대전지방법원 2018. 12. 6. 선고 2018구합101375 판결

원고는 사회복지사업법, 아동복지법, 노인복지법, 영유아보육법에 따른 사회복지사업을 수행할 것을 목적으로 설립된 사회복지법인으로서, 아동복지시설인 'B'(이하 '이 사건 시설'이라 한다)을 설치·운영하고 있다. C은 이 사건 시설의 시설장으로 재직하던 중 2006. 1. 21. 원고의 대표이사로 취임한 뒤 현재까지 원고의 대표이사 겸 이 사건 시설의 시설장으로 재직하고 있는 사람이다.

원고는 2016. 1.부터 2017. 9.까지 피고에게 C의 퇴직적립금(10,040,890원) 및 시간외 근로수당(9,822,880원)을 포함하여 아동복지시설 인건비 및 운영비 보조금을 신청 하였고, 피고는 이에 따라 원고에게 원고가 신청한 위 기간 동안의 보조금을 교부하였다.

피고는 2017년 대전광역시 정기종합감사 결과, 대전광역시로부터 '아동복지시설 대표자 겸 시설장은 퇴직적립금 및 시간외 근로수당 지급대상이 될 수 없으므로 확인 후 조치하라'는 내용의 지적사항을 통보받고, 사전 통지 및 의견제출 절차를 거친 후 2017. 11. 22. 원고에 대하여 '아동복지시설 대표자 겸 시설장은 근로자성이 인정되지 아니하여 퇴직급여 및 시간외 근로수당의 지급이 불가하므로, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우에 해당한다'는 이유로 아동복지법 제61조 제2호, 구 사회복지사업법(2016. 2. 3. 법률 제13996호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제42조제3항 제1호에 따라 원고가 교부받은 보조금 중 C의 퇴직적립금(10,040,890원) 및 시 간외 근로수당(9,822,880원)에 해당하는 인건비 보조금 합계 19,863,770원(이하 '이 사건 보조금'이라 한다)을 반환할 것을 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고의 주장 요지

처분사유 부존재

C은 근로기준법상의 근로자에 해당함

거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 해당하지 아니함

신뢰보호원칙 위배

피고의 주장 요지

C은 원고의 대표자이자 이 사건 시설의 장으로서 인사·급여·회계 등 시설의 운영과 관련한 최종적인 권한 행사자의 지위를 가지고 그 결과에 책임을 지고 있으며 종사자들의 업무수행 과정에서 최고책임자로서 지휘·명령권을 가지고 있으므로 근로기준법상의 근로자라고 볼 수 없다.

원고는 C에 대한 퇴직적립금 및 시간외 근로수당을 신청할 수 없음을 알고 있었음에도 지속적으로 보조금 교부신청을 하여 피고를 착오에 빠뜨린 후 이를 교부받았으므로 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 해당하고, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

C이 근로기준법상의 근로자에 해당하는지 여부에 대한 판단

근로기준법상의 근로자에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그 계약의 형식에 관계없이 그 실질에 있어 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이고, 위에서 말하는 종속적인 관계가 있는지 여부를 판단함에 있어서는, 업무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지고 취업규칙 또는 복무(인사)규정 등의 적용을 받으며 업무수행 과정에 있어서도 사용자로부터 구체적·개별적인 지휘 감독을 받는지 여부, 사용자에 의하여 근무시간과 근무장소가 지정되고 이에 구속을 받는지 여부, 근로자 스스로가 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 업무의 대체성 유무, 비품, 원자재나 작업도구 등의 소유관계, 보수의 성격이 근로 자체의 대상적 성격이 있는지 여부와 기본급이나 고정급이 정하여져 있는지 여부 및 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로제공관계의 계속성과 사용자에의 전속성의 유무와 정도, 사회보장제도에 관한 법령 등 다른 법령에 의하여 근로자로서의 지위를 인정받는지 여부, 양 당사자의 경제, 사회적 조건 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다(대법원 1994. 12. 9. 선고 94다22859 판결 등 참조).

