대구고등법원 2018. 9. 21. 선고 2017누6335 판결

제1심판결을 취소한다. 피고가 2016. 6. 29. 원고에 대하여 한 개선명령(1차 위반) 처분을 취소한다.

대구고등법원

판결

사건

2017누6335

판결선고

2018. 9. 21.

대구고등법원

제1행정부

판결

다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제9호증의 1, 2, 을 제14, 16, 17, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

원고의 대표자이자 이 사건 시설의 장이었던 E이 거주한 경주시 P 나동 건물 109.9m²(이하 '이 사건 건물'이라 한다)의 용도는 '교육연구 및 복지시설(숙소)'로서 장 애인복지시설인 이 사건 시설의 일부이므로, 원고의 대표자이자 이 사건 시설의 장인 E은 이 사건 건물에 거주할 수 있다. 더구나 이 사건 건물에는 E뿐만 아니라 장애인인 F, G도 함께 거주하였으므로, 이 사건 건물에서의 거주 등에 따른 전기요금 등 공과금과 정수기 렌탈료 등을 시설 운영비로 지출하였다고 하여 보조금을 용도 외로 사용하였다고 할 수 없다.

피고는, ① 이 사건 시설의 촉탁의 H(2011. 11. 1. ~ 2013. 2. 28. 근무)은 주 1회 내지 2회 방문 진료하기로 한 근무조건을 성실히 이행하지 않았음에도 인건비 44,133,000원을 부정수급 또는 부정지출하였고, ② 촉탁의 I의 경우, 촉탁의사 개인과 계약을 체결하여야 함에도 소속 병원인 J병원과 협약을 체결하였으며, I는 2013. 4. 10.자로 J병원에서 퇴사하였음에도 2014. 6.까지 그대로 인건비 38,872,000원을 지급하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 H은 위 기간에 실제로 이 사건 시설의 촉탁의로서 근무하였고, 비록 촉탁계약서에서 정한 방문일, 방문횟수와 실제 현황이 다르다고 하여 그 일수대로 인건비를 산정하여야 하는 것도 아니며, 가사 촉탁의가 근무조건을 다소 위반하였다고 하더라도 그것만으로 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다. 그리고 I의 경우, I 개인이 아니라 소속 병원과 협약을 체결하였고 I 퇴사 이후에는 위 병원 소속 다른 의사가 계속하여 촉탁의로서 근무하였으므로, 인건비 지출이 부당하다고 할 수 없다.

퇴직적립금 미반납과 운영비 목적 외 사용 부분은 규정 미숙으로 인하여 발생한 것이고, 이 사건 처분 이전에 모두 반납 조치하여 원상회복하였다.

원고의 대표자가 사사로운 이익을 추구한 사실이 전혀 없고, 이 사건은 원고 법인에서 해고된 K 사무국장의 업무 미숙 및 악의적인 행동에서 비롯된 것인 점, 현재 원고의 대표자는 책임을 통감하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 원고에게 너무 가혹하여 부당하다.

별지 기재와 같다.

이 사건 건물은 2002. 2.경 신축되었는데, E은 이 사건 건물 신축 당시부터 현재까지 이 사건 건물에서 거주하고 있다.

한편, E은 위와 같이 시설운영비로 개인 사택의 공과금 등 및 조리원의 학원비 등을 부당지출하는 등 보조금을 부정사용하였다는 혐의로 입건되었으나, 2016. 11. 9. 대구지방검찰청 경주지청으로부터 '혐의 없음' 처분을 받았다.

다툼 없는 사실, 앞서 든 각 증거, 갑 제7 내지 19호증, 을 제13, 19호증 내지 46호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

한편 보조금 관리에 관한 법률 제22조 제1항에 의하면, 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 되고, 지방재정법 제32조의4 제1항에 의하면, 지방보조사업자는 해당 지방보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다.

또한, 사회복지사업법 제23조 제4항은 '사회복지법인의 재산과 그 회계에 관하여 필요한 사항을 보건복지부령으로 정한다'고 규정하고, 제34조 제3항은 '사회복지시설을 설치·운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무·회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다'고 규정하고 있다. 이에 따라 사회복지법인 및 사회복지시설의 재무·회계 및 후원금관리에 관한 사항을 규정하고 있는 '사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙'은 제15조에서 "법인회계 및 시설회계의 예산은 세출예산이 정한 목적 외에 이를 사용하지 못한다."라고 규정하고 있다.

관련 법령에 따르면, 보조금의 용도 외 사용은 엄격하게 금지되어 있고, 시설회계의 예산은 세출예산이 정한 목적 외에 이를 함부로 사용하지 못한다. 그리고 장애인복지법 시행규칙 [별표 5]의 '장애인복지시설의 종류별 사업 및 설치·운영기준' Ⅲ. 시설운영의 기준의 7. 장애인 생활시설의 거주자 가.항은 '시설의 장은 시설거주자의 거실마다 또는 시설거주자의 거실이 있는 건물마다 사회재활교사나 그 밖의 필요한 직원 중 1명을 시설거주자와 함께 기거하게 하여야 한다'라고 규정하고, 나.항에 의하면, 시설에는 시설거주자 외에 시설의 장 및 직원과 그 가족이 아닌 자는 거주하지 못하도록 규정하고 있다.

