대전지방법원 2025. 9. 3. 선고 2024구합207311 판결

원고 주식회사 A과 원고 주식회사 B(이하 각 ‘주식회사’ 부분은 생략한다)는 E, F, G와 함께 2019. 12. 12. H(이하 ‘발주처’라 한다)로부터 I 외 1개 업체(이하 ‘이 사건 시공업체들’이라 한다)가 시공하는 D 건설공사’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다) 등에 대한 건설사업관리용역업무를 도급받은 회사들이고(출자비율: 원고 A 24%, 원고 B 19%), 원고 C은 원고 A 소속으로서 2021. 9. 1. 책임건설사업관리기술인으로 선임된 자이다.

이 사건 시공업체들의 안전관리계획

피고의 정기안전점검 위반 지적사항(항타·항발기/작업발판 일체형 거푸집)

이에 대하여 원고들 및 이 사건 시공업체들은 2024. 8. 5. 다음과 같은 내용의 소명의견을 제출하였다.

그러자 피고는 2024. 8. 다음과 같이 원고들에게, 원고들의 주장 중 일부를 수용하기로 하되, ① 항타·항발기별로 각 2회(총 6회)의 정기안전점검을 실시하지 않은 점, ② 교량 설계 변경으로 인하여 추가된 J교의 교각(P1)에 설치된 작업발판 일체형 거푸집에 대한 정기안전점검을 실시하지 않은 점과 관련된 주장은 받아들일 수 없다고 하였다(관련 사건인 2024구합206226호에서는 피고가 이 사건 원고들과 시공사들에게 다음과 같은 이유로 벌점을 부과할 예정이라는 사전통지가 증거로 제출되었는데, 이 사건에서는 원고들에 대한 사전통지서가 증거로 제출된 바는 없다).

이 사건 처분

절차적 하자

처분사유 부존재

이 사건 공사에 적용되는 구 건설기술 진흥법 시행규칙(2020. 12. 14. 국토교통부령 제792호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제59조 제1항에는 정기안전점검에서의 점검사항에 ‘항타·항발기 등 건설기계의 전도·붕괴를 예방하기 위한 안전조치의 적정성’이 포함되어 있지 않았으므로, 이 사건 시공업체들은 이 사건 공사의 안전관리 계획을 작성함에 있어서 반드시 항타·항발기에 관한 정기안전점검 계획을 수립할 필요 없이 건설기계에 대한 적절한 안전관리에 관한 계획을 수립하면 되었다. 그럼에도 불구하고 이 사건 시공업체들은 앞서 본 제1의 나.항 기재 안전관리계획 기재와 같이 항타·항발기에 대하여 총 2회의 정기안전점검을 수행하기로 하는 안전관리계획을 작성해서 발주처의 승인을 받았고, 그 승인된 안전관리계획에 따라 항타·항발기에 대한 총 2회의 정기안전점검을 시행하여 적정평가를 받았으므로, 이 사건 시공업체들이 항타·항발기에 대한 정기안전점검을 실시하지 않았다고 할 수 없다.

또한 이 사건 공사에 적용되는 구 건설공사 안전관리 업무수행 지침(2021. 6. 29. 국토교통부고시 제2021-194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) [별표 1]은 작업발판 일체형 거푸집을 포함한 가설구조물에 대하여 별도로 그 정기안전점검의 점검차수나 점검시기를 정하고 있지 않았으므로, 이 사건 시공업체들로서는 가설구조물에 대한 정기안전점검 차수별 점검시기를 정하여 발주자의 승인을 받아 최소 2회 이상만 정기안전점검을 시행하면 되었다. 이에 이 사건 시공업체들은 앞서 본 안전관리계획 기재와 같이 작업발판 일체형 거푸집에 대하여 총 2회에 걸쳐 정기안전점검을 실시하는 내용의 안전관리계획을 수립하여 발주처의 승인을 받았고, 그 승인된 안전관리계획에 따라 작업발판 일체형 거푸집에 대한 2회의 정기안전점검을 시행하여 적정평가를 받았으므로, 이 사건 시공업체들이 작업발판 일체형 거푸집에 대한 정기안전점검을 실시하지 않았다고 할 수 없다.

결국 이 사건 시공업체들은 발주자의 승인을 받은 안전관리계획에 따라 항타·항발기 2회, 작업발판 일체형 거푸집 2회의 정기안전점검을 모두 실시하였으므로, 원고들이 이 사건 시공업체들로 하여금 2회의 정기안전점검을 실시하도록 지시하지 않았다는 이유로 한 피고의 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않아 위법하다.

