대구지방법원 2019. 6. 5. 선고 2018구합1529 판결

원고의 주장

절차적 위법사유

실체적 위법사유

원고와 같은 아동복지시설의 장은 아동복지법에 따라 엄연히 '근로자'인 종사자에 해당하고, 위 법령 어디에서도 아동복지시설의 종사자가 '사용자'라는 규정을 찾아볼 수 없는 점, 원고는 피고가 지급하는 임금을 목적으로 근로를 제공하였고, 이 사건 센터를 운영함에 있어 피고의 지도·감독을 받는 점 등의 사정에 비추어 보면, 원고는 근로기준법 및 근로자퇴직급여 보장법에 따라 퇴직급여를 지급받을 수 있는 근로자에 해당하므로 이 사건 처분은 위법하다(이하 '제1주장'이라 한다).

이 사건 보조금 중에는 국고보조금이 포함되어 있고 국고보조금 환수에 관한 권한은 중앙관서의 장에게 있으므로 피고는 원고에게 이 사건 적립금 중 국고보조금에 해당하는 부분의 보조금 반환을 명할 수 있는 처분 권한이 없고, 이 사건 적립금에는 위와 같이 국고보조금과 지방보조금이 혼재되어 있어 이를 구별하는 것이 불가능하므로 결국 이 사건 처분은 위법하다(이하 '제2주장'이라 한다).

① 원고는 12년 동안 어려운 환경에 처한 아동들을 성실하게 돌보아 온 점, ② 피고는 오랫동안 원고가 이 사건 보조금에서 자신의 퇴직급여를 적립한 사실을 알았다 할 것임에도 아무런 행정지도도 하지 아니하다가 느닷없이 이 사건 처분을 한 점, ③ 원고는 적립한 퇴직급여를 이 사건 센터를 위한 운영비로 사용한 점, ④ 이 사건으로 원고는 기소유예 처분까지 받은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙을 위반하는 등 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당하여 위법하다(이하 '제3주장'이라 한다).

관계 법령

절차적 위법사유에 관한 판단

행정절차법 제23조 제1항은 행정청은 처분을 할 때에 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 참조).

살피건대 앞서 든 각 증거와 을 제1 내지 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 피고는 선행 처분을 하면서 이 사건 보조금에서 대표자 겸 시설징의 퇴직급여를 적립한 것은 예산을 부적정하게 집행한 것이라는 취지로 그 처분사유를 제시한 사실, ② 피고는 2018. 4. 16. 및 같은 해 5. 1. 두 번에 걸쳐 원고에게 '대표자 겸 시설장의 퇴직적립금 관련 법령'과 '퇴직급여 적립 및 지출 현황'을 첨부하여 이에 대한 확인서를 제출할 것을 통지한 사실, ③ 이에 대하여 원고는 2018. 5. 7. 피고에게 이 사건 적립금을 이 사건 센터의 냉장고 등 비품 구입비로 지출하였다는 내용의 의견을 제시한 사실, ④ 피고는 '원고가 이 사건 보조금에서 퇴직급여를 적립하고, 이를 부정하게 지출하였다'는 이유로 2018. 5.경 경산경찰서장에게 원고를 형사고발하였고, 경산경찰서장은 2018. 6. 28. 대구지방검찰청에 원고에 대한 보조금법위반죄 사건을 기소 의견으로 송치한 사실, ⑤ 선행 처분에 대한 행정심판에서도 원고가 근로자에 해당하는지 여부가 쟁점으로 다투어진 사실을 각 인정할 수 있다.

실체적 위법사유에 관한 판단

제1주장에 관한 판단

근로기준법 제2조는 '근로자'를 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자로, '사용자'를 '사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자로 정의하고 있다.

이에 대하여 원고는 자신과 같은 '아동복지시설의 장'도 아동복지법에서 정한 '종사자'에 해당하므로 근로자에 해당한다는 취지로 주장하나, 아동복지시설 종사자란 아동복지시설에서 아동의 상담·지도·치료·양육 그 밖에 아동의 복지에 관한 업무를 담당하는 사람을 의미할 뿐이므로(아동복지법 제3조 제11호), 아동복지시설의 종사자와 근로기준법에서 정한 근로자가 동일한 개념이라는 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다. 또한 원고는 국가나 피고가 이 사건 센터의 사용자라는 취지로도 주장하나, 설령 아동복지법에서 아동복지시설의 예산 집행이나 시설종사자의 자격기준 및 배치기준 등 운영에 관한 구체적인 사항을 규정하고 있고, 국가 및 지방자치단체가 이 사건 센터에 운영비·인건비 상당의 보조금을 지원하며 지도·감독 권한을 행사한다고 하더라도 그러한 사정만으로 국가나 지방자치단체를 이 사건 센터의 사용자(사업주나 사업 경영담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자)라고 볼 수는 없다.

따라서 원고는 근로기준법 및 근로자퇴직급여 보장법에 따라 퇴직급여 등을 지급받을 수 있는 근로자에 해당하지 않는다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

제2주장에 관한 판단

아동복지법 제61조 제1호는 국가 또는 지방자치단체는 아동복지시설의 장 등 보호수탁자, 가정위탁지원센터의 장, 대리양육자 및 아동복지단체의 장이 보조금의 교부조건을 위반한 경우에는 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 보조금법 제33조 제1항 제2호는 중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 보조금 또는 간접보조금의 지급 목적과 다른 용도에 사용한 경우 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다고 정하고 있다.

살피건대 피고가 원고에게 지급한 이 사건 보조금의 재원 중 일부가 국고 보조금인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 위 관련 법리에 비추어 보면 피고는 국고보조금으로 간접보조사업을 수행하는 지방자치단체의 장으로서 보조금 수령자인 원고에게 이미 교부한 간접보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

제3주장에 관한 판단

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다.

피고는 원고에게 지급한 이 사건 보조금 전부의 반환을 명한 것이 아니라 그 중 교부조건을 위반하거나 지급 목적과 다른 용도에 사용한 이 사건 적립금에 대해서만 반환을 명하였으므로, 이 사건 처분이 원고가 이를 도저히 감내하기 어려울 정도로 지나치게 가혹하다고 보기도 어렵고, 또한 피고가 이 사건 처분으로 달성하려는 공익은 공공재원으로 지급하는 보조금이 올바른 용도로 사용되도록 하기 위한 것이므로, 비록 원고가 그동안 이 사건 센터를 성실하게 운영해 온 사정이 있다 하더라도 원고의 불이익과 피고가 달성하려는 공익 사이에 현저한 불균형이 있다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하였다고 보기 어렵다.

그 밖에 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 만한 증거가 없다.