부산지방법원 2017. 12. 14. 선고 2017구합20492 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제7, 8, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

원고는 이 사건 처분 이전에 징계를 받은 전력이 없는 점, 피고는 원고의 일련의 행위가 관련성이 없는 것으로 잘못 판단하여 징계를 가중한 점, 원고에게 중징계인 정직처분을 한 것은 징계권 행사의 비례원칙에 반하는 점, C는 법외노조 내지 헌법상 노조로서 통상적인 단결권을 위한 최소한의 노조활동을 할 권리가 있는 점 등을 감안하면, 이 사건 처분은 징계권의 일탈·남용으로 위법하다.

별지1 관계 법령 기재와 같다.

앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

노동조합 및 노동관계조정법(이하 '노동조합법'이라 한다)이 노동조합의 자유 설립을 원칙으로 하면서도 그 설립에 관하여 신고주의를 택한 취지는 노동조합의 조직체계에 대한 행정관청의 효율적인 정비·관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호·육성하려는 데에 있으며(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두6998 판결 등 참조), 신고증을 교부받은 노동조합에 한하여 노동기본권의 향유주체로 인정하려는 것은 아니다. 그러므로 노동조합법 제2조 제4호에서 정한 노동조합의 실질적 요건을 갖춘 근로자단체가 신고증을 교부받지 아니한 경우에도 노동조합법상 부당노동행위의 구제신청 등 일정한 보호의 대상에서 제외될 뿐, 노동기본권의 향유 주체에게 인정되어야 하는 일반적인 권리까지 보장받을 수 없게 되는 것은 아니다(헌법재판소 2012. 3. 29. 선고 2011헌바53 전원재판부 결정 참조). 그러나 공무원으로 구성된 노동조합(이하 '공무원노동조합'이라 한다)에 있어서는 위와 같은 법리가 그대로 적용될 수 없다. 즉 헌법 제33조 제2항은 공무원인 근로자의 경우 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 규정함으로써 공무원인 근로자의 노동기본권에 대하여 헌법적 제한을 두고 있으며, 노동조합법 제5조 단서는 공무원노동조합의 설립이나 가입에 관하여 따로 법률로 정하도록 규정하고 있다. 그리고 이에 따라 제정된 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 '공무원노조법'이라 한다)은 노동기본권이 보장되는 공무원의 범위와 공무원노동조합의 설립 및 운영 등에 관한 사항을 정하면서, 그 제3조 제1항에서 공무원노조법에 따른 공무원노동조합의 조직·가입, 공무원노동조합과 관련된 정당한 활동에 대하여는 노동운동 등 공무외의 집단 행위를 금지한 국가공무원법 제66조 제1항 본문 및 지방공무원법 제58조 제1항 본문을 적용하지 아니하도록 규정하고 있다. 이러한 헌법과 노동조합법, 공무원노조법 등 공무원의 노동기본권 관련 규정 내용을 종합하면, 공무원으로 조직된 근로자단체는 공무원노조법에 따라 설립된 공무원노동조합인 경우에 한하여 노동기본권의 향유 주체가 될 수 있다고 보아야 한다(대법원 2016. 12. 27. 선고 2011두921 판결 참조).

이러한 법리에 의하면, 공무원노조법에 따라 설립되지 아니한 C는 노동기본권의 향유 주체가 될 수 없고, 그와 같은 C가 간부를 임명하여 그 조직을 구성하거나 집회를 개최하는 것이 공무원노조법 등 관계법령에 의하여 보호받는 정당한 조합활동이라고 평가할 수 없으며, 공무원노조법에 의한 노동조합인 E가 구 C, F조합과 합병 결의를 하였다는 사정만으로 C가 E의 상급단체에 해당한다거나 원고의 C 부산본부 D으로서의 활동을 E 부산지역본부 G으로서의 활동으로 볼 수는 없다. 이와 배치되는 원고의 주장은 이유 없다.

을 제2호증의 기재 및 을 제3, 6, 7호증의 각 기재 및 영상에 의하면, 원고는 2015. 1. 16.부터 2015. 9. 9.까지 총 9회(1. 16., 2. 4., 2. 6., 3. 12., 3. 17., 3. 18., 3. 19., 4. 15., 9. 9.)에 걸쳐 체납자 납부 독려 및 과세자료 조사 목적으로 관내출장을 등록한 후 새누리당 부산시당 위원장을 면담하는 등 별지2 일자별 활동내역 기재와 같이 C 노조활동을 한 사실, 원고는 부서장의 허가 없이 직장을 이탈하여 2015. 1. 29. H에서 I를 위한 J 출범 기자회견에 참여하였고, 2015. 3. 16. 부산광역시 사하구, 강서구에서, 2015. 3. 20. 부산광역시 연제구에서 K 참여를 독려하는 활동을 한 사실을 인정할 수 있다.