부실공사가 발생할 우려의 부존재

책임주의 위반(원고 C 관련)

재량권 일탈·남용

절차적 하자의 존부에 대한 판단

관련 법리

구체적 판단

처분사유의 존부에 대한 판단

관련 규정

건설기술 진흥법 제62조 제1항은 ‘건설사업자는 대통령령으로 정하는 건설공사를 시행하는 경우 안전관리계획을 수립하고, 착공 전에 이를 발주자에게 제출하여 승인을 받아야 한다’고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 건설기술 진흥법 시행령 제98조 제1항은 위 법 제62조 제1항에 따른 안전관리계획을 수립해야 하는 건설공사로 ‘항타 및 항발기가 사용되는 건설공사’(제5호 나.목), ‘작업발판 일체형 거푸집을 사용하는 건설공사’(제5의2호) 등을 규정하고 있다.

한편 건설기술 진흥법 시행령 제100조 제1항 제1호는 ‘건설사업자는 자체안전점검 이외에 건설공사의 종류 및 규모 등을 고려하여 국토교통부장관이 정하여 고시하는 시기와 횟수에 따라 제2항에 따른 기관에 의뢰하여 정기안전점검을 하여야 한다’고 규정하고 있고, 구 건설기술 진흥법 시행규칙 제59조 제3항은 ‘정기안전점검 및 정밀안전점검에 관한 세부사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다’고 하고 있다. 그에 따른 국토교통부 고시인 구 건설공사 안전관리 업무수행 지침 제21조 제1항 제2호는 정기안전점검에 관하여 ‘[별표 1]의 정기안전점검 실시시기를 기준으로 정기안전점검을 실시한다’고 하고 있고, ‘[별표 1] 건설공사별 정기안전점검 실시시기’는 ‘항타 및 항발기가 사용되는 건설공사’나 ‘작업발판 일체형 거푸집을 사용하는 건설공사’에 관하여 별도의 항목을 두어 정기안전점검 실시시기를 규정하고 있지는 않은데, 표 하단 문구에서 “[별표 1]에서 정의하고 있는 건설공사 종류 이외의 안전관리계획 수립대상 건설공사의 정기안전점검은 시공자가 정기안전점검 차수별 점검시기를 정하여 건설사업관리기술자의 확인·검토를 득한 후 발주자의 승인을 받아 시행한다. 이때 점검차수는 최소 2회 이상 실시하여야 한다”고 규정하고 있다.

항타·항발기에 대한 정기안전점검 실시 여부

위와 같이 건설기술 진흥법 제62조 제1항은 ‘건설사업자는 대통령령으로 정하는 건설공사를 시행하는 경우 안전관리계획을 수립하여야 한다’고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 건설기술 진흥법 시행령 제98조 제1항 제5호 나.목은 ‘항타 및 항발기가 사용되는 건설공사’를 안전관리계획 수립 대상 공사로 명시하고 있다. 또한 위 시행령 제100조 제1항 제1호와 구 건설기술 진흥법 시행규칙 제59조 제3항의 위임을 받아 고시된 구 건설공사 안전관리 업무수행 지침 제21조 제1항 제2호 및 [별표 1]은 ‘안전관리계획 수립 대상 공사의 특정 유형이 [별표 1]에 명시되지 않은 경우에는 건설사업관리기술자의 확인·검토를 득한 후 발주자의 승인을 받아 시행하되, 그 점검차수는 최소 2회 이상 실시하여야 한다’고 규정하고 있는바, 위와 같은 규정을 종합하여 보면 ‘항타 및 항발기가 사용되는 건설공사’는 안전관리계획 수립 대상 공사에 해당하고, 이는 구 건설공사 안전관리 업무수행 지침 [별표 1]의 건설공사 종류에 명시되지 않은 유형이라서, 시공자가 발주자의 승인을 받은 안전관리계획에 따라 정기안전점검을 하되, 그 점검차수는 최소 2회 이상 실시하여야 하는 공사에 해당한다고 할 것이다.

위와 같이 [별표 1]에서 정기안전점검 점검차수를 최소 2회 이상 실시하여야 한다고 규정하고 있는 점과 관련하여, 원고들은 이 사건 시공업체들이 발주처로부터 승인받은 안전관리계획에 따라 항타·항발기에 대하여 총 2회에 걸쳐 정기안전점검을 실시하였으므로 안전관리계획대로 정기안전점검을 시행하지 않은 경우에 해당하지 않는다고 주장한다.

