대전지방법원 2021. 12. 16. 선고 2021구단100719 판결

원고는 대전 중구 B, 1층(이하 '이 사건 사업장'이라 한다)에서 홈패브릭 제품 제작 및 판매 등을 목적으로 하던 협동조합으로 2016. 3. 21. 대전광역시장으로부터 예비사회적기업으로 지정받고 2018. 7. 3.에는 고용노동부장관으로부터 사회적기업으로 인증받았다.

원고는 대전광역시 중구청장과 2016. 10. 31. 및 2017. 10. 31. 2회에 걸쳐 '(예비)사회적기업 일자리창출사업 지원약정'을 체결했는데(이하 '이 사건 지원약정'이라 한다), 그 주요 내용은 아래와 같다.

원고는 이 사건 지원약정에 따라 대전광역시 중구청에 C을 '(예비)사회적기업 일자리 창출사업'(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 참여근로자로 하여 인건비 지원금을 신청하여 대전광역시 중구청으로부터 2016. 12.경부터 2018. 12.경까지 25개월 동안 C에 대한 '최저임금 수준 인건비'와 '사업주 부담 사회보험료 일부'에 대한 지원금 명목으로 총 31,574,960원을 지급받았다. 기간별 지원금 내역은 아래와 같다.

국민권익위원회는 'C은 용인시에서 공방을 운영하는 자영업자로 원고로부터 급여가 입금되면 일부를 제외한 금액을 원고의 대표자인 D의 지인 계좌를 통해 돌려준다'는 내용의 '사회적기업 보조금 부정수급' 신고를 받고 2019. 5. 13. 이를 대전광역시 지방경찰청과 대전광역시에 이첩하였다.

대전광역시지방경찰청장은 2019. 7. 10. 대전광역시 중구청장에게 '원고가 이 사건 사업의 참여근로자인 C의 2017. 1.부터 2018. 12.까지 24개월에 해당하는 인건비를 부정수급(출‧퇴근부 허위 작성, 참여근로자 변동사항 미통보, 분점 등 사업시행자에게 미등록)하였다'는 수사결과를 통보하였다.

대전광역시 중구청장은 2019. 9. 2. 원고에게 '2016. 12.부터 2018. 12.까지 지급된 보조금 31,574,960원을 부정수급(인건비 허위청구)했다'는 이유로 전액 환수 처분을하였고, 피고는 2019. 9. 9. '원고가 사회적기업 재정지원사업 보조금을 부정수급하였다'는 이유로 사회적기업 육성법 제18조 제1항 제3호에 따라 원고에 대한 사회적기업 인증을 취소하였다.

원고의 대표자인 D와 C은 아래와 같은 범죄사실로 대전지방법원 2019고약9678호로 약식기소되어 2019. 11. 8. D는 벌금 7,000,000원의, C은 벌금 3,000,000원의 약식명령을 받았고, D와 C 모두 정식재판을 청구하지 않아 위 약식명령은 그대로 확정되었다.

피고는 처분사전통지 등의 절차를 거쳐 2020. 12. 1. 원고에게 보조금관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라 한다) 제33조의2, 같은 법 시행령 제14조의2에 따라 제재부가금 150,874,800원을 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 위 제재부과금의 산정내역은 아래와 같다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4호증, 을 1 내지 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 주장 및 판단 가. 원고의 주장 1) C은 2016. 12. 19. 원고와 근로계약을 체결하고 이 사건 사업장에서 바느질, 미싱, 포장 등의 업무를 수행하였는데, 2017. 5.경에 용인시에 원고의 2호점을 개업한 이후에는 주로 그곳에서 원고의 제품을 판매하거나 수도권 지역에서 열리는 사회적기업 판매 행사에 참여하여 원고의 제품을 판매하는 업무를 수행하였고, 주말에는 대전에 내려와 이 사건 사업장에서 근무하는 등 원고의 근로자로서 근로를 제공하였으며, 원고는 매월 약 124만 원 정도를 C의 급여로 책정하여 C의 계좌로 입금하고, C의 4대 보험료 중 사용자 부담 부분도 납부하였다. C이 주로 근무한 원고의 2호점은 독립된 사업체가 아닌 원고의 출장소 내지 판매점으로 C은 별도의 사업자등록을 하지 않았고 2호점에서 원고의 제품을 판매할 경우 원고 명의의 카드단말기를 이용하였으므로 그 결제대금은 원고의 계좌로 입금되었으며 현금매출도 C이 원고의 계좌나 원고 대표자 D 명의의 통장으로 입금하였다. 원고의 2호점에 대한 임대차보증금은 C이 지급하였으나, 당시 원고의 재정상황이 좋지 않았고, 보증금 금액도 소액이었으며, 임대차기간이 종료되면 돌려받는 것이어서 부득이하게 C이 지급하게 되었을 뿐이고, 월 차임은 2호 점에서 원고의 제품을 판매한 수익금에서 공제하였으므로 사실상 원고가 부담한 것이다. 따라서 이 사건 사업의 참여근로자인 C은 원고의 근로자이므로 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.

