록되었을 때에도 간호조무사 일은 하지 않고 주로 외부 일을 하였다’는 취지로 일관되게 진술하였다. 이러한 이 사건 센터 관계자들의 진술은 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없을 뿐만 아니라 진술 상호간에도 일치하는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다.

원고가 이 사건 센터에 입소한 수급자들의 보호자와 상담하거나 수급자들의 약을 일부 관리해주고, 수급자들이 병원에 갈 때 동행해준 것으로 보이기는 한다. 그러나 1 앞서 본 이 사건 센터 관계자들의 진술에 의하면 원고는 수급자들이 응급 상황에 처했을 경우에만 병원에 갈 때 동행하였던 것으로 보일 뿐, 항상 수급자들이 병원에 갈 때 동행하였던 것으로 보이지는 않는 점, 2 원고는 간호조무사의 가장 중요한 업무 중 하나인 수급자들에 대한 바이탈 체크는 요양보호사나 사회복지사에게 일임하였던 것으로 보이는 점, 3 원고가 수급자들의 보호자와 상담한 것은 간호조무사로서의 업무를 수행하였다기보다는 이 사건 센터 대표자로서 행정적인 업무를 수행한 것으로 봄이 타당한 점 등을 종합해 보면, 원고의 주된 업무는 간호조무사의 업무가 아니라 이 사건 센터 대표자의 업무였다고 봄이 타당하다.

원고는 스스로 2020. 6. 12. 확인서를 통해 원고가 2017. 5. 1.부터 2018. 10. 31.까지 기관(C센터) 관리 총괄, 수급자 급여계약 상담 등으로 실제적인 간호업무를 수행하지 않았음을 인정하였다. 따라서 원고가 제출한 2017. 5. 1.부터 2018. 10. 30.까지의 진료기록지(갑 제8호증)의 내용도 그대로 믿기 어렵다. 위 진료기록지에는 2017. 11. 22.을 제외하고는 그 작성자가 원고로 기재되어 있으나, Q는 이 사건 조사 당시 ”간호사가 써야 하는 서류는 E가 작성하였다.“고 진술한 점, 실제로 2017. 11. 22.에는 원고가 아닌 E가 진료기록지의 작성자로 기재되어 있는 점, E는 이 사건 조사 당시 ”이 사건 기관에 입사한 처음부터 요양 쪽 일을 했다.”는 취지로 진술한 점 등을 종합해 보면, 원고는 E가 위 진료기록지를 작성해오면 이를 확인한 후 서명만 하였던 것으로 판단된다.

요양보호사 G 관련 주장에 관한 판단 앞서 든 증거들에 을 제16 내지 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, G가 2017. 5. 1.부터 2017. 8. 31.까지, 2019. 5. 14.부터 2020. 4. 30.까지 이 사건 기관에서 조리 업무를 전담한 사실이 인정되고, 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 따라서 G 관련 처분사유 또한 인정되므로, 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

이 사건 센터의 사회복지사 I는 이 사건 조사 당시 ‘무기간 동안 주방에 G만 있었음. G는 요양보호사로 되어 있었으나, 요양보호사 업무는 아예 안 했다. G는 근무기간 동안 계속 주방에서 전담하였고, 요양보호사 등록 기간 동안 아침에 기도하는 거 말고는 어르신들하고 같이 하는 건 없었다’는 취지로, 주·야간 보호 요양보호사로 2017. 9. 1.부터 2019. 10. 31.까지 근무한 Q는 ‘제가 근무한 2년 동안 주방에는 항상 G가 있었다. G는 요양보호사로 근무한 적이 전혀 없다’는 취지로 진술하였고, 이 사건 센터의 관계자들(T, N, U, V, M)은 ’G는 이 사건 기관의 요양보호사로 등록되어 있었으나, 조리 업무를 전담하였다.’는 취지로 일관되게 진술하였다. 이러한 이 사건 센터관계자들의 진술은 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없을 뿐만 아니라 진술 상호간에도 일치하는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다.

원고는 이 사건 센터에 별도의 전담 조리원(L, M, N)이 있었고, G는 그들의 업무를 일부 지원하였을 뿐이라고도 주장하나 앞서 본 이 사건 센터 관계자들의 진술에 의하면, G가 이 사건 기관의 조리 업무를 전담하였고, 위 조리원들이 G의 조리 업무를 보조하였을 뿐인 것으로 보인다.

이 사건 조사 당시 원고는 G의 업무에 대해 ‘8시 30분~10시 주방 보조, 11시~12시 주방음식 배분 및 정리, 15시~16시 30분 간식 및 주방 음식 배분, 16시 30분~17시 식사도움 및 정리’라고 기재하였는데, 이러한 원고의 진술에 의하면 G는 대부분의 업무 시간에 조리 업무를 수행하고 있었다고 봄이 타당하다.

이처럼 G가 대부분의 업무 시간에 조리 업무를 수행하였음이 인정되는 이상, G가 오전 시간 예배나 수급자들을 상대로 한 일부 프로그램에 참여하였다는 사정만으로 이를 달리 볼 것은 아니다.