한편 원고들은 이 사건 공사에는 적용되지 않는 2020. 12. 14. 국토교통부령 제792호로 개정된 건설기술 진흥법 시행규칙 제59조에서 비로소 정기안전점검에서의 점검사항으로 ‘건설기계의 설치·해체 등 작업절차 및 작업 중 건설기계의 전도·붕괴 등을 예방하기 위한 안전조치의 적정성’(제4호)이 신설되었고, 이 사건 공사에 적용되는 구 건설기술 진흥법 시행규칙 제59조 제1항에는 위 조항이 없었으므로(위와 같이 국토교통부령 제792호로 개정된 규칙은 부칙에 따라 2020. 12. 14. 이후 입찰공고를 한 건설공사부터 적용되므로, 이 사건 공사에는 개정 전 규칙이 적용된다) 건설기계인 ‘항타 및 항발기가 사용되는 건설공사’는 정기안전점검 대상에 포함되지 않는다고도 주장하나, 위 건설기술 진흥법 시행규칙은 정기안전점검에서 점검할 ‘점검사항’을 규정한 조항일 뿐 어떠한 공사가 실제 정기안전점검의 대상이 되는 것인지 규정한 조항으로는 볼 수 없고, 앞서 본 바와 같이 항타 및 항발기가 사용되는 공사는 안전관리계획 수립 대상 공사로서 이 사건 시공업체들 스스로도 항타 및 항발기가 사용되는 건설공사를 정기안전점검의 대상에 포함시켜 안전관리계획을 수립해서 발주처로부터 승인을 받은 이상 이러한 공사가 정기안전점검 대상에 포함되지 않는다고 볼 수 없다. 더욱이 이 사건에 적용되는 구 건설기술 진흥법 시행규칙 제59조 제1항은 정기안전점검에서의 점검할 사항으로 ‘임시시설 및 가설공법의 안전성’(제1호), ‘공사 목적물의 적정성’(제2호), ‘공사장 주변 안전조치의 적정성’(제3호)을 규정하고 있었는바, 앞서 본 바와 같이 항타·항발기가 적절하게 설치되었는지 여부를 점검하지 않으면 장비 전도와 지반 붕괴, 물체의 낙하 사고, 주변 시설물의 균열과 침하 등의 위험성이 있으므로 항타·항발기에 대한 안전점검도 당시 규정되어 있던 위 제1 내지 3호 점검할 사항의 범위에 포함된다고 볼 수 있고, 그후 신설된 위 제4호 규정은 정기안전점검에서 점검할 사항에 관하여 규정했던 종전의 규정 내용을 좀더 구체적으로 명확히 밝힌 것에 불과하다고 할 것이다. 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

작업발판 일체형 거푸집에 대한 정기안전점검 실시 여부

앞서 본 바와 같이 관련 법령에 의하면 항타·항발기와 마찬가지로 ‘작업발판 일체형 거푸집이 사용되는 건설공사’도 안전관리계획 수립 대상 공사에 해당하고, 이는 구 건설공사 안전관리 업무수행 지침 [별표 1]의 건설공사 종류에 명시되지 않은 유형이라서 시공자가 최소 2회 이상의 정기안전점검 차수별 점검시기를 정하여 2회 이상의 외부기관 정기안전검사를 받아야 하는 공사에 해당한다고 할 것이다.

이와 관련하여 원고들은 이 사건 시공업체들이 발주처로부터 승인받은 안전관리계획에 따라 작업발판 일체형 거푸집에 대하여 총 2회에 걸쳐 정기안전점검을 실시하였으므로 안전관리계획대로 정기안전점검을 시행하지 않은 경우에 해당하지 않는다고 주장한다.

소결론

부실공사가 발생할 우려의 존부에 대한 판단

관련 법리

구체적 판단

이 사건 시공업체들이 정기안전점검 실시를 누락한 항타·항발기는 작업 과정에서 전도되거나 강한 진동과 충격을 유발하여 작업자와 주변 시설물에 심각한 위험을 초래할 수 있는 대형 건설기계이고, 작업발판 일체형 거푸집은 공사 중 작업자의 추락 방지와 구조물 시공의 안전성·정확성을 확보하기 위한 중요한 임시시설로서, 이 사건 시공업체들이 이에 대하여 관련 법령에 따른 정기안전점검을 실시하지 않은 것은 그 자체로 건설기술 진흥법 등 관련 법령을 위반하여 건설공사의 안전성을 훼손한 행위에 해당한다.

원고들은 외부기관의 정기안전점검과 별도로 이 사건 시공업체들이 항타·항발기와 작업발판 일체형 거푸집에 대한 자체 안전점검을 실시하였으므로 공사의 안전성이 확보되었다는 취지로 주장하나, 원고들이 항타·항발기에 대하여 실시되었다고 주장하는 안전점검은 사업주가 항타·항발기를 조립하거나 해체하는 경우 산업안전보건법 제38조 및 산업안전보건기준에 관한 규칙 제207조에 의하여 당연히 부과되는 점검의무를 이행한 것에 불과한데다가, 위와 같은 점검의무의 점검사항은 항타·항발기의 부품 등 상태에 관한 것이어서 정기안전점검의 점검사항인 임시시설 및 가설공법의 안전성, 공사 목적물의 적정성, 공사장 주변 안전조치의 적정성과는 그 검사 취지와 내용이 동일하다고 볼 수 없다. 또한 원고들이 작업발판 일체형 거푸집에 대하여 실시되었다고 주장하는 안전점검 역시 감리자가 관리·검측 업무에 따른 점검을 이행한 것에 불과하여 외부 전문기관에 의뢰하여 받도록 되어 있는 정기안전점검을 대체할 만한 것으로는 보이지 않는다.