설령 원고가 보조금을 사용하는 과정에서 일부 위법한 점이 있었다고 하더라도, C의 출근부는 실제 근로제공을 근거로 작성된 것으로서 다른 직원이 작성했거나 일부 출퇴근시간에 다소의 차이가 있더라도 이는 단순한 보고에 관한 절차 위반에 불과할 뿐만 아니라 C은 주중은 물론 주말에도 원고의 사업장에 출근하여 근무하여 실제 근무시간은 출근부에 기재된 주 40시간을 상회하므로, 원고가 거짓이나 그 밖의 부 정한 방법으로 보조금을 지급받았다고 볼 수 없다. 나아가 보조금 관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라 한다) 시행령 제14조의2 및 [별표 5] '제재부가금의 부과기준'에 의하면, '거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 또는 간접보조금을 지급받은 경우'[1.다.1)항]의 제재부가금 부과율은 500%이지만, '보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우'[1.다.3]항]의 제재부가금 부과율은 100%에 불과하므로, 원고가 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받았음을 전제로 제재부가금 부가율 500%를 적용한 이 사건 처분은 위법하다. 뿐만 아니라 보조금법 시행령 [별표 5] 제3호는 "부과권자는 보조금 수령자가 보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 위반행위가 해당 보조금 수령자의 책임 없는 사유로 인한 경우에는 제1호에 따라 산정된 제재부가금의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다."고 규정하고 있는데, 원고의 대표자 D는 대전광역시 중구청에 출근부 작성요령에 관한 내용을 질의해 왔기 때문에 위 규정에 따른 면제사유도 있으므로, 그럼에도 위와 같은 면제규정을 적용하지 않은 이 사건 처분은 위법하다.

원고의 대표자 D는 C이 2017. 5.경부터 주로 2호점에서 근무하게 되자 대전광역시 중구청에 'C이 용인에 있는 원고 2호점에서 일하게 되었기 때문에 매일 출근부를 작성할 수 없는데 어떻게 해야 하는지'를 문의하였는데, 당시 담당 공무원은 D에게 '주 40시간에 맞추어 제출하면 된다'고 답변하여 이를 신뢰한 원고는 출근부에 C이 주 40시간(월~금, 09:00~18:00) 근무한 것으로 기재하고 C이 주말에 대전에 내려와 자필로 서명하거나 원고의 직원이 대신 서명하는 방법으로 출근부를 작성하게 된 것이므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다.

보조금법 시행령 [별표 5]에 규정된 제재부가금 부과율은 500%, 300%, 100%로 일률적으로 정해져 있을 뿐만 아니라 국가연구개발혁신법, 산업기술혁신 촉진법, 중소기업 기술혁신 촉진법, 학술진흥법 등 다른 법령에서는 구간별로 부과율을 나눈 다음 적게는 50%, 많게는 300%의 부과율을 규정하고 있는 것과 비교해 보더라도 너무 가혹하고, 제재부가금 처분에 앞서 공무원 및 전문가의 의견을 듣도록 하는 등의 내부적 통제절차 없이 담당 공무원의 임의적인 결정으로 제재부가금을 부과할 수 있도록 규정하고 있어 절차적 정당성이 결여되어 비례의 원칙에 위배되므로, 이 사건 처분은 위와 같이 위법한 보조금법 시행령에 터 잡은 것으로서 위법하다. 나아가 원고는 약식명령에서 정한 벌금을 모두 납부했을 뿐만 아니라 보조금 전액 환수처분에 따라 지금까지 총 36회의 분할납부액 중 22회분인 19,295,840원을 납부하는 등 형사처벌과 환수처분을 성실히 이행했으므로, 이는 보조금법 제33조의2 제1항 단서의 감면사유에 해당한다. 따라서 이 사건 처분은 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 위법이 있다.

관련 법령 별지 기재와 같다.

인정사실

이 사건 사업 관련 인건비 지원 경위 등

원고는 2016. 10. 10. 대전광역시 중구청에 '(예비)사업적기업 일자리창출 신청서'를 제출했는데, 그 신청서에 첨부한 사업계획서에는 이 사건 사업장을 "직영 매장1호점"이라고 지칭하여 "직영 매장 2호점 오픈 예정(2017년 하반기 예정)"이라는 내용이 들어 있다.

이 사건 지원 약정의 주요 내용은 아래와 같다.

이 사건 사업에 대한 인건비 지원금의 신청 및 지급절차는 아래와 같다.

C과의 근로계약 등

C은 2009. 7. 21. 상호를 'H'으로, 사업장소재지를 '용인시 수지구 I건물 J호, K호'로, 사업 종목을 '공예/전자상거래업'으로 하여 사업자등록을 마쳤다가 2011. 12. 31. 폐업신고를 하였다.

C은 2005. 12. 14. 용인시 수지구 L에 전입신고를 한 후 줄곧 용인시 수지구에 주민등록을 두었다가 2011. 8. 1. 대전 서구 M아파트 N호로 전입신고를 한 후 이 사건 지원금 지원기간 동안 대전광역시에 주민등록을 두었다.

원고는 C과 2018. 1. 2.자로 작성한 근로계약서를 대전광역시 중구청에 제출했는데, 그 주요 내용은 아래와 같다.

