주문
제1심 판결을 취소한다.
원고의 청구를 기각한다.
소송총비용은 원고가 부담한다.
이유
처분의 경위
원고는 아산시 B에서 노인요양시설인 'C요양원(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)'을 운영하는 자이고, 이 사건 요양원은 2010. 5. 20. 아산시장으로부터 노인장기요양보험법상 장기요양기관으로 지정받았다.
피고는 2016. 11. 2. 원고에게 '원고가 2015. 8. 월 기준 근무시간을 미달하여 근무한 간호조무사 D을 근무인원으로 포함시켜 장기요양 급여비용을 청구하여 합계 10,717,610원의 장기요양 급여비용을 부당하게 지급받았으므로, 노인장기요양보험법 제43조에 따라 위 금액을 환수한다'는 결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 통보하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분의 적법 여부
원고의 주장
원고는 2015. 6. 22. 간호조무사 D을 1년의 근로기간을 정하여 고용하였고, D은 2015. 8. 5.부터 같은 달 7.까지 3일간 연차 유급휴가를 사용하였는데, 원고가 입사일로부터 2개월이 지나지 않은 D에게 연차 유급휴가일수 중 2일을 미리 사용할 수 있게 허락해 준 것은 근로기준법에 위배되지 않는 정당한 조치였다. 따라서 D이 2015년 8월에 근무한 시간은 총 160시간(= 실 근무시간 144시간 + 연차 유급휴가 2일 × 8시간)으로 장기요양 급여비용을 산정함에 있어 근무인원에 포함시켜야 하므로, 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않아 위법하다.
D은 2015. 6. 22. 이 사건 요양원에 입사하여 2015년 6월에는 1시간 30분, 같은 해 7월에는 27시간, 같은 해 8월에는 3시간을 각 초과 근무하는 등 2016. 11. 8. 퇴사할 때까지 거의 매달 법정근로시간을 초과하여 근무하면서 요양대상 수급자들에게 극진한 서비스를 제공하여 왔음에도, 단순히 법정근로기간과 근로계약서에 정해진 근로시간만을 기준으로 하여 근로자의 법정휴가까지 따져서 이를 공제한 후 인력배치 미달 감산 적용을 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.
관계 법령
별지 기재와 같다.
판단
처분사유의 존부에 관한 판단
구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13467호로 개정되기 전의 것, 이하 '노인장기요양보험법'이라 한다) 제31조 제2항, 노인장기요양보험법 시행규칙(2015. 12. 31. 보건복지부령 제389호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호, 노인복지법 제35조 제3항, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 의하면, 원고는 노인복지시설인 이 사건 요양원의 입소자가 10명 이상, 30명 미만일 경우 간호사 또는 간호조무사를 1명 이상 배치하여야 한다.
노인장기요양보험법 제39조 제3항은 '재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다'고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제32조는 '재가 및 시설 급여비용은 장기요양 등급, 급여제공일수 등을 기준으로 산정하도록 하면서 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다'고 규정하고 있다. 위 규정의 위임을 받은 보건복지부 고시인 「구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」 (2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)는 직원 배치기준 위반에 따른 공단부담금 감산비율 또는 급여비용 산정비율에 관한 일반기준을 정하면서 급여비용 감액산정기준, 방법 등에 관한 세부사항은 피고 이사장이 정하는 것으로 규정하고 있다. 이에 따라 피고 이사장은 「구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」 (2015. 11. 30. 공고 제2015-299호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 공고'라 한다)을 통해 인력배치기준 위반 여부를 판단하는 기준에 관하여 '직원의 월 근무시간이 월 기준 근무시간 이상인 경우에 근무인원으로 계산하고, 월 기준 근무시간은 휴게시간을 제외한 실 근무시간을 합산하되, 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가의 경우 1일 최대 8시간을 포함하며, 위와 같은 월 기준 근무시간 규정에도 불구하고 해당 직원이 월 160시간 이상 근무한 경우 1인으로 계산한다(위와 같이 월 160시간 이상 근무한 경우 1인으로 계산하도록 한 예외규정을 '이 사건 근무시간 예외규정'이라 한다)'고 규정하고 있다.
이처럼 노인장기요양보험법이 보건복지부장관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 보건복지부장관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 위 고시규정은 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 노인장기요양보험법 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이므로 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조). 그리고 이 사건 고시의 위임에 따라 피고 이사장이 정한 이 사건 공고 역시 더욱 세부적인 기준을 정한 것으로서 상위명령의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있다.