한편 원고들은 피고가 정기안전점검 미실시로 이 사건 공사에 안전상 문제가 발생하였음을 입증하지 못한 이상 부실공사가 발생한 것으로 볼 수 없다는 취지로도 주장하나, 앞서 본 바와 같이 안전성의 훼손으로 인하여 건축물이나 공사현장에 안전상의 문제가 발생하는 등 위험이 현실화된 경우에만 부실시공에 해당한다고 볼 것은 아니다.

더욱이 비록 항타·항발기나 작업발판 일체형 거푸집 자체는 아니지만 이 사건 공사현장에서 거더가 낙하하는 사고가 발생하였고, 이에 피고가 이 사건 특별점검을 하게 된 것이다.

책임주의 위반 여부에 관한 판단(원고 C 관련)

재량권 일탈·남용 여부에 대한 판단

어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지는 일률적으로 말할 수 없고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체계 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007두18321 판결, 대법원 2012. 7. 5. 선고 2011두19239 전원합의체 판결 참조). 기속행위와 재량행위의 사법심사는 다른 모습으로 이루어진다. 기속행위의 경우 법원은 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 독자적으로 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청의 판단이 위법한지를 심사한다. 재량행위의 경우 법원은 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 일정한 결론을 독자적으로 도출하지는 않고 행정청의 판단에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사한다. 재량권 일탈·남용 여부는 행정청이 재량판단에서 고려한 사유에 관하여 관련 법령을 잘못 해석하였거나 사실을 오인하였는지, 공익과 사익의 비교형량에서 비례·평등 원칙을 위반하였는지 등을 기준으로 심사한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조).

구 건설기술관리법(2001. 1. 16. 법률 제6369호로 개정되기 전의 것) 제21조의4 제1항은 “건설교통부장관, 발주청과 건설공사의 허가·인가·승인 등을 한 행정기관의 장은 건설업자, 설계 등 용역업자나 그에 고용된 건설기술자, 감리원 등이 설계 등 용역·책임감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는 부실의 정도를 측정하여 부실벌점을 줄 수 있다”라고 규정하고 있었고, 같은 조 제2항은 “발주청은 제1항의 규정에 의하여 부실벌점을 받은 자에 대하여 그 부실벌점에 따라 입찰 시 불이익을 줄 수 있다”라고 규정하고 있었다. 그런데 이 법이 2001. 1. 16. 법률 제6369호로 개정되면서 기존 제21조의4 제1항의 ‘부실벌점을 줄 수 있다’가 ‘부실벌점을 주어야 한다’로, 같은 조 제2항의 ‘불이익을 줄 수 있다’가 ‘불이익을 주어야 한다’로 개정되었고, 그 개정 이유는 “종전에는 건설공사 또는 설계 등 용역업무를 부실하게 수행한 경우 부실벌점을 부과할 수 있도록 하였으나, 앞으로는 이를 의무적으로 부과하도록 함으로써 건설공사 및 설계 등 용역업무의 부실을 예방할 수 있도록 함”이었다. 이러한 제21조의4 제1항, 제2항의 내용은 이 법이 2013. 5. 22. 법률 제11794호로 전부 개정되고 법률의 제명이 건설기술 진흥법으로 변경된 이후에도 건설기술 진흥법 제53조 제1항, 제2항으로 유지되고 있다. 이와 같은 건설기술 진흥법 제53조 제1항, 제2항의 형식이나 체계, 문언과 개정 경위 및 내용, 건설공사 부실 방지의 중요성 및 부실공사에 대한 제재 필요성 등을 종합하여 보면, 건설기술 진흥법 제53조 제1항은 ‘부실공사가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우’ 행정청이 벌점을 의무적으로 부과하여야 한다는 의미로 해석되어야 한다. 그러므로 건설기술 진흥법 제53조 제1항에서 규정한 벌점부과처분은 부과 여부에 관한 한 행정청의 재량이 인정되지 않는 기속행위이다(대법원 2024. 4. 25. 선고 2023두54242 판결).

이 사건 처분은 재량이 인정되지 않는 기속행위인바, 이 사건 처분에 적용된 벌점부과 기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않다거나 그에 따른 제재적 행정처분이 위반행위의 내용 및 관련 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 불합리하다고 볼 만한 사정도 없으므로, 원고들의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.