C은 2016. 12. 19.부터 이 사건 사업장에 관하여 고용보험, 산재보험, 건강보험, 국민연금 등 이른바 4대 보험에 가입되어 있었고, 원고는 2016. 12.경부터 2018. 12.경까지 C의 4대 보험료를 납부하였다.

한편, C은 2016. 12. 13. 용인시 수지구 I건물 O호(이하 '용인 공방'이라 한다)를 임대차보증금 200만 원, 월세 4만 원, 임대차기간 2016. 12. 19.부터 2017. 12. 31.까지로 정하여 임차한 후 그 무렵부터 그곳에 머물면서 유료 공예수업을 진행하거나 자신이 제작한 제품을 판매하였다. 다만, C은 2016. 12.경부터 "P"라는 이름의 SNS 계정을 사용한 것으로 보인다.

이 사건 사업의 참여기업이 참여근로자의 인건비를 지원받기 위해서는 기초자치단체장에게 매월 참여근로자의 출퇴근 시간과 참여근로자 및 관리자의 자필 서명이 기재된 출근부를 제출하여야 하는데, 원고는 C이 평일에 이 사건 사업장에서 근무하지 않았음에도 C이 2016. 12. 19.부터 2018. 12. 31.까지 주말과 휴일을 제외한 평일 09:00에 출근하고 18:00에 퇴근하여 1일 8시간, 주 40시간 근로하였다는 내용의 출근부를 허위로 작성하였고, C이 자필로 서명하여야 하는 출근부의 참여자란의 일부는 원고의 직원 등이 대신 서명하도록 하여 대전광역시 중구청에 제출했다.

이 사건 인건비 지원기간 동안 원고의 G조합계좌(계좌번호 1 생략) 거래내역(2016. 12. 1. ~ 2019. 2. 28.) 중 C과 관련된 부분은 아래와 같다.

이 사건 인건비 지원기간 동안 원고의 대표자 D의 G조합계좌(계좌번호 2 생략) 거래내역(2016. 12. 1.~2019. 2. 28.) 중 C과 관련된 부분은 아래와 같다.

원고가 이 사건 사업장의 수입지출장부라고 제출한 장부(갑 15호증)는 2017년 4월부터 같은 해 12월까지의 내역을 기재한 것으로 보이는데, 그 중 C과 관련된 것일 가능성이 있는 수입내역은 아래와 같이 단 4건에 불과하고, 4건 중 앞서 본 원고와 D의 계좌거래내역에 C 관련 입금내역으로 나오는 것과 일치하는 것은 2017. 5. 26.자 40,000원이 유일하다.

C과 D의 수사기관에서의 진술

C의 진술 요지

D의 진술 요지 [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 4 내지 8, 10, 11, 15 내지 18호증, 을 2, 12 내지 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 처분사유 부존재 주장에 대한 판단 가) C이 원고의 근로자인지 여부 (1) 근로기준법상 근로자에 해당하는지는 계약의 형식이 고용계약인지 도급계약인지보다 그 실질에 있어 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지에 따라 판단하여야 하고, 위에서 말하는 종속적인 관계가 있는지는 업무 내용을 사용자가 정하고 취업규칙 또는 복무(인사)규정 등의 적용을 받으며 업무수행과정에서 사용자가 상당한 지휘·감독을 하는지, 사용자가 근무시간과 근무장소를 지정하고 근로자가 이에 구속을 받는지, 노무제공자가 스스로 비품·원자재나 작업도구 등을 소유하거나 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 독립하여 자신의 계산으로 사업을 영위할 수 있는지, 노무제공을 통한 이윤의 창출과 손실의 초래 등 위험을 스스로 안고 있는지와 보수의 성격이 근로 자체의 대상적 성격인지, 기본급이나 고정급이 정하여졌는지 및 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로제공관계의 계속성과 사용자에 대한 전속성의 유무와 정도, 사회보장제도에 관한 법령에서 근로자로서 지위를 인정받는지 등의 경제적·사회적 여러 조건을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2020다207864 판결 등 참조).