원고가 부서장의 승인이나 양해 하에 위와 같은 활동을 한 것이라는 원고의 주장을 뒷받침할 만한 아무런 증거가 없고, 근무시간 중에 근무지를 이탈하거나 허위출장등록을 통하여 노조활동을 하는 관행이 있었다고 보기도 어려우며, 피고가 즉시 원고의 직장이탈 등에 대해 이의하지 않은 사정만으로 피고가 어떠한 공적견해를 표명하였다고 할 수도 없다. 원고가 위와 같이 무단으로 근무지를 이탈하거나 허위로 출장등록을 한 후 근무지를 이탈한 것은 지방공무원법 제48조, 제50조, 제55조를 위반하는 행위로 지방공무원법 제69조 제1항에 따라 징계사유에 해당하고, 업무저해라는 결과가 발생하지 않더라도 마찬가지다.

을 제4호증, 을 제6, 7호증의 각 기재 및 영상에 의하면, 원고는 2015. 9. 14.~2015. 10. 2.까지 장기재직휴가를 신청하고 해당 기간 중에 C 8기 임원선거에 D 후보로 등록하고 선거운동을 한 사실, 원고가 2015. 10. 16., 2015. 10. 19.~2015. 10. 30. 병가를 신청하였고, 해당 날짜에 C노동조합 D 당선증을 수령하고 L 기자회견, M 기자회견, N 기자회견에 참여한 사실을 인정할 수 있다.

앞서 본 바와 같이 C가 간부를 임명하여 그 조직을 구성하는 것이 공무원노조법 등 관계법령에 의하여 보호받는 정당한 조합활동이라고 평가할 수 없는바, 원고가 C 본부 D 후보자로서 선거운동을 하거나 D.으로서 위와 같이 각종 기자회견에 참여한 것은 비합법단체의 활동이라 할 것이고, 장기재직휴가 및 병가의 목적과 아무런 관련이 없는 비합법단체의 활동을 한 것은 지방공무원법 제48조, 제50조, 제55조를 위반하는 행위로 지방공무원법 제69조 제1항에 따라 징계사유에 해당한다.

을 제5, 11호증의 각 기재, 을 제6, 7호증의 각 기재 및 영상에 의하면, 원고가 2015. 11. 3.-2015. 11. 6., 2015. 11. 10.-2015. 11. 13., 2015. 11. 16.-2015. 11. 19., 2015. 11. 24.~2015. 11. 27. 총 16일간 무단결근을 하였고, C 정책연구원 좌담회에 참석하거나 0 기자회견에 참석하는 등 별지2 일자별 활동내역 기재와 같이 C 활동을 한 사실을 인정할 수 있다.

원고가 연차신청을 하였음에도 이를 승인하지 않는 등으로 원고의 휴가이용권한을 제한하였다고 볼 만한 아무런 증거가 없고, 원고가 16일간 부서장 등의 허가를 받지 않고 출근하지 않자, 피고는 부산광역시 사상구 지방공무원 근무규칙 제4조 제4항에 따라 이를 결근으로 처리한 사실을 인정할 수 있고, 부산광역시 사상구 지방공무원 복무조례(2017. 11, 2, 부산광역시 사상구 조례 제873호로 전부 개정되기 전의 것) 제20조 제1항에 따라 결근일수를 연가일수에서 공제한 것인바, 이와 배치되는 원고의 주장은 이유 없다. 원고가 무단결근을 하고 비합법단체의 활동을 한 것은 지방공무원법 제48조, 제50조, 제55조를 위반하는 행위로 지방공무원법 제69조 제1항에 따라 징계사유에 해당한다.

지방공무원법 제58조 제1항이 금지하고 있는 '공무 이외의 일을 위한 집단행위'라 함은 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라, 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 지방공무원법의 입법취지, 지방공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등에 비추어 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위(대법원 2004. 10. 15. 선고 2004도5035 판결 참조) 또는 '공무원으로서 직무에 관한 기강을 저해하거나 기타 그 본분에 배치되는 등 공무의 본질을 해치는 특정 목적을 위한 다수인의 행위'(대법원 1998. 5. 12. 선고 98도662 판결 참조)를 말한다.

또한 공무원이 집단적으로 행한 의사표현행위가 국가공무원법, 지방공무원법이나 공직선거법 등 개별 법률에서 공무원에 대하여 금지하는 특정의 정치적 활동에 해당하는 경우나, 특정 정당이나 정치세력에 대한 지지 또는 반대의사를 직접적으로 표현하는 등 정치적 편향성 또는 당파성을 명백히 드러내는 행위 등과 같이 공무원의 정치적 중립성을 침해할 만한 직접적인 위험을 초래할 정도에 이르렀다고 볼 수 있는 경우에, 그 행위는 공무원으로서의 본분을 벗어나 공익에 반하는 행위로서 공무원으로서의 직무에 관한 기강을 저해하거나 공무의 본질을 해치는 것이어서 직무전념의무를 해태한 것이라 할 것이므로, '공무 외의 일을 위한 집단행위'에 해당한다고 봄이 상당하다. 여기서 어떠한 행위가 정치적 중립성을 침해할 만한 직접적인 위험을 초래할 정도에 이르렀다고 볼 것인지는 일률적으로 정할 수 없고, 헌법에 의하여 정치적 중립성이 요구되는 공무원 지위의 특수성과 아울러, 구체적인 사안에서 당해 행위의 동기 또는 목적, 그 시기와 경위, 당시의 정치적·사회적 배경, 행위의 내용과 방식, 특정 정치세력과의 연계 여부 등 당해 행위와 관련된 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2012. 4. 19. 선고 2010도6388 전원합의체 판결 참조).

