서울고등법원 2017. 11. 17. 선고 2017누53264 판결

원고의 주장 요지

피고 보건복지부장관(이하 '피고 장관'이라 한다)으로서는 행정조사기본법 제15조 제1항에 따라 "동일한 사안에 대하여 동일한 조사대상자를 재조사하여서는 아니됨"에도 불구하고, 원고에 대하여 위법행위가 의심되는 새로운 증거를 확보한 경우도 아니면서 행정조사기본법 제15조 제1항을 위반하여 피고 국민건강보험공단(이하 '피고 공단'이라 한다)의 2010. 4. 9.자 현지확인 및 이 사건 현지확인과 동일한 조사대상기간에 대하여 중복하여 이 사건 현지조사를 실시한 후 그 현지조사결과를 토대로 이 사건 요양기관 업무정지 처분을 하였고, 피고 공단은 피고 장관의 위와 같은 위법한 중복조사에 기한 현지조사결과 통보에 따라 이 사건 요양급여비용 환수 처분을 하였으므로, 이 사건 각 처분은 모두 위법하다.

피고 장관은 이 사건 현지조사 당시 2013. 4. 25.부터 2013. 4. 26.까지 확장된 조사대상기간(2010. 1.경부터 2012. 12.경까지)에 대하여 추가조사를 실시함에 있어 원고에게 "추가조사의 필요성과 조사내용 등에 관한 사항"을 서면 또는 구두로 제대로 통보하지 않았으므로, 피고 장관의 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제23조 제1항에서 정한 절차를 위반하여 위법하다.

피고 장관은 이 사건 현지조사 당시 원고 직원의 입회 하에 영치 또는 사진촬영, 사본작성 절차 등 행정조사기본법 제13조에 따른 절차를 준수하지 아니하였으므로, 이 사건 현지조사 절차는 위법하다.

피고 장관이 만든 요양기관 현지조사 지침(이하 '이 사건 지침')은 수년간 되풀이 시행되어 그에 따른 현지조사 관행이 형성되어 있으므로, 피고 장관이 이 사건 지침을 위반하여 현지조사를 하는 경우 그 현지조사는 평등원칙에 위배되어 위법하다. 이 사건 지침에는 '조사 과정 중 고의적 혹은 지속적 거짓청구가 확인되는 경우에 조사시점에서 가장 최근 지급된 진료분을 기준으로 최대 3년의 범위 내에서 발생시점까지 소급하여 조사한다'라고 규정되어 있는데, 피고 장관은 이 사건 현지조사 당시 조사대상기간을 확장하기 전에 원고가 요양급여비용을 고의적 혹은 지속적으로 거짓청구를 하였다는 점에 관한 아무런 증거를 확보하지 못하였음에도 이 사건 지침을 위반하여 조사대상기간을 3년으로 확장하여 조사를 하였다. 따라서 이 사건 현지조사는 이 사건 지침을 위반하여 이루어진 것으로서 위법하고, 이 사건 현지조사에 기초한 이 사건 각 처분도 위법하다.

D, E, F, G는 실제로 영양사, 조리사 업무를 주로 담당하였다. 피고들의 자의적인 증거판단과 막연한 추측 등에 기초한 이 사건 각 처분에는 실체적 하자가 있다.

관계 법령

위법한 중복조사에 기초한 절차적 하자의 존부

행정조사기본법은 제15조 제1항 본문에서 "정기조사 또는 수시조사를 실시한 행정기관의 장은 동일한 사안에 대하여 동일한 조사대상자를 재조사하여서는 안 된다."라고 규정하고 있고, 제4조 제3항에서는 "행정기관은 유사하거나 동일한 사안에 대하여는 공동조사 등을 실시함으로써 행정조사가 중복되지 아니하도록 하여야 한다."고 규정하고 있으며, 제14조 제1항에서는 '당해 행정기관 내의 2 이상의 부서가 동일하거나 유사한 업무분야에 대하여 동일한 조사대상자에게 행정조사를 실시하는 경우'와 '서로 다른 행정기관이 대통령령으로 정하는 분야에 대하여 동일한 조사대상자에게 행정조사를 실시하는 경우'에 공동조사 의무를 규정하고 있다. 또한, 구 행정조사기본법 시행령 제9조(2014. 5. 22. 대통령령 제25358호로 개정되기 전의 것)는 '건설사업장의 관리에 관한 분야'(제1호), '유해·위험물질의 관리에 관한 분야'(제2호), '식품안전에 관한 분야'(제3호), '그 밖에 국무조정실장과 관계 행정기관의 장 또는 관계 행정기관의 장간에 협의하여 공동조사를 실시하기로 한 분야'(제4호)에 관하여 공동조사를 실시하도록 규정하고 있다.

