부산지방법원 2014. 9. 5. 선고 2013구합2960 판결

부산지방국토관리청은 2009. 10. 21. 부산지방국토관리청고시 제2009-459호로 다음과 같은 내용의 낙동강 살리기사업 22공구(달성 · 고령지구) 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 대한 하천공사시행계획을 고시하였다.

명칭 : 낙동강 살리기사업 22공구(달성 · 고령지구)

시행계획고시일 : 2009. 10. 21.

사업시행자 : 부산지방국토관리청

사업시행지역 : (좌안) 대구 달성군 구지면 수리리 ~ 대구 달서구 파호동

원고들은 2006. 4.경부터 이 사건 사업 시행지역에 해당하는 다산 좌학지구에서 수중골재채취를 해온 주식회사 일광실업(이하 '일광실업'이라 한다)에서 근무한 근로자들이고, 구체적인 근무기간 및 담당업무는 아래 표와 같다.

일광실업은 2008. 11. 17.경 고령군과 사이에 계약기간을 2008. 11. 17.부터 2010. 1. 17.까지로 하는 공사도급계약을 체결하고 골재채취를 해 오던 중, 4대강 살리기사업을 이유로 한 고령군의 요청에 따라 2009. 11. 13. 위 공사도급계약의 계약기간을 2008. 11. 17.부터 2009. 12. 31.까지로 변경하는 계약을 체결하고, 계약기간이 만료되자 기존의 골재채취 허가량 400,000㎡ 중 298,810㎡의 골재만을 채취한 상태에서 101,190㎡의 잔량을 고령군에 반납하고 골재채취를 중단한 후, 2010. 4. 30. 폐업하였다.

골재채취법이 2012. 2. 22. 법률 제11362호로 개정되면서 제10조 제3항에서 국토해양부장관은 골재수급에 영향을 주는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행 또는 그 밖의 골재수급상황의 급변으로 인하여 골재채취업의 경영 개선이 필요하다고 인정하는 때에는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 골재채취업의 구조조정 등에 필요한 지원 대책을 수립하여 시행할 수 있다는 규정을 신설하였고, 이에 따른 골재채취법 시행규칙 제2조의3 제2항에 근거하여 국토해양부는 2012. 8. 16. 고시 제2012-515호로 '4대강 살리기 사업 시행에 따른 골재채취업 구조조정 지원 시행지침(이하 '시행지침'이라 한다)을 제정하였는데, 시행지침 제1조, 제2조 제1항, 제2항에 의하면 4대강 살리기 사업 시행계획의 고시일을 기준으로 수중골재채취업을 등록하고 있고 4대강 살리기 사업 시행으로 인하여 골재채취가 제한되어 골재채취업을 계속 영위할 수 없는 수중골재채취업자 중 해당 골재채취업을 폐업하려는 자 및 해당 업체 근로자들이 시행지침에 따른 지원대상으로 규정되어 있다.

부산지방국토관리청은 2012. 9. 3. 일광실업을 비롯한 골재채취업자들에게 시행지침에 따른 지원사항을 안내하였고, 이에 따라 일광실업이 지원금을 신청하였다. 그러나 부산지방국토관리청은 2013. 1. 31. 1차 심의 및 2013. 5. 7. 2차 심의를 거쳐 일광실업이 2010. 5. 27. 골재채취업 등록을 반납하였고 2010. 8. 27. 법인이 청산되어 이미 폐업한 상태라는 이유로 지원대상에 해당하지 않는 것으로 심의 · 의결하고, 2013. 5. 13. 일광실업에게 지원대상에서 제외되었음을 통보하였다.

