대구고등법원 2015. 9. 18. 선고 2015누4694 판결

당사자의 주장

원고의 주장

원고는 주위 사람들의 말을 듣고 공휴일의 근로내역은 신고하지 않아도 되는 것으로 알아 피고에게 공휴일 근로일수를 제외한 총 근로일수를 신고하였고, 당시 담당직원도 원고의 신고를 보류하거나 반려하여 적법하게 경정할 것을 요구하지 아니한 채 위 신고를 그대로 접수하였다. 그럼에도 피고가 부정수급을 방지할 행정청의 의무를 다하지 아니한 채 원고에 대하여 이 사건 반환명령을 한 것은 위법하다.

고용보험법 제62조 제1항에 의하면 실업급여 반환명령 처분은 기속행위가 아닌 재량행위이고, 같은 법 시행규칙 제104조는 상위 법령의 위임규정 없이 규정된 것에 불과한 점, 순번 4번의 실업급여분 중 부정수급된 2일분의 구직급여만 환수하더라도 실업급여 반환명령의 목적을 달성할 수 있는 점, 원고가 신고를 누락한 근로일수는 5일에 불과하고, 모두 휴일인 점, 피고는 휴일근로 등에 대하여 안내를 한 적이 없어 혼동의 여지가 있었고, 원고는 연속된 2회의 실업기간 동안 5일(= 3일+2일)을 누락한 것이어서 1회의 법위반의 고의를 가지고 있었을 뿐이며, 1회의 실업기간 동안 5일을 누락한 사안과 비교하여 법위반의 정도가 중하다고 할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 반환명령은 비례의 원칙, 평등의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것이다. 나아가 원고가 자신신고를 하였음에도 순번 4번의 실업급여 전액을 반환명령을 하였으므로, 이 사건 반환명령은 위법하다.

피고의 주장

구직급여는 실업인정 대상기간 동안의 휴일을 포함한 각각의 날에 대하여 실업 여부를 신고하여 실업으로 인정되는 날에 대하여 지급되고, 수급자는 고용보험법 제47조 제1항에 따라 실업인정기간 중에 근로한 내역을 신고하여야 하는데, 피고는 실업급여 수급자격 신청자에 대하여 취업지원 설명회에서 충분히 이러한 사항을 안내하였고, 일용근로자의 경우 근로한 내역을 취업희망카드의 달력에 표시하도록 되어 있으므로, 원고는 휴일의 근로에 대하여도 신고를 하여야 한다는 사실을 알고 있었다. 설사 그렇지 않더라도 원고가 실업인정 신청 시 휴일근로가 포함되지 않는다고 판단한 것은 법률의 착오 또는 부지에 불과할 뿐만 아니라 피고는 원고의 구직급여 신청이 적법하다고 말을 한 적이 없어 원고에게 신뢰를 부여하지도 아니하였다.

이 사건 반환명령은 고용보험법 제62조 제1항, 같은 법 시행규칙 제104조에 따른 것으로, 1회의 자진신고에 한하여 그 실업인정 대상기간(순번 3번) 중 근로를 제공한 날에 대하여 실업인정을 받아 지급받은 구직급여만 반환을 명하여야 하고, 나머지 실업인정 대상기간(순번 4번)에 대하여 지급받은 구직급여는 전액 반환하여야 한다. 그러므로 이 사건 반환명령이 부적법하다거나 또는 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없다.

관계법령

인정사실

원고는 실업급여 수급자격의 인정신청 당시 피고로부터 고용보험법 제44조 제4항, 같은 법 시행령 제67조 제2호에 따라 실업급여제도, 실업급여 부정수급 사례 및 처벌규정 등에 대한 교육을 받고, 같은 법 제47조 제1항에 따른 근로사실 신고의무 등과 관련하여 근로일수를 표시하도록 기재되어 있는 취업희망카드를 교부받았는데, 일용근로자의 경우 건설현장 등에서 근무한 내역을 취업희망카드에 첨부된 달력의 해당일에 'O'표시 하도록 되어 있다.

원고는 피고에게 2014. 1. 10. 당해 실업인정 대상기간(2013. 12. 14.~2014. 1. 10.) 동안 14일을 근무하였음에도 11일을, 2014. 2. 7. 당해 실업인정 대상기간(2014. 1. 11.~2014. 2. 7.) 동안 6일을 근무하였음에 4일을 각 근로한 것으로 신고하였다.

판단

첫째 주장에 관한 판단

둘째 주장에 관한 판단

고용보험법 제62조 제1항은 '직업안정기관의 장은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 구직급여를 지급받은 자에게 지급받은 전체 구직급여의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다'고 규정하고 있다. 고용보험법 시행규칙 제104조는 '직업안정기관의 장은 법 제62조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 구직급여를 지급받은 자에게 다음 각 호의 기준에 따라 반환을 명하여야 한다'고 규정하고 있는데, 원칙적으로 지급받은 구직급여 전부의 반환을 명하고(제1호), 제1호에도 불구하고 영 제80조 각 호<1>의 어느 하나의 사유에 해당하는 자(1회의 부정행위로 한정한다)의 경우에는 그 사유로 인정받은 실업기간에 대하여 지급받은 구직급여만 반환을 명하며(제2호 본문), 제2호 본문과 단서에도 불구하고 영 제80조 제1호의 사유에 해당하는 자가 법 제47조 제2항에 따라 직업안정기관의 장이 본인이나 사업장에 대한 조사를 하기 전까지 그 부정행위를 자진신고하는 경우에는 그 실업인정 대상기간 중 근로를 제공한 날에 대하여 실업인정을 받아 지급받은 구직급여만 반환을 명하여야 한다(1회의 자진신고로 한정한다)(제3호)고 정하고 있다.