앞서 본 관련 규정과 위 인용증거들, 갑 3호증의 1, 2, 3의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제15조 제1항을 위반한 위법한 중복조사라고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

피고 공단은 2010. 4. 9. 이 사건 병원을 대상으로 요양기관 실태조사를 실시한 후 2010. 7. 5. 원고에 대하여 'D, E, F, G가 2009. 5. 1.부터 2010. 2. 26.까지 원고 법인의 법인실 실장, 계장, 사원 및 원무과 실장으로 근무하였음에도 영양사나 조리사로서 이 사건 병원에 상근한 것으로 신고하여 입원환자 식대가산료 산정규정과 간호등급 산정규정을 위반하여 요양급여비용 114,074,700원을 부당하게 지급받았음을 이유로 요양급여비용 환수처분을 하였다. 원고는 위 요양급여비용 중 입원환자 식대가산금 37,577,600원의 환수처분 취소소송(광주지방법원 2010구합4391)을 제기하였으나, 원고의 청구는 2011. 5. 19. 기각되었고, 원고의 항소(광주고등법원 2011852)는 2011. 11. 10.에, 원고의 상고(대법원 2011두30915)는 2012. 3. 15.에 모두 기각되었다.

피고 장관과 피고 공단은 행정조사기본법 제14조 제1항 제1호의 '당해 행정기관 내의 2 이상의 부서'에 해당하지 아니하고, 앞서 본 구 행정조사기본법 시행령 제9조 각 호의 규정에 비추어 요양급여에 대한 행정조사는 행정조사기본법 제14조 제1항 제2호의 '대통령령으로 정하는 분야'에 해당하지 않으므로, 피고들에게 공동조사를 할 의무가 있다고 볼 수 없다.

2010. 4. 9.자 요양기관 실태조사와 이 사건 현지확인의 실시주체는 피고 공단인 반면, 이 사건 현지조사의 실시주체는 피고 장관이다. 그러므로 피고 장관이 행정조사기본법 제15조 제1항의 '이미 행정조사를 실시한 행정기관의 장'에 해당한다고 할 수 없다.

피고 공단의 이 사건 현지 확인은 구 국민건강보험법(2014. 5. 20. 법률 제12615호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국민건강보험법'이라 한다) 제96조 제1항에 근거한 것으로서, 피고 공단은 현지확인시 요양기관에 대하여 필요한 자료의 제공을 요청할 수 있고, 그 요청을 받은 요양기관은 이에 성실히 응하여야 하는 것에 그친다. 앞서 본 확정판결에 나타난 바와 같이, 원고에 대한 2010. 7. 5.자 요양급여비용 환수처분의 기초가 된 2010. 4. 9.자 요양기관 실태조사는 그 근거 법규정에 대한 자료는 없지만 피고 공단이 실시한 것임은 분명하다. 반면 피고 장관의 이 사건 현지조사는 구 국민건강보험법 제97조 제2항 및 구 의료급여법(2016. 2. 3. 법률 제14003호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 의료급여법'이라 한다) 제32조 제2항에 근거한 것으로서, 피고 장관은 요양기관·의료급여기관에 대하여 보고 또는 서류제출을 명하거나 관계인에 대해 질문하거나 관계 서류를 검사할 수 있으며, 보고 또는 서류제출 명령에 응하지 아니한 자, 거짓 보고하거나 거짓 서류를 제출한 자, 검사나 질문을 거부·방해 또는 기피한 자는 벌금형에 처해질 수 있고, 그러한 경우 요양기관·의료급여기관에 대하여 업무정지처분을 할 수도 있다. 이처럼 피고 공단의 이 사건 현지확인과 피고 장관의 이 사건 현지조사는 그 근거규정, 실시주체, 조사방법, 강제성의 정도, 조사에 응하지 않았을 때의 제재 여부 등이 달라 동일한 행정조사라고 볼 수 없다.

추가조사의 절차적 위법 여부

행정조사기본법 제23조 제1항은 "조사원은 제9조부터 제11조까지에 따라 사전에 발송된 사항에 한하여 조사대상자를 조사하되, 사전통지한 사항과 관련된 추가적인 행정조사가 필요할 경우에는 조사대상자에게 추가조사의 필요성과 조사내용 등에 관한 사항을 서면이나 구두로 통보한 후 추가조사를 실시할 수 있다."고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "조사대상자는 법률·회계 등에 대하여 전문지식이 있는 관계 전문가로 하여금 행정조사를 받는 과정에 입회하게 하거나 의견을 진술하게 할 수 있다."고 규정하고 있다. 위와 같은 법률 규정의 취지는 조사대상자로 하여금 자신이 무엇에 관하여 조사를 받을 것인지를 알게 함으로써 방어권을 보장하기 위한 것이라고 할 것이므로, 조사자가 조사절차에서 조사대상자의 방어권에 지장이 없을 정도로 조사의 필요성과 조사내용을 통보하였다면 그 조사는 위법하다고 할 수 없다.

위 인용증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

피고 장관은 2013. 4. 11. 원고에게 구 국민건강보험법 제97조, 구 의료급여법 제32조에 의하여 이 사건 병원에 대한 현지조사가 실시될 것임을 알리면서 조사명령서를 발부하였는데, 위 조사명령서에는 "조사기간: 2013. 4. 15.부터, 조사범위: 건강보험 및 의료급여에 관한 제반 사항, 조사대상기간: 2011년 1월 ~ 2011년 5월, 2012년 10월 ~ 2012년 12월(8개월 진료분), 거짓·부당청구가 확인되는 경우 3년 범위 내에서 연장"이라고 기재되어 있었다.