위 인정사실 및 그로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거만으로는 C이 원고의 근로자임을 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, C이 원고의 근로자임을 전제로 한 원고의 주장은 이유 없다. 1 원고는 2016. 12. 19.부터 C을 이 사건 사업장의 근로자로 하여 이른바 4대 보험에 가입하고 그 보험료를 납부했으나, C은 그 이전인 2016. 12. 13. 이미 용인 공방을 임차하여 2016. 12. 19.부터 원고의 이 사건 사업장이 아니라 용인 공방에서 혼자 근무하였는데, C이 용인 공방에서 혼자 근무하는 동안 원고로부터 구체적인 지휘‧감독을 받았다고 볼 만한 아무런 증거가 없다. 오히려 C은 원고로부터 아무런 간섭을 받지 않고 출‧퇴근시간이나 근로시간 등을 자율적으로 정한 것으로 보이고, 용인공방에서 유료 공예수업을 진행하거나 자신이 제작한 제품을 판매하는 등 자신의 사업을 영위하였으며, 심지어 용인 공방도 C이 개인 자금으로 개인 명의로 임차했고 용인공방의 내부 인테리어나 집기, 시설 등도 전부 C이 원고의 관여 없이 개인적으로 마련한 것으로 보인다. 원고는 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매했다고 주장하는데, 원고가 C으로부터 그 판매내역이나 재고내역 등을 보고받거나 이를 요구하는 등 C에게 판매업무와 관련한 지시‧감독을 했다고 볼 만한 증거도 전혀 없다. 그리고 C이 원고의 지시나 요청에 따라 간헐적으로 외부 행사에 참여하여 원고의 제품을 판매했다고 하더라도 그것만으로는 C이 원고의 지휘‧감독 하에 용인 공방에서 근로를 제공했다고 볼 수는 없다. 2 C이 용인 공방에서 자신의 사업을 영위하는 동안 원고를 위해 원고의 업무를 수행했는지도 불분명하다. 원고는 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매하는 업무를 수행했다고 주장하는데, 원고의 대표자 D와 C의 경찰 진술이 원고의 주장에 일응 부합하고 있기는 하지만, 이들의 진술 외에는 이를 뒷받침할 만한 객관적인 증거가 전혀 없어 그 진술만으로 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매했다고 인정하기 어렵다. 즉, 원고가 2016. 10. 1. 대전광역시 중구청에 제출한 사업계획서에 '직영 매장 2호점 오픈 예정(2017년 하반기 예정)'이라는 내용이 기재되어 있고 C은 2016. 12.경부터 'P'라는 이름의 SNS계정을 사용한 것으로 보이지만, 이것들이 실제로 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매했음을 증명하지는 못한다. 원고가 용인 공방의 사진이라고 제출한 갑 12호증 중 'A 협동조합 2호점(F공방)'이라는 현수막이 걸려 있는 사진도 그것이 언제 어디에서 촬영된 것인지 알 수 없을뿐더러 그 사진에 촬영된 의류들이 실제로 원고의 제품이라고 볼 만한 증거도 없다. 뿐만 아니라 원고는 C이 용인 공방에 원고의 휴대용 신용카드 단말기를 두고 이를 이용해 원고의 제품을 판매했다고 주장하면서도 정작 C이 원고의 휴대용 신용카드 단말기를 이용해서 원고의 제품을 판매한 내 역에 관한 자료는 전혀 제출하지 못하였고, 실제로 C이 용인 공방에서 원고의 휴대용 신용카드 단말기를 사용했다고 볼 만한 증거도 없다. 심지어 원고는 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매할 수 있도록 C에게 원고의 제품을 언제 얼마나 제공했는지, 그리고 C은 원고로부터 받아간 원고의 제품을 언제 얼마나 판매했는지 등 그 구체적인 내역조차 전혀 밝히지 못하고 있을 뿐만 아니라 처음부터 그런 기록을 전혀 남겨두지 않았고 C으로부터 판매내역이나 재고현황 등을 전혀 보고받지도 않은 것으로 보이는데, 이는 도저히 납득할 수 없다. 더구나 원고의 대표자 D는 경찰 조사에서 'C이 용인에서 일하기를 원해 현금판매 수익금을 제하고 인건비를 돌려주기로 했다', 'C은 원고의 제품 현금 매출액에서 C 인건비를 제하고 나머지를 다시 입금해 주었다'고 진술했고, C도 경찰 조사에서 '용인 공방에서 원고 제품을 판매하고 받은 현금매출액이 50만 원에 못 미치면 원고로부터 급여 명목으로 입금받은 돈에서 그 부족액을 공제하고 돌려줬다'는 취지로 진술했으므로, 그 진술들에 따르면 원고와 C은 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매하여 얻는 현금 매출액이 얼마인지 서로 공유하고 있어야 할 것임에도 정작 원고는 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매하여 얻는 현금 매출액이 얼마인지에 관하여 C으로부터 그 내역을 보고받거나 C과 정산하지도 않았다는 것은 앞 뒤가 전혀 맞지 않아 도저히 수긍하기 어렵다. 3 앞서 본 바와 같이 C이 용인 공방에서 원고의 업무를 수행했는지 불분명할뿐더러 C이 원고로부터 근로의 대가를 지급받았는지도 불분명하다. 즉, 원고는 C의 계좌로 매월 약 120만 원에서 약 150만 원 정도를 급여 명목으로 정기적으로 송금했으나, C은 경찰 조사에서 '용인 공방에서 원고 제품을 판매하고 받은 현금매출액이 50만 원에 못 미치면 원고로부터 급여 명목으로 입금받은 돈에서 그 부족액을 공제하고 원고 계좌나 D 계좌 또는 Q 계좌로 돌려줬다'는 취지로 진술했고, 비록 일부 계좌 거래내역이 제출되어 있지 않아 C이 원고로부터 송금받은 급여 명목의 돈을 다시 원고에게 돌려준 내역을 전부 확인할 수는 없지만 실제로 C이 원고로부터 매월 급여 명목으로 지급받은 금액의 대부분을 직접 또는 D의 지인인 Q를 통해 D 개인 명의 계좌 등으로 돌려준 내역이 상당수 확인되고 있으며, D도 경찰 조사에서 '적어도 2017. 7.경부터는 일부를 제하고 나머지는 돌려받았다'는 취지로 진술했으므로, 원고는 C의 계좌로 송금한 급여 명목의 돈의 대부분을 다시 돌려받은 것으로 보인다. 