앞서 든 증거들 및 을 제15, 16, 20, 21호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종 합하면, ① C은 원고의 대표이사로서 대내·외적으로 원고를 대표하고, 원고의 제반 사무를 총괄하며, 이사회의 구성원으로서 이 사건 시설운영을 포함한 사업계획, 예산·결산에 관한 사항 등을 심의·의결하는 사실, ② 이 사건 시설의 운영 및 인사규정에 의하면 이 사건 시설의 장은 소속직원의 채용 및 보직, 복무 등 인사에 관한 일체의 권한을 행사하는 사실, ③ C은 국민연금, 산재보험 및 고용보험에 가입되어 있지 아니한 사실을 인정할 수 있다.

거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에 해당하는지 여부에 대한 판단

구 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」(2011. 7. 25. 법률 제10898호「보조금관리에 관한 법률」로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보조금관리법'이라 한다) 제40조는 "허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 자와 간접보조금의 교부를 받은 자 또는 그 사실을 알면서 보조금이나 간접보조금을 교부한 자는 5년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처한다."고 규정하고 있는바, 여기서 '허위의 신청기타 부정한 방법'이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말한다(대법원 2001. 1. 5. 선고 99도4101 판결, 대법원 2005. 3. 25. 선고 2005도573 판결 등 참조).

앞서 든 증거들 및 갑 제8, 9호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, ① 이 사건 시설 소속 사무국장 D와 C은 2015년도 대전광역시 사회복지분야 특정감사를 받으면서 2015. 11. 30.경 대전광역시 공무원에게 '이 사건 시설의 시설장인 C은 2011. 1.부터 2015. 11.까지 피고로부터 지급받은 보조금으로 C의 퇴직적립금 합계 21,411,510원을 적립한 사실이 있으나, C은 근로기준법상 근로자에 해당하므로 퇴직급여를 받아야 한다'는 취지의 확인서를 작성하여 제출한 사실, ② 이후 원고는 대전광역시장 또는 피고로부터 위 퇴직적립금 상당의 보조금에 관한 반환 명령을 받지는 아니한 사실, ③ 원고는 피고에게 이 사건 보조금을 신청하면서 신청서에 '인건비 산출내역'을 첨부하였는데, 위 산출내역에는 이 사건 시설의 장인 C에 대한 퇴직적립금 및 시간외 근로수당 항목과 그 액수가 모두 기재되어 있는 사실, ④ 한편 보건복지부가 발간한 지침(2016년 아동분야사업안내)에는 '근로자 퇴직급여 대상은 근로기준법에 따른 근로자에 해당하여야 하므로 시설의 대표자 겸 시설장이 시설의 인사권, 예산 집행권 등을 갖고 그 권한을 독자적으로 행사하는 경우 근로자성이 인정되지 아니하여 퇴직급여 지급 불가함을 참작하여 운영비를 보조하는 해당 지자체에서 결정'이라고 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.

앞서 인정한 사실관계를 위 법리에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고가 보조금 교부대상이 되지 아니하는 C에 대한 퇴직적립금 및 시간외 근로수당에 관한 이 사건 보조금을 신청한 것이 '위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위'라고 볼 수 없으므로, '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받았을 때'에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니하므로, 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하여 취소되어야 한다.

구 지방재정법(2017. 10. 24. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제32조의2 제6항의 위임에 따른 구 「대전광역시 유성구 지방보조금 관리 조례(2016. 12. 27. 조례 제1233호로 개정되기 전의 것) 제18조는 '위 조례 제17조에 따른 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우에는 법령과 예산의 목적에 위배 여부(제1호), 지방보조사업 내용의 적정 여부(제2호), 금액 산정의 착오 유무(제3호) 등을 조사 검토하여 지방보조금의 교부를 결정한다'고 정하고 있으므로, 피고 소속 담당 공무원으로서는 이 사건 시설운영비 및 인건비에 대한 보조금의 구체적인 항목이 법령에 부합하는지 여부, 즉 C에 대한 퇴직적립금 및 시간외 근로수당 지급이 근로기준법에 부합하는지 여부를 심사하여 보조금 교부 여부를 결정할 책임이 있다(보건건복지부가 발간한 지침도 이와 동일하게 법인의 대표자 겸 시설장이 '인사권, 예산집행권 등을 갖고 그 권한을 독자적으로 행사하는 경우'에 근로자성이 인정되지 아니하므로 해당 지방자치단체에서 이를 검토하여 보조금 교부 여부를 결정하도록 안내하고 있다).