위와 같은 관련 법령 규정의 내용과 앞서 본 사실 및 위 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고가 E을 이 사건 건물에 거주하게 하면서 이 사건 건물의 전기료 등을 이 사건 시설의 운영비에서 지출한 행위는 보조금을 사용용도 외의 용도로 사용하거나 시설운영과 관련한 부당행위를 한 경우에 해당한다고 봄이 타당하다.

따라서 이 부분에 관한 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

앞서 본 관련 규정의 내용과 그 취지에 비추어 보면, 촉탁의사의 급여에 관한 보조금 지급은 그 촉탁의가 위촉계약에서 정한 근무조건에 따라 시설거주자의 건강관리 임무를 수행하는 것을 전제로 하는 것이라고 보아야 한다. 그런데 원고는 이 사건 시설의 촉탁의사인 H은 그 위촉계약에서 정한 근무조건인 주 1회 내지 2회 방문진료를 제대로 이행하지 아니하였는데도, 피고에게 촉탁의사 급여에 관한 보조금을 신청하여 수령한 후 이를 지출하였다. 이는 보조금을 목적 외로 사용하였거나 부정사용한 경우 또는 시설운영과 관련한 부당행위에 해당한다.

이에 대하여 원고는, 촉탁의사 H에 대한 위촉계약서에는 그 근무조건으로 '주 1회 내지 2회 방문진료(매 2시간)함을 원칙으로 한다'고 정하고 있는데, 이는 방문진료가 원칙이기는 하지만 외래진료 등도 가능하다는 의미이고, H이 촉탁의사로 근무한 기간 중 이 사건 인건비 부당지급이 문제된 기간인 2011. 11. 1.부터 2013. 2. 28.까지의 기간에 이 사건 시설거주자인 장애인들이 촉탁의사 H의 근무 병원인 Q병원에서 총 45회의 외래진료와 236일간의 입원치료를 받았으므로, 촉탁의사 H은 위촉계약에 따른 근무조건대로 업무를 수행하였다고 보아야 한다고 주장한다.

이 법원의 의료법인 Q병원에 대한 사실조회 결과에 의하면, 이 사건 시설의 거주자들이 2011. 11. 1.부터 2013. 2. 28.까지의 기간에 Q병원에서 원고 주장과 같은 외래진료 및 입원치료를 받은 사실은 인정된다. 그러나 위 Q병원에 대한 사실조회 결과와 이 법원의 국민건강보험공단에 대한 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 시설의 거주자에 대한 진료는 촉탁의사 H뿐만 아니라 위 Q병원 소속의 다른 의사인 R에 의해서도 이루어진 점, ② Q병원은 위 시설거주자에 대해 진료를 하고 국민건강보험공단에 의료급여비용을 청구하여 수령한 점 등을 종합하여 보면, Q병원에서 이루어진 진료행위는 H이 촉탁의 위촉계약에 따른 이 사건 시설의 촉탁의사로서 한 것이 아니라 Q병원 소속 의사가 Q병원의 업무로서 한 것이라고 보아야 하므로, 이 사건 시설의 거주자들이 Q병원에서 외래진료 및 입원치료를 받았다는 사정만으로 촉탁의사 H이 위촉계약에서 정한 근무조건대로 업무를 수행하였다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

앞서 본 장애인복지법 시행규칙에서 정한 시설기준 등에 따르면, 이 사건 시설에는 관리 및 운영요원으로 의사 또는 촉탁의사 1명 이상을 두어야 하고, 원고는 I를 이 사건 시설의 촉탁의사로 위촉하였음을 전제로 I의 급여에 관한 보조금을 신청하여 수령·지출하였다. 그런데 갑 제12호증의 1의 기재와 이 법원의 J병원에 대한 사실조회 결과에 의하면, 2013. 3. 4. 이 사건 시설(C)과 J병원 사이에 의료기관 업무협약을 체결한 사실, 위 협약체결 후 이 사건 시설의 사무국장이던 K이 임의로 J병원 소속 의사인 I를 이 사건 시설의 촉탁의사로 정하여 시설종사자로 보고하고 그에 따른 촉탁의사 급여에 관한 보조금을 신청하여 수령한 사실, 이후 J병원 측에서 위와 같이 I가 촉탁의사로 지정된 사실을 알고 원고 측에 항의하면서 업무협약 파기를 요청한 사실, 원고는 촉탁의 I의 급여로 지급된 보조금 전액을 후원금으로 받은 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 업무협약 체결 경위와 그 내용, I를 촉탁의사로 지정하여 보고한 경위 등에 의하면, 이 사건 시설에 촉탁의사 1명 이상을 두어야 한다는 시설기준과 촉탁의사 급여와 관련한 보조금 지급요건을 충족하였다고 볼 수 없다(시설기준 충족 및 보조금 지급요건 충족을 위해 위 업무협약을 이용한 것에 불과하다). 더구나 I는 2013. 4. 10. 업무협약 상대방인 J병원을 퇴사하였음에도 원고는 2014년 6월까지 I의 급여에 관한 보조금을 신청하여 수령하였을 뿐만 아니라 J병원 측에서 월 2회 이상 시설을 방문하여 거주자들의 건강상태를 평가 및 진단하도록 정한 업무협약 내용처럼 정기적으로 시설을 방문하여 거주자들의 건강상태를 평가, 진단하였다는 자료도 없다(J병원은 업무협약 직후 이 사건 시설을 방문하여 거주자들의 건강상태를 평가, 진단하고 그 이후부터 환자가 발생하였을 경우 시설을 방문한 적이 있다고 회신하였다. 이러한 업무형태는 이 사건 시설에 의사 또는 촉탁의사를 두어 거주자들의 건강관리를 하도록 한 시설기준 및 운영기준의 취지와도 맞지 않는다).