사회복지사 F 관련 주장에 관한 판단

관련 법리 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호, 구 노인복지법 시행규칙(2019. 9. 27. 보건복지부령 제672호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항 [별표 9], 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2020. 7. 7. 보건복지부고시 제2020-143호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제48조, 제49조, 제51조, 제54조, 제66조에 의하면, 재가노인복지시설 중 방문요양(수급자 15명 이상) 및 주·야간보호(이용자 10명 이상)의 경우 1명 이상의 사회복지사를 두어야 하고, 사회복지사의 근무시간이 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간)을 충족하지 못한 경우에는 장기요양급여비용을 감산하여 신청하여야 하며, 인력배치기준을 위반한 경우 이 사건 고시 제55조에 의한 인력추가배치 가산을 적용할 수 없다. 이 사건 고시 제51조 제4항, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2017. 8. 22. 공고 제2017-260호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 공고’라고 한다) 제12조 제1항 제1호는 ‘근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가의 경우 1일 최대 8시간을 월 기준 근무시간에 포함한다.’고 규정하고 있다. 한편, 근로기준법 제60조 제2항은 ‘사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다.’고 규정하고 있다. 그런데 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 유급휴가를 부여하는 경우, 그 유급휴가가 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근시 부여될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 것으로서 소위 ‘가불된 연차 유급휴가’에 해당한다 하더라도, 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 고시 등 관계 법령 준수 여부를 판단함에 있어 가불된 연차 유급휴가를 사용한 것을 ‘근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차 유급휴가’를 사용한 것으로 보아 근무시간으로 인정할 수는 없다.

‘가불된 연차 유급휴가’는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 ‘사용자가 임의로 부여한 유급휴가(이하 ‘임의부여 유급휴가’라 한다)‘에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의부여 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 그 본질이 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

구 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효‧적절한 집행을 확보하려는 것인바, 임의부여 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 구 노인장기요양보험법령의 취지에 부합하지 않는다.

만약 임의부여 유급휴가를 월 기준 근무시간에 포함시켜 인정하였다가 추후에 근무 요건이 끝내 미비하여 충당되지 못한 임의부여 유급휴가가 남게 된다면 장기요양급여비용이 소급하여 달라질 텐데, 그에 대한 감독, 정산 문제로 행정력의 낭비가 초래될 우려가 있다.

구체적 판단 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면, F은 2019. 5. 2. 이 사건 센터에 입사하여 2019. 7.경 사용할 수 있는 유급휴가일수는 2일이었으나, 2019. 7. 29.부터 2019. 7. 31.까지 3일의 유급휴가를 사용한 사실이 인정되고, F이 사용한 3일의 유급휴가일수 중 사용 가능한 유급휴가일수 2일을 초과하는 1일은 월 기준 근무시간에 포함되지 않는다고 할 것이므로, F 관련 처분사유 또한 인정된다. 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

조리원 E 관련 주장에 관한 판단 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 조사 당시 E는 ’입사한 처음부터 요양 쪽 일을 했고, 주방 일은 G가 안 나올 때 있으면 돌아가면서 일을 했으며, 뽑을 때 요양보호사로 뽑는다고 했지 조리원으로 뽑는다고 하지 않았다. 자신이 조리원으로 등록된 사실을 알지 못했고, 처음부터 조리한 것이 아니며 운전도 했다‘는 취지로 진술한 점, 이 사건 센터에서는 위 라)항에서 본 바와 같이 ’G가 2017. 5. 1.부터 2017. 8. 31.까지, 2019. 5. 14.부터 2020. 4. 30.까지 이 사건 기관에서 조리 업무를 전담‘한 점 등을 종합하여 보면 E는 2017. 5. 1.부터 2017. 8. 31.까지 조리원으로 등록되었음에도 불구하고 요양보호사 업무를 전담하여 수행한 사실을 인정할 수 있고, 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 따라서 E 관련 처분사유 또한 인정되므로, 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

소결 이 부분 처분사유 존부에 관한 원고의 주장도 모두 이유 없다.

재량권의 일탈·남용 주장에 관한 판단

관련 법리 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가

구체적 판단 앞서 본 법리에 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 이를 통해 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.

원고는 조사대상 기간에 166,109,530원(208,645,270원에서 이 사건 조사대상 기간 외 위반청구 부분인 14,174,530원과 28,361,210원을 제외한 금액)을 부당청구하였고, 그로 인한 월 평균 부당금액은 4,614,153원, 부당청구액의 비율은 6.29%이다. 그런데 구 노인장기요양법 시행규칙 [별표2]에 의하면, 위와 같은 경우 업무정지기간은 76일{“월평균 부당이득액 240만 원 이상 840만 원 미만”의 범위 내에 속하므로 이에 해당하는 업무정지 기간 70일, 부당청구액 비율 5% 이상인 경우에 해당하므로 6일(부당청구액 비율이 5% 이상인 경우 초과 1%당 3일씩 가산하되, 부당청구액 비율의 소숫점이하는 1%로 보므로 3+3 = 6일)을 더한 것이다}이 된다. 여기에 이 사건 위반행위의 내용, 기간, 부당금액 등을 고려할 때 이 사건 센터에 대한 업무정지기간 산정은 관련 규정에 따른 것으로서 적정하고, 위 산정기준이 노인장기요양보험법령의 내용 및 취지에 비추어 현저히 부당하다고 보기 어렵다.

이 사건 처분은 노인장기요양보험의 장기요양급여를 거짓 청구하여 부당 수령하는 행위를 제재하기 위한 것으로, 수급기관의 도덕적 해이를 막아 노인장기요양제도에 대한 일반 공중의 신뢰를 확보하고, 건전한 보험재정을 확보하여 더 많은 수급자가 혜택을 누리게 하기 위한다는 점에서 공익적 필요성이 크고, 원고는 업무정지기간이 도과하면 다시 영업을 재개할 수 있는 이상, 이 사건 처분으로 인한 원고의 사익의 침해보다는 달성할 공익이 더욱 크다고 할 것이다(원고는 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익에 대한 구체적인 주장을 하지도 않았다).