원고는 피고에게 이 사건 보조금을 신청하면서 신청서에 C이 이 사건 시설의 장임을 표시하였고, C에 대한 퇴직적립금 및 시간외 근로수당 항목과 그 액수가 모두 기재된 '인건비 산출내역'을 첨부하였으며, C이 원고의 대표이사인 사실 또한 법인등기부 등본 등의 공개된 자료를 통하여 쉽게 알 수 있었으므로, 원고가 정상적인 절차에 의하여서는 보조금을 교부받을 수 없음에도 불구하고 보조금 교부 요건을 충족하는 것으로 사실을 꾸미거나 감추려고 한 것으로 보이지 아니한다.

피고 소속 담당 공무원으로서는 원고가 제출한 신청서의 내용을 제대로 확인했더라도 이 사건 처분에서 피고가 주장하는 바와 같이 C에 대한 퇴직적립금 및 시간외 근로수당 지급을 위한 보조금 신청이 그 지급요건을 갖추지 아니하였음을 쉽게 확인할 수 있었음에도 불구하고 이와 같은 검토를 전혀 하지 아니하고 원고가 신청한 대로 보조금을 교부한 것으로 볼 수밖에 없다. 따라서 원고에 대한 보조금 지급은 피고 소속 담당 공무원이 업무를 소홀히 하는 등 그 직무를 태만히 하여 이루어진 것으로 보이고 원고의 보조금 신청으로 인하여 피고가 착오에 빠져 의사결정을 그르친 것으로 볼 수는 없다. 그리고 피고가 뒤늦게 이 사건 처분을 한 것은 상급 지방자치단체의 지적사항을 이행하기 위한 것으로 보일 뿐인데, 이와 같이 피고 담당 공무원의 직무상 잘못으로 인하여 이루어진 잘못된 보조금 집행의 부담을 앞서 본 바와 같이 보조금 신청 과정에서 어떠한 적극적·소극적 은폐가 있었다고 보기 어려운 원고에게 돌리는 것이 법치행정의 원칙에 부합한다고 볼 수도 없다.

원고는 2015년경 대전광역시 공무원으로부터 C에 대한 퇴직적립금을 적립한 사실을 지적받고 확인서를 작성하였으나, 그 취지가 자신의 잘못을 모두 인정한다는 취지라기보다는 해당 공무원의 견해와는 달리 C이 근로자로 인정되어야 한다는 자신의 의견을 밝힌 것으로 볼 수 있고, 실제로 그 이후 이에 대한 보조금 반환명령 등의 제재처분을 받지 아니하였으며, 이후 약 1년 9개월간 C의 퇴직적립금과 시간외 근로수당에 대한 보조금 교부신청을 하여 이를 교부받았으므로, 원고의 입장에서는 C의 근로자성이 인정된 것으로 받아들였다고 볼 여지가 있을 뿐, 원고가 C에 대한 퇴직적립금 및 시간외 근로수당이 보조금 교부대상에 해당하지 않는다는 것을 명백히 인식하면서 보조금을 신청하였다고 단정하기도 어렵다.

나아가 피고는 원고가 보조금을 지급받은 것이 지방재정법 제32조의8 제1항 제3호가 정한 '거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'에 해당하므로 처분 근거법령을 지방재정법 제32조의8 제1항 제3호로 변경한다는 취지로도 주장하나, 지방재정법 제32조의8 제1항이 교부결정의 취소를 넘어 반환명령의 근거 규정이 될 수 있는지는 별론으로 하더라도, 그 요건인 '거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'는 앞서 본 구 사회복지사업법 제42조 제3항, 구 보조금관리법 제40조와 거의 동일하므로, 그 해석·적용을 달리해야할 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없으므로, 앞서 본 것과 같은 이유에서 피고의 이러한 주장도 이유 없다.