원고가 별지2 일자별 활동내역 연번 1~10번 기재 각 모임에 참가한 목적 자체는, 공무원연금법 개정에 따른 자신의 향후 연금수급권 축소를 우려·반대하고, 그 반대하는 이유를 일반 시민들, 국가기관, 이를 발의하고 동의한 정당 등에게 알리기 위한 것인데, 비록 공무원에게는 정치적 중립성을 지킬 의무가 있기는 하나, ① 공무원연금은 공무원이 그동안 납입한 기여금을 향후 연금의 형식으로 돌려받는 것으로서 개인의 재산권이자, 근로관계에 있어서 근로자에게 가장 중요한 조건인 임금의 연장된 성격(후불임금)을 가지고 있으므로(헌법재판소 2013. 9. 26. 선고 2013헌바205 결정 참조), 그러한 공무원연금수급권의 축소를 반대하는 것은 자신의 권리나 이익을 지키려는 것이어서, 그 자체만으로는 공공의 이익에 어긋난다거나 특정 정당·정치세력에 대한 지지나 반대의사의 표현이라고 할 수 없다. 또한 국가로서도 어떤 집단에 대한 처우에 큰 영향을 주는 제도를 개정할 때, 이로 인해 지위가 달라지는 집단의 의사표시를 막을 것이 아니라, 오히려 그러한 의사표시를 듣고, 공감하고, 설득해야 할 책임이 있고, 그 과정에서 발생가능한 혼란은 절차를 정비함으로써 해결할 문제이다. 따라서 원고가 공무원연금법 개정을 반대하고, 그에 대한 의사표시를 하는 것 그 자체는 허용되어야 한다.

그러나 그 의사표시가 집단적이면서도, 그것이 직무전념의무를 해태하게 하는 것이거나, 공무수행자로서의 본분에 배치되는 정도에 이르거나, 법규에 어긋나는 방법이거나, 정치적 편향성이나 당파성을 명백히 드러내는 정도에 이르는 경우에는, 앞서 본 지방공무원법 제58조 제1항이 금지하고 있는 '공무 이외의 일을 위한 집단행위'에 해당한다고 봄이 상당하다.

위와 같은 기준을 토대로 별지2 일자별 활동내역을 살피건대, 연번 1~10번 기재 모임 참가는 공무원연금법 개정의 부당함을 알리는 의사표시, 구체적 방법 적시 없이 개정을 막아내겠다는 결의, 개정을 지지하는 정부, 정당, 국회에 대한 반감 표시를 한 정도로 보일뿐, 피고가 제출한 증거만으로는 원고의 위 행위가 목적이나 수단의 측면에서 직무에 큰 지장을 준다거나 불법적인 의사표시라고 인정하기는 부족하므로, 앞서 말한 '공무 이외의 일을 위한 집단행위'라고 보기 어렵다.

그러나 별지2 일자별 활동내역 연번 11~23번 기재 모임은 앞서 본 집단적 의사 표시의 한계를 넘어서 그 목적이나 방법이 직무에 큰 지장을 주거나 불법적인 것으로 '공무 이외의 일을 위한 집단행위'에 해당한다고 봄이 상당하다.

별지2 일자별 활동내역 중 연번 1~10번의 행위를 집단행위 금지의무 위반으로 인정하여 이 사건 처분사유로 삼은 것은 위법하나, 그것을 제외하더라도 원고는 지방공무원법이 금지한 집단행위에 총 13회 참여하였고, 16일간 무단결근, 12회 근무지를 이탈하였으며, 비합법단체 활동을 하면서 성실의무 및 품위유지의무를 위반하였는바, 그것만으로도 원고의 각종 의무위반 정도가 중하다. 위와 같이 원고의 의무위반 정도가 결코 가볍지 아니하므로, 부산광역시 사상구 공무원 징계양정에 관한 규칙 제3조 제1항, [별표1]에 따르면 경과실로 보더라도 원고에게는 감봉(성실의무-기타)과 강등이나 정직(직장이탈금지위반-집단행위를 위한 직장 이탈)의 징계사유가 경합하고 있는바, 정직 2월의 이 사건 처분은 위 기준에 부합하면서도 비교적 가벼운 징계에 속한다. 따라서 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다

따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 김문희(재판장) 백효민 최승훈