따라서 원고가 C의 계좌로 매월 약 120만 원에서 약 150만 원 정도를 급여 명목으로 정기적으로 송금했다고 하더라도 그것만으로는 원고가 C에게 근로의 대가를 지급했다고 볼 수 없다. 더 나아가 D와 C의 경찰 진술은 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매하고 일정한 보수를 받았다는 점에서는 일치하지만, C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매한 데 대하여 얼마의 보수를 받았는지에 대해서는 위 둘의 진술이 상당히 엇갈리고 있어 모두 믿기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 별다른 증거가 없다. 즉, C은 경찰 조사에서 '용인 공방에서 원고의 제품을 판매한 데 대해 한 달에 50만 원의 보수를 받기로 했기 때문에 용인 공방에서 원고의 제품을 판매하고 받은 현금 매출액이 50만 원에 미치지 못하면 원고로부터 급여 명목으로 송금받은 돈에서 그 부족액을 공제하고 나머지를 돌려줬다'는 취지로 진술했으나, 용인 공방에서 원고의 제품을 판매한 현금매출액이 50만원을 넘는 경우에 대해서는 그 초과액을 원고에게 지급한다는 것인지 등 아무런 설 명이 없고, 원고와 구체적으로 어떻게 현금매출액을 공유하고 보수를 정산했다는 것인지도 전혀 알 수 없으며, 용인 공방에서 원고의 제품을 판매한 현금매출내역을 알 수 있는 자료도 전혀 없어 실제로 C이 매월 50만 원의 보수를 고정적으로 받았는지 전혀 확인되지 않는다. 한편 D는 경찰 조사에서 C의 보수액을 명확하게 진술한 바 없고, 오히려 '2017년 상반기까지는 월 10~20만 원 정도로 거의 매출이 없었다. 8월 이후부터는 월 100만 원 정도 매출이 있었다'고 진술하면서 '2017년 6월까지는 용인 공방의 수익이 거의 없어 인건비를 100% 지급했고 그 이후로 용인 공방의 수익이 있어 제 계좌로 일부 돌려받았다'고 진술했는데, 그 진술대로라면 도대체 C의 보수가 얼마라는 것인지부터 알 수 없을뿐더러 앞서 본 C의 진술과 상당히 배치된다. 왜냐하면 만일 C의 진술대로라면 용인 공방에서 원고 제품을 판매한 매출이 월 10~20만 원 정도에 불과했다는 2017. 6.까지의 기간 동안 원고는 C에게 매월 급여 명목으로 송금한 돈 중 월 30~40만 원 정도의 돈(약정한 월 보수 50만 원과 용인 공방의 현금 매출액의 차액)을 공제한 나머지 돈을 돌려받았어야 하지, 단 한 푼도 돌려받지 않고 100% 지급했을 리 없고, 월 100만 원에 달하는 매출이 있었다는 2017. 8.이후의 기간 동안에는 원고가 C으로부터 매월 약 120만 원에서 약 150만 원 정도의 급여를 일부가 아니라 전부 돌려받았어야 할 뿐만 아니라 월 100만 원의 현금매출 중 약정한 보수 50만 원을 초과하는 돈까지 돌려받았어야 하기 때문이다. 심지어 C은 경찰 조사에서 'C은 피의자로부터 지급받은 인건비 중 무엇을 제외하고 다시 돌려줬냐'는 질문에 '원고 제품의 현금 매출 액을 C 인건비에서 제하고 나머지를 다시 입금했다. 공방 월세 5만 원, C 외부판매 인건비 1일 10만 원을 제하고, 원고 제품의 현금판매 수익금을 제하고 다시 입금했다'고 진술했는데, 그 중 '원고가 C에게 급여 또는 인건비 명목으로 송금한 돈 중 원고 제품의 현금 매출액 또는 현금 판매 수익금을 제하고 나머지를 다시 입금했다'는 진술은 도대체 무슨 의미인지 이해하기도 어렵다. 이렇듯 아무런 객관적인 증거 없이 서로 모순되거나 상당히 불명확한 D와 C의 진술만으로 C이 용인 공방에서 원고의 제품을 판매한 데 대해 소정의 보수를 지급받았다고 섣불리 인정할 수는 없다. 게다가 설령 원고가 C이 용인 공방에서 근무한 데 대해 소정의 보수를 지급했다고 하더라도 앞서 본 바와 같이 C은 경찰 조사에서 이를 "판매 인센티브"라고 진술하였고, 앞서 본 바와 같이 C이 용인 공방에서의 근무에 대해 원고로부터 상당한 지휘‧감독을 받았다고 볼 만한 증거가 없어 C이 용인 공방에서 원고 제품을 판매한 데 대해 원고로부터 지급받았다는 보수는 근로의 대상인 임금이 아니라 단순히 C이 자신의 사업장인 용인 공방에서 원고의 제품을 판매하는 용역을 제공한 데 대한 보수 내지 위탁판매수수료일 가능성을 배제할 수 없다. 4 원고가 대전광역시 중구청에 제출한 것으로 보이는 C과의 2018. 1. 2.자 근로계약서는 C이 원고의 근로자임을 증명할 수 있는 중요한 증거이지만, 위 근로계약서는 형식적으로 작성된 것일 가능성이 높아 그대로 믿기 어렵다. 즉, 위 근로계약서는 이미 C이 용인 공방을 임차하여 그곳에서 근무하기 시작한 이후에 작성된 것임에도 '근로장소'가 'A 사업장 및 출장지'로만 기재되어 있을 뿐, 그 어디에도 '직영 2호점' 같은 표현이 없고, 원고의 주장에 의하더라도 C은 용인 공방에서 원고의 제품을 판매했을 뿐인데도 '담당업무'가 '제품 제작 및 그에 부수하는 업무'라고 사실과 다르게 기재되어 있으며, 무엇보다 C의 급여가 '포괄월급여 1,588,400원'이라고 기재되어 있는 부분은 실제로는 앞서 본 바와 같이 이를 형식적으로 지급했을 뿐 그 대부분을 다시 돌려받아 전혀 사실과 다른 내용이므로, 위 근로계약서는 실체적 법률관계에 부합하는 증거라고 볼 수 없다. 5 원고의 대표자인 D와 C는 'C은 용인시에서 자영업을 하고 있어 대전에 있는 원고 업체에서 종업원으로 일할 수 없는 형편임에도 원고의 종업원으로 허위 등록하여 마치 C이 주말을 제외하고 매일 8시간씩 근무한 것처럼 허위로 작성한 출근부 등을 첨부하여 거짓 신청 또는 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 지급받았다'는 범죄 사실로 각 벌금에 처하는 약식명령을 받고도 둘 다 정식재판을 청구하지 않아 위 약식명령이 그대로 확정되도록 했고, 더구나 원고는 이 사건 처분에 앞서 대전광역시 중구청으로부터 이 사건 처분과 그 처분사유가 실질적으로 동일한 이 사건 보조금 전액의 환수를 명하는 처분을 받고도 불복하지 않고 분할납부를 요청하여 이미 약 2/3 정도의 납부의무를 스스로 이행했다.