이 사건에 관하여 보건대, 갑 제5 내지 8호증, 을 제3 내지 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고가 2015. 6. 22. 간호조무사 D을 고용하여 이 사건 요양원에서 근로를 제공하게 한 사실, 원고가 2015. 7. 27. 피고에게 이 사건 요양원의 2015년 8월분 인력 추가배치 가산금 지급신청을 위한 운영계획서를 제출하면서 이 사건 요양원의 입소자 수가 15인이고, 이 사건 요양원에 간호조무사 의무인원 1인을 배치할 계획이라고 통보한 사실, 원고가 2015. 9. 7. 피고에게 이 사건 요양원의 2015년 8월분 요양급여비용을 청구하면서 간호조무사 D이 연차휴가를 사용한 2015. 8. 5.부터 같은 달 7.까지의 기간 동안 매일 8시간씩을 근무시간에 포함시켜 D이 2015년 8월에 합계 168시간(= 실 근무시간 144시간 + 연차 유급휴가 3일 × 8시간)을 근무하였음을 전제로, 이 사건 요양원에 간호조무사 1인을 배치하였다고 신고한 사실은 각 인정된다.
이 사건 요양원의 간호조무사 D이 2015년 8월에 실제 근무한 시간은 144시간인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 결국 이 사건 공고의 인력 배치기준 규정상 2015년 8월의 근무시간을 산정함에 있어 D 이 사용한 3일의 휴가기간을 월 근무시간에 포함시킬 수 있는지, D의 2015년 8월 근무시간이 이 사건 근무시간 예외규정인 월 160시간 이상에 해당하는지 여부에 따라 이 사건 처분사유 존부가 결정되므로 이에 관하여 본다.
이 사건 공고의 인력배치기준 규정에 따르면 근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 의한 연차 유급휴가의 경우 1일당 최대 8시간을 월 근무시간에 포함시킬 수 있고, 근로기준법 제60조 제2항은 '사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다'고 규정하고 있는바, D은 휴가를 갈 당시인 2015. 8. 5.을 기준으로 할 때 입사한 지 2개월이 채 되지 않았으므로 D에게 위 휴가 당시 근로기준법상 허용된 연차 유급휴가는 1일에 불과하고, 따라서 D이 사용한 3일의 휴가 중 1일(8시간)만이 D의 월 근무시간에 산정된다고 봄이 타당하다. 따라서 D의 2015년 8월 근무시간은 152시간(= 실 근무시간 144시간 + 연차 유급휴가 1일 × 8시간)으로 이 사건 근무시간 예외규정에서 정한 월 160시간을 충족하지 못하므로 이를 이유로 한 이 사건 처분은 적법하다.
이에 대하여 원고는, 원고가 피고에게 2015. 8월분 장기요양 급여비용을 청구한 2015. 9. 7.을 기준으로 볼 때, D이 이 사건 요양원에 입사한 지 2개월이 지났으므로 D이 사용한 연차 유급휴가일수 중 적어도 2일은 정당하게 사용된 것이어서 위 휴가일 중 2일이 D의 월 근무시간에 포함되어야 한다고 주장한다. 그러나 ① 앞서 살펴본 노인장기요양보험법, 그 시행규칙과 이 사건 고시 및 공고 규정이 간호(조무)사 결원에 따라 월 급여비용을 감액하도록 규정한 취지는 이를 통하여 장기요양기관이 간호(조무)사 배치기준을 준수하도록 간접적으로 강제하여 장기요양기관을 이용하는 수급자가 해당 기관의 직원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 하는 한편, 한정된 재원으로 집행되는 장기요양 급여비용의 유효·적절한 지급을 확보하고자 하는 데 있으므로 이 사건 공고의 인력배치기준을 엄격하게 해석할 필요가 있는데, 원고가 D에게 근로기준법상 발생하지 않은 유급휴가를 인정한 것은 사용자가 근로자에게 개인적으로 인정한 휴가에 불과하므로 근로기준법 제60조 제1항 내지 5항에 따른 연차 유급휴가를 사용한 것으로 평가할 수 없는 점, ② 원고 주장대로라면 장기요양 급여비용 청구 당시 직원이 계속 근무하는지 여부에 따라 월 근무시간 계산이 소급하여 달라지게 되는 부당한 결과가 초래되는 점 등에 비추어 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단
노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 거짓 기타 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 지급받은 경우 그 비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있는 점, 여기서 거짓 기타 부정한 방법으로 급여비용을 지급받은 경우란 관련 법령에 의하여 급여비용을 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 경우를 모두 포함하는 것이어서 노인장기요양보험법 제43조에 의한 환수는 부당이득반환의 성질을 갖는 점, 한정된 재원으로 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 함으로써 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하는 노인장기요양보험법의 취지 등을 고려하면, 원고가 지급받은 장기요양 급여비용을 환수하는 이 사건 처분은 기속행위에 해당한다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각한다.
판사 허용석(재판장) 오명희 박우근
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.