그런데 고용보험법 시행규칙 제104조는 고용보험법이나 같은 법 시행령에 근거를 두지 아니한 것으로, 그 형식 및 내용으로 보아 고용보험법 제62조 제1항 소정의 구직급여 반환업무의 처리에 관한 행정청 내부의 기준을 정한 사무처리준칙이라고 할 것이다. 이러한 재량준칙은 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 그에 따른 처분의 적법 여부는 위 기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 위 기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 기준 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 이를 적용한 결과가 처분사유의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 위 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단하여서는 아니 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결, 대법원 2013. 12. 26. 선고 2012두19571 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건을 살펴보건대, 위 처분의 경위, 인정사실 및 관계규정에 의하여 인정되는 다음의 각 사정들을 종합하면, 피고의 이 사건 반환명령은 재량권의 범위 내에서 정당하게 이루어진 적법한 처분이라 할 것이므로, 원고의 주장은 이유 없다.

이 사건 반환명령은 고용보험법 제62조 제1항, 같은 법 시행규칙 제104조에 따른 것으로, 1회의 자진신고에 한하여 그 실업인정 대상기간(순번 3번)에 지급받은 구직급여 중 부정수급일 3일에 해당하는 구직급여 105,610원의 반환을 명함과 동시에 나머지 실업인정 대상기간(순번 4번)에 대하여 지급받은 구직급여 전액인 844,940원의 반환을 명한 것이다.

고용보험법 제44조 제2항에 의하면 실업의 인정을 받으려는 수급자격자는 제42조에 따라 실업의 신고를 한 날부터 계산하기 시작하여 1주부터 4주의 범위에서 직업안정기관의 장이 지정한 날(실업인정일)에 출석하여 재취업을 위한 노력을 하였음을 신고하여야 하고, 제47조 제1항은 실업의 인정을 받으려는 기간을 '실업인정 대상기간'이라고 규정하고 있으므로, 실업인정 대상기간은 1주부터 4주의 범위 내의 기간이라고 할 것이다.

고용보험법 시행규칙 제104조 제3호는 실업인정을 신청할 때 실업인정 대상기간 중에 근로를 제공한 사실을 신고하지 아니하거나 사실과 다르게 신고한 수급자격자가 그 부정행위를 자진신고하는 경우에는 1회에 한하여 '그 실업인정 대상기간' 중 근로를 제공한 날에 대하여 실업인정을 받아 지급받은 구직급여만 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있는데, 여기서 '그 실업인정 대상기간'이란 4주 이내의 기간으로 정해진 하나의 실업인정 대상기간을 가리킨다고 해석하는 것이 위 규정 형식과 내용에 비추어 타당하다.

4그렇게 해석하지 아니하고 자진신고 이전의 모든 실업인정 대상기간을 가리킨다고 해석한다면, 그러한 해석은 부정행위가 수회 있는 경우 즉시 자진신고를 한 사람보다 자진신고를 늦게 한 사람이 더 많은 혜택을 받을 수 있는 만큼 최초의 부정행위자로 하여금 즉시 자신신고를 하지 아니한 채 발각되지 않을 가능성만을 생각하면서 계속 부정행위를 하도록 유발하는 동기가 될 수 있어 자진신고제도를 둔 취지를 몰각시키는 등 불합리한 결과가 초래된다.

고용보험법 시행규칙 제105조 제2항 제1호는 '부정행위자 본인이나 사업장에 대한 조사 전까지 부정행위를 자진신고한 사람'에 대해서는 부정행위에 따른 추가징수를 면제할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 부정행위의 횟수와 관계없이 자진신고 시 혜택을 주겠다는 의미로 해석되고, 고용보험법 시행규칙 제104조 제3호와 규정형식을 명백히 달리하고 있다.

고용보험법상의 구직급여는 이직한 피보험자가 근로의 의사와 능력이 있음에도 불구하고 취업하지 못한 경우 등의 요건을 갖추었을 때 지급되는 것이고, 근로자 등의 생활안정과 구직활동을 촉진함으로써 경제·사회 발전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 것으로, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 구직급여를 지급받은 자에게 지나친 혜택을 주는 것은 입법취지에 반한다 할 것이다. 그러므로 구직급여 수급자가 여러 실업인정 대상기간에 걸쳐 근로를 제공한 사실을 신고하지 아니하거나 사실과 다르게 신고한 다음 뒤늦게 한꺼번에 자진신고를 한 경우에도 1회의 자진신고로 취급한다면, 이는 근로자의 생활안정과 구직활동의 촉진이라는 고용보험법의 입법목적 및 1회의 자진신고에 한하여 감액혜택을 준 고용보험법 시행규칙 제104조 제3호의 취지에도 어긋난다고 할 것이다.

위에서 본 바와 같은 고용보험법상의 구직급여제도 목적에 비추어 부정행위로 실업급여를 받은 자에 대하여는 엄격한 제재가 요구되는 점, 이 사건 반환명령은 고용보험법 시행규칙 제104조의 처분기준에 따른 것으로서 그 처분사유가 된 부정행위의 내용과 위에서 본 바와 같은 입법목적 및 규제의 필요성 등을 고려하면 위와 같은 처분기준이 현저히 부당하다고 보이지 않는 점, 원고가 주장하는 여러 사정을 감안하더라도 이 사건 반환명령에 의하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인하여 원고가 입게 될 불이익보다 가볍다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 반환명령이 비례의 원칙이나 평등의 원칙에 반한다거나 원고에게 지나치게 가혹한 처분이라고 볼 수 없다.