부정수급에 해당하는지 여부

보조금법 제33조 제1항 제1호는 "중앙관서의 장 등은 보조금수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다"고 정하고 있는데, 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'은 정상적인 절차에 의해서는 법에 의한 보조금 등을 지급받을 수 없음에도 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 일체의 행위로서 보조금 등의 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두2270 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두50580 판결 등 참조).

위 인정사실 및 그로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 대전광역시 중구청으로부터 이 사건 보조금을 지급받았다고 인정할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 1 앞서 본 바와 같이 원고는 C을 근로자로 채용하여 이 사건 사업장에서 근무하게 한 사실이 없음에도 대전광역시 중구청에 C을 이 사건 사업의 참여근로자로 하여 인건비 지원금을 신청하여 그 보조금을 지급받았으므로, 이는 보조금을 지급받을자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음을 감추기 위하여 행하는 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 행위에 해당함이 분명하다. 2 원고가 C을 이 사건 사업에 대한 참여근로자로 하여 그 인건비 지원금을 보조금으로 신청하여 지급받기 위해 C과의 허위의 근로계약서는 물론이고 허위의 출근부까지 임의로 작성하여 이를 대전광역시 중구청에 제출했는데, 이 또한 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음을 감추기 위하여 행하는 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 행위에 해당한다. 3 원고가 대전광역시 중구청으로부터 이 사건 사업에 대한 참여근로자인 C의 인건비 지원금 명목의 보조금을 지급받기 위해서는 임금 지급일에 참여 근로자인 C에게 임금을 지급한 후 그 급여 이체내역 사본 등을 첨부하여 지원금 신청서를 제출해야 하는데, 원고는 허위로 작성한 C과의 근로계약서에 따른 임금을 실제로 C에게 지급한 것처럼 C의 계좌로 월 급여 명목의 돈을 송금한 다음 C으로부터 그 대부분을 직접 또는 원고의 대표자의 지인인 Q를 통해 원고 또는 원고의 대표자인 D의 개인 계좌로 돌려받았으므로, 이 또한 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음을 감추기 위하여 행하는 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 행위에 해당한다. 4 설령 C이 용인 공방에서 자기 사업을 영위하면서 원고를 위해 원고의 제품을 판매하는 업무도 일부 병행하여 수행했고 그 대가로 월 50만 원 정도의 판매 인센티브를 보수로 지급받았다고 하더라도, 원고는 대전광역시 중구청에 허위로 작성한 출근부와 급여 이체를 가장한 금융거래내역을 제출하는 등의 방법으로 2016. 12.경부터 2018. 12.경까지 25개월 동안 C에 대한 인건비 지원금으로 C의 실제 보수 약 12,500,000원(=500,0000원×25개월)의 2.5배에 달하는 31,574,960원을 지급받았는데, 만 일 대전광역시 중구청에서 사실은 C이 용인 공방에서 자기 사업을 영위하면서 원고의 업무를 일부 병행하여 수행할 뿐이고 실제 보수도 월 50만 원에 불과하다는 사실을 알았다면 총 31,574,960원에 달하는 보조금을 전혀 지급했을 리 없으므로, 그것만으로도 정상적인 절차에 의해서는 보조금을 지급받을 수 없음에도 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음을 감추기 위하여 행하는 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 행위에 해당한다고 보아야 한다. 이는 이 사건 지원 약정에 '주 30시간 이상의 다른 직업을 갖고 있는 자'는 참여근로자가 될 수 없다고 명시되어 있을 뿐만 아니라 '참여근로자가 결근 등으로 실제 근로하지 않은 날이 발생할 경우 해당 일수만큼 지원금을 삭감하여 지급한다'(제5항 제2항 단서)거나 '사업참여기업은 근로계약서상의 임금지급일에 임금을 참여근로자에게 지급하고 임금대장 등을 첨부하여 사업수행기관에 지원금을 신청한다'(제5조 제2항)고 명시되어 있는 점을 보더라도 그렇고, 이 사건 사업은 (예비)사회적기업에 인건비를 지원하여 지역 사회의 취약계층 등에 대한 지속가능한 일자리를 제공하는 것을 그 목적으로 하는데 원고는 위와 같은 부정행위를 통해 지급받은 보조금 31,574,960원 중 최소 약 60%에 달하는 19,074,960원(=31,574,960-12,500,000원)이 지역사회의 취약계층으로서 실질적인 지원대상인 C에게 귀속되지 못하게 했다는 점에서도 그렇다. 5 위와 같은 원고의 행위는 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 행위이지, 사소한 보고절차 위반이나 단순히 보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우에 불과하다고 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단