당사자들의 주장

원고들의 주장

피고의 주장

관계 법령

판단

원고들의 지원대상 해당 여부

시행지침은 4대강 살리기 사업 시행계획이 고시된 날부터 장기간(낙동강 살리기 사업 시행계획 고시일의 경우 그로부터 약 2년의 기간)이 경과한 후 4대강 살리기 사업으로 인해 골재채취가 제한되어 골재채취업을 계속할 수 없는 수중골재채취업자 등에 대한 구조조정을 지원함을 목적으로 제정되었다. 시행지침은 지원대상의 기준을 크게 2가지, 즉 해당 골재채취업자가 골재채취업을 계속 영위할 수 없게 된 것이 '4대강 사업으로 인하여' 골재채취가 제한됨에 따른 것일 것(시행지침 제2조 제1항)과 해당 골재채취업자가 '4대강 사업 시행계획의 고시일'(기준일)에 수중골재채취업을 등록하고 있었을 것(시행지침 제2조 제2항)으로 규정하고 있고, 한편 해당 골재채취업자가 위와 같은 요건을 갖춘 경우에도 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따른 손실보상을 받은 경우에는 지원대상에서 제외하고 있다(시행지침 제2조 제4항). 이러한 시행지침의 제정 경위, 규정 내용 및 형식에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 시행지침이 위와 같은 요건을 갖춘 골재채취업자들을 지원하는 목적은, 한편으로는 4대강 살리기 사업의 시행으로 인한 골재채취업 환경이 변화함에 따라 골재채취업자들의 폐업을 지원함으로써 골재채취업계의 구조조정을 도모함과 동시에, 다른 한편으로는 4대강 살리기 사업이라는 국책사업으로 인하여 기존의 수중골재채취업을 계속 영위하지 못하게 된 골재채취업자들에 대하여 관계법령 및 법리(대법원 1996. 9. 20. 선고 96다24545 판결 등 참조)에 따라서는 보상받을 수 없는 손실을 일정 부분 보상해주려는 것이라고 보이는 점, ② 골재채취업자가 4대강 살리기 사업의 시행계획 고시일 당시 수중골재채취업을 등록한 상태로 골재채취업을 영위하던 중 4대강 살리기 사업으로 인하여 골재채취업을 영위할 수 없게 된 경우에 해당한다면, 골재채취업을 폐업하게 된 시기가 시행지침의 시행 이전인지 이후인지 여부는 보상의 필요성이라는 측면에서는 본질적인 차이가 있다고 보기 어려운 점, ③ 4대강 살리기 사업의 일환인 낙동강 살리기 사업 하천공사의 시행계획 고시일은 2009년 말경부터 2010년 중순경까지이고(갑 제4호증), 고령군의 경우 2010. 2.경 군 직영 골재채취를 중단하였는데(갑 제8호증), 그로부터 2년여의 기간이 지난 후에야 4대강 살리기 사업으로 인하여 골재채취업을 영위할 수 없게 된 골재채취업자들을 지원하는 시행지침을 제정하여 시행하면서 시행지침 제정 이전에 이미 폐업한 자는 지원대상에서 제외되는 것으로 해석한다면, 4대강 살리기 사업으로 인하여 보다 직접적인 영향을 받아 단기간에 폐업할 수밖에 없었던 골재채취업자들을 지원대상에서 배제하는 결과가 되어 불합리하다고 보이는 점, ④ 시행지침 시행 이전에 골재채취업을 폐업한 경우에도 향후 3년간 구조조정 대상 골재채취업종에 등록할 수 없게 하는 시행지침 제15조의 적용을 받게 됨으로써 구조조정의 의미를 부여할 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 시행지침 제2조 제2항의 '해당 골재채취업을 폐업하고자 하는 자'라는 문언에도 불구하고, 시행지침 시행이전에 골재채취업을 폐업하였으나 시행지침 시행 후에 지원을 신청한 자도 지원대상에 포함된다고 해석함이 상당하다.

일광실업이 골재채취를 하던 지역에 대하여 2009. 10. 21. 4대강 살리기 사업의 일환인 낙동강 살리기 사업의 시행계획이 고시되었고, 그로 인하여 일광실업은 2010. 1. 17.까지였던 고령군과의 공사도급계약상의 계약기간도 2009. 12. 31.까지로 변경하고, 골재채취 허가량 중 잔량 101,190㎡를 고령군에 반납하였으며, 시행계획 고시일로부터 단기간 내인 2010. 4. 30. 폐업하였다. 이러한 사실관계에 비추어 보면 일광실업은 4대강 살리기 사업으로 인한 직접적인 영향으로 폐업한 것으로 보인다.

지원금의 산정

⑧ = [{(① + ② + ③ + ④) ÷ 3월} + {(⑤ + ⑥ + ⑦) ÷ 12월}] × 6월(원미만 버림)