따라서 이 사건 시설에서 I 명의의 인건비를 보조금으로 수령하여 이를 사용한 행위는 보조금을 사용용도 외의 용도로 사용하거나 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위에 해당한다.

한편 원고는, 피고가 2014. 8. 18.자로 'C 종사자(촉탁의)의 퇴사보고 지연에 따른 보조금 환수 조치 통보'라는 제목으로 2013. 3. 1.부터 2014. 6. 30.까지 16개월간 지급된 촉탁의 인건비 38,872,000원 중 23,980,000원은 환수조치하고 14,892,000원은 2014년 3분기 인건비 부족분으로 사용하라는 공문을 원고에게 보냈으므로, 2014년 3분기 인건비 부족분으로 사용하라고 지시한 14,892,000원 부분의 환수에 관한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 촉탁의사 I의 급여에 관한 보조금을 수령하여 사용한 행위가 법령에 위배되므로 이러한 형태의 시설운영을 개선하라는 명령이고, 위 부정수급 보조금에 대한 반환명령은 이 사건 처분 이후인 2016. 7. 11. 별도의 처분으로 이루어졌으므로, 이 사건 처분에 보조금반환명령이 포함되어 있음을 전제로 한 위 주장은 이유 없다.

1년 미만 근무종사자에 대한 퇴직적립금을 즉시 반환하지 않고 지체하거나, 조리원 개인의 자격증을 취득하기 위한 학원비 및 교재비를 시설운영비에서 임의로 지출한 것은 모두 보조금을 사용용도 외의 용도로 사용하거나 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위에 해당한다. 그리고 사회복지사업법 제40조 제1항에서 규정하고 있는 개선명령이란 회계부정, 불법행위 또는 그 밖의 부당행위에 관하여 과거의 잘못된 점을 지적 하고 앞으로 관계 법령에 부합하는 회계처리를 하거나 불법 또는 부당행위를 금지하도록 하는 취지를 포함하므로, 이 사건 개선명령 이전인 2016. 4. 15. 위 돈을 피고에게 반납하였다고 하여 이에 대한 개선명령을 내릴 수 없는 것은 아니다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

사회복지사업의 공정·투명·적정을 기하여 사회복지의 증진에 이바지하고자 하는 사회복지사업법의 입법취지에 비추어 보면, 사회복지법인이 운영하는 시설의 회계는 명확하고 투명하게 관리되고 집행되어야 한다. 그리고 사회복지법인과 시설에서 보조금을 목적 외로 사용하는 행위는 한정된 재원으로 사회복지의 증진에 이바지하고자 하는 사회복지사업법의 목적에도 위배되고, 국가나 지방자치단체가 행하는 사회복지시설 지원사업의 부실화를 초래할 수 있어 이에 대하여는 실효성 있는 행정제재를 해야 할 중대한 공익상 필요성이 있다. 이 사건에서 원고의 위반행위는 장기간 반복되어 왔고, 종전 여러 차례에 걸쳐 피고가 그 개선요구를 하였음에도 이에 대한 조치가 제대로 이루어지지 않았다. 원고는 사무국장인 K이 악의적인 의도로 수행한 일로서, 원고 법인 또는 대표자에게는 큰 책임이 없다는 취지로 변소하나, 시설의 관리 및 운영 전반에 있어 시설회계 및 종사자에 대한 관리책임을 소홀히 한 잘못은 결코 가볍다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로는 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 이를 기각할 것인데, 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 정용달(재판장) 김태현 곽병수

각주1) 거주공간을 활용하여 일반가정에서 생활하기 어려운 장애인에게 일정 기간 동안 거주·요양·지원 등의 서비스를 제공하는 동시에 지역사회생활을 지원하는 시설이다(장애인복지법 제58조 제1항 제1호).

각주2) 일반 작업환경에서는 일하기 어려운 장애인이 특별히 준비된 작업환경에서 직업훈련을 받거나 직업생활을 할 수 있도록 하는 시설이다(장애인복지법 제58조 제1항 제3호).