일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, 1 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 2 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 3 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 4 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 5 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야

신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단

일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, 1 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 2 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 3 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 4 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 5 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52805 판결 등 참조).

원고는 대전광역시 중구청의 담당 공무원에게 C이 용인 공방에서 일하게 되었다는 사실을 알리고 출근부를 어떻게 작성해야 하는지 문의한 결과 담당 공무원이 '주 40시간에 맞추어 제출하면 된다'고 답변하여 이를 신뢰하였다고 주장하나, 그 주장 사실을 인정할 아무런 증거가 없을뿐더러 원고의 주장에 의하더라도 당시 원고가 담당 공무원에게 C이 용인 공방에서 원고의 업무 외에 본인의 개인 사업을 영위한다는 사실까지 알렸다고 보기도 어려우므로, 피고가 원고에게 이 사건 처분과 관련하여 신뢰의 대상이 되는 어떤 공적인 견해표명을 했다거나 그로 인해 원고에게 어떤 신뢰가 형성되었다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

비례의 원칙 위반 및 재량권 일탈.남용 주장에 대한 판단 가) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2020두31323 판결 등 참조).

앞서 본 사실 및 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정만으로는 보조금법 시행령 제14조의2, [별표 5] '제재부가금의 부과기준'이 헌법이나 법령에 위반되어 무효라고 볼 수 없고, 원고가 제출한증거만으로는 이 사건 처분에 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 위법이 있다고 볼 수도 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다. 1 보조금법 시행령 제14조의2, [별표 5] '제재부가금의 부과기준'은 보조금 또는 간접보조금의 반환을 명한 경우 반환하여야 할 보조금 또는 간접보조금 총액의 5배 이내의 범위에서 재재부가금을 부과‧징수하도록 한 보조금법 제33조의2 제1항, 제5항의 구체적 위임에 따른 것으로서 제재부가금의 부과율을 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우', '보조금 또는 간접보조금의 지급 목 적과 다른 용도에 사용한 경우', '법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중 앙관서의 장의 처분을 위반한 경우', '보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우'로 나누어 최고 500%에서 최소 100%에 이르기까지 차등 적용하도록 하고 있는데, 이러한 부과율의 차등 적용 기준은 보조금법 제33조 제1항에 규정된 보조금 또는 간접보조금의 반환 명령 사유에 따른 것으로서 위반행위의 내용과 정도 등에 비례하여 부과율을 차등 적용하는 것이므로 합리적인 이유와 근거가 있다. 2 보조금법 시행령의 [별표 5] '제재부가금의 부과기준'은 위와 같이 제재부가금 부과에 앞서 이루어지는 반환명령의 사유에 따라 획일적으로 부과율을 정하면서도 '제재부가금 부과대상자가 보조금 또는 간접보조금을 다른 용도에 사용하거나 법령, 보조금 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 위반한 경우로서 그 행위가 경미한 부주의에 해당하는 경우'에는 위 부과율에 따른 제재부가금의 1/2 범위에서 감액할 수 있도록 하고 '보조금 수령자가 보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 위반행위가 해당 보조금 수령자의 책임 없는 사유로 인한 경우'에는 제재부가금의 전부 또는 일부를 면제할 수 있도록 하여 구체적 사안에 따라 제재 부가금이 합리적으로 부과될 수 있도록 나름대로 감면 규정을 마련해 두었다. 위 별표에 이 사건과 같이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우'에 제재부가금을 감액하거나 면제할 수 있는 규정을 두지 않은 것은 그 위반행위의 내용과 정도의 차이에 따른 것으로서 합리적인 이유가 있다. 나아가 보조금법 시행령 제14조의2 제2항은 '보조사업자등이 보조금 또는 간접보조금의 부정한 수급 등을 이유로 보조금법 또는 다른 법률에 따른 벌금ᆞ과료, 몰수ᆞ추징, 과징금 또는 과태료를 부과받는 경우'에는 제재부가금을 면제.삭감 또는 변경.취소할 수 있도록 제재부가금의 감면사유를 정하고 있는데, 이러한 감면사유는 이 사건과 같은 보조금 부정수급에도 적용된다. 이러한 점에 비추어 보더라도 보조금법 시행령 제14조의2, [별표 5]가 헌법이나 법률에 위반된다거나 그에 합치되지 않는다고 볼 만한 합리적인 이유가 없다. 3 원고가 비교사례로 들고 있는 국가연구개발혁신법, 산업기술혁신 촉진법, 중소기업 기술혁신 촉진법, 학술진흥법 등의 다른 법령은 연구개발환경 개선이나 기술개발 촉진 등을 위해 기술 개발이나 학술적 목적의 연구비나 사업비를 지원하는 분야에 관한 법령으로 보조금법과는 입법목적과 취지가 다르므로, 보조금법 시행령 제14조의2, [별표 5]에 규정된 제재부가금 부과율이 위와 같은 다른 법령에 규정된 제재부가금 부과율보다 다소 높다고 하더라도 그러한 사정만으로 보조금법 시행령 제14조의2, [별표 5]에 규정된 제재부가금의 부과율이 특별히 가혹하거나 과도하다고 보기는 어렵다. 뿐만 아니라 중소기업 기술혁신 촉진법 시행령 제20조의3 제2항과 산업기술혁신 촉진법 시행령 제14조의4 제3항은 제재부가금 부과 여부나 부과할 제재부가금의 금액 등을 결정하기 위해 필요한 경우 관계 공무원 및 전문가 등의 의견을 들을 수 있다고 규정하고 있으나 이는 모두 임의적 절차에 불과하고, 보조금법 제33조의2 제2항은 제재부가금을 부과하기에 앞서 보조사업자 또는 간접보조사업자가 한 반환명령의 적정성을 다시 조사ᆞ확인하도록 규정하고 있으므로 보조금법에 따른 제재부가금 부과에 있어 내부적인 통제절차가 결여되어 있다고 볼 수도 없다. 4 원고는 이 사건 보조금 전액 환수처분에 따라 총 36회의 분할납부액 중 22회분인 19,295,840원을 성실하게 납부했고 원고의 대표자인 D가 약식명령에 따른 벌금도 납부하는 등 환수처분과 형사처벌을 성실히 이행했으므로 보조금법 제33조의2 제1항 단서의 감면사유가 존재한다고 주장하나, 이 사건 처분은 위 별표에 규정된 부과율에 따라 산정한 제재부가금에서 이미 D의 벌금 7,000,000원을 공제한 금액을 제재부가금으로 산정하여 부과한 것일 뿐만 아니라, 원고의 위반행위는 보조금 부정수급, 즉 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우'에 해당하여 앞서 본 임의적 감경규정이 적용될 수 없다. 5 원고는 허위의 근로계약서, 출근부 등을 작성, 제출하고 대표자의 개인 계좌나 제3의 인물까지 동원하여 마치 상당한 급여를 실제로 지급한 것처럼 금융거래내역을 가장하는 수법으로 약 25개월에 이는 장기간 동안 수회에 걸쳐 반복적으로 총 3,000만 원이 넘는 보조금을 부정수급했으므로 그 위반의 정도가 가볍지 않다. 이러한 보조금 부정수급은 10년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금에 처할 수 있는 형사범죄에 해당하기도 하고, (예비)사회적기업에 인건비를 지원하여 지역 사회의 취약계층 등에 대한 지속가능한 일자리를 제공하는 것을 목적으로 하는 이 사건 보조금의 목적과 성격 및 취지 등에 비추어 보더라도 비난가능성이 작지 않다. 따라서 보조금법 시행령 제14조의2, [별표 5] '제재부가금의 부과기준'에 따른 이 사건 처분이 현저히 부당하다고 볼 만한 합리적인 이유가 없다. 6 사회복지 영역에서 국가가 지원하는 보조금을 부정한 방법으로 수급하는 행위는 사회복지제도의 신뢰성과 공정성을 심각하게 훼손하고, 국가와 지방자치단체의 복지재정을 악화시켜 결국 다수의 국민들에게 큰 피해를 끼치게 되므로 그에 대한 행정상 제재의 필요성이 크고, 부정수급액 상당만을 반환받을 경우 사업주로서는 아무런 제재를 받지 않는 결과가 되므로 제재부가금의 부과라는 병과 처분을 통해 향후 보조금 부정수급행위를 방지할 공익상 필요가 크다. 반면, 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 되는 불이익은 기본적으로 금전적 피해에 그칠 뿐만 아니라 자신이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 신청한 행위에 대하여 행정제재를 받는 것이므로 자기책임원리에 따라 스스로 감내할 수밖에 없다.