피고 장관은 2013. 4. 22. 원고에 대한 현지조사를 실시하면서 위 조사명령서와 당초 조사대상기간을 서류제출 대상기간으로 한 '요양급여 관계서류 제출요구서'를 제시하였는데, 위 제출요구서에는 제출하여야 할 서류의 목록이 기재되어 있으며, 특히 '요양기관 일반현황·인력현황 및 임금지불 관련 서류'와 관련하여서는 조사대상기간을 포함하여 6개월 이전의 자료까지 제출하며, 거짓·부당청구가 확인되는 경우 3년 범위 내에서 연장 가능하다고 기재되어 있었다.

피고 장관은 2013. 4. 22.부터 2013. 4. 25.까지 현지조사를 진행한 다음, 마지막 날인 2013. 4. 25. 조사대상기간을 '2010년 1월부터 2012년 12월까지'로 확장하였고, 같은 날 원고에게 위와 같이 확장된 조사대상기간 내의 관계서류를 제출하라는 내용의 '요양급여 관계서류 제출요구서'를 교부하였다.

원고는 위 요양급여 관계서류 제출요구서를 교부받으면서 그 서류에 "조사에 성실히 임하겠습니다."라고 기재한 후 서명하였다.

위 인정사실을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 현지조사에는 행정조사기본법 제23조 제1항에 위반한 절차적 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

피고 장관은 최초 이 사건 현지조사를 개시할 때 조사범위, 제출서류 및 추후 거짓·부당청구가 확인되는 경우 조사대상기간이 연장될 수 있음을 알려주었다.

피고 장관은 2013. 4. 25. 조사대상기간을 확장하기로 한 다음, 원고에게 요양급여 관계서류 제출요구서(갑 제7호증의 2)를 교부함으로써 조사대상기간의 확장사실, 제출서류, 법적 근거 등을 통보하였으므로, 조사대상자인 원고의 방어권 행사에 지장이 없을 정도로 '추가조사의 필요성과 조사내용 등에 관한 사항'을 통보하였다고 봄이 타당하다.

원고는 조사대상기간이 확장되었다는 통보를 받고 추가조사에 대비하여 확장된 조사대상기간에 해당하는 관계서류를 준비하기도 하였으며, 위 요양급여 관계서류 제출요구서에 '조사에 성실히 임하겠다'는 자필 기재까지 하였으므로, 원고의 방어권 행사에 어떠한 침해가 발생하였다고 보기도 어렵다.

행정조사기본법 제13조 위반 여부

이 사건 현지조사가 이 사건 지침과 다르게 적용되어 평등의 원칙(행정의 자기구속원칙)을 위반하였는지 여부

관련법리

인정사실

피고 공단은 2012. 8. 29.부터 8. 30.까지 이 사건 병원의 '2011년 1월부터 2011년 5월까지'의 진료분에 대하여 이 사건 현지확인을 실시하였고, 원고는 2012. 8. 30. 위 대상기간 동안 영양사 및 조리사 식대가산 산정기준을 위반하였음을 확인한다는 내용의 확인서에 대하여 그 내용을 인정할 수 없다는 취지로 날인을 거부하였다. 이에 피고 공단은 그 무렵 피고 장관에게 조사의뢰기간을 '2011년 1월부터 2011년 5월까지'로 하여 이 사건 병원에 대한 현지조사를 의뢰하였다.

피고 장관은 2013. 4. 11. 아래에서 보는 이 사건 지침 4.가.항에 따라 의뢰기간(2011. 1. ~2011. 5.)과 조사개시일인 2013. 4. 15.을 기준으로 가장 최근 지급된 진료월 이전의 3개월 분(2012. 10. ~2012. 12.)을 포함한 기간인 '2011년 1월부터 2011년 5월까지, 2012년 10월부터 2012년 12월까지(8개월)'를 조사대상기간으로 정하여 2013. 4. 22.부터 같은 달 25.까지 이 사건 현지조사를 실시하였다.

피고 장관은 이 사건 현지조사를 진행하던 중 2013. 4. 25. 조사대상기간을 '2010년 1월부터 2012년 12월까지(3년)'로 확장하였다.

원고는 2013. 4. 26. 위와 같이 확장된 조사대상기간(2010. 1. ~2012. 12.) 동안 영양사 및 조리사 식대가산 산정기준을 위반하여 요양급여비용을 부당하게 청구하였음을 확인한다는 내용의 확인서에 대하여 그 날인을 거부하였다.

이 사건 지침에 따른 현지조사관행의 성립

피고 장관이 이 사건 지침을 위반하여 조사대상기간을 확장하였는지 여부

먼저 이 사건 지침 4.가.항 중 문제되는 부분은 아래와 같다.

조사과정 중 아래의 거짓·부당청구가 확인되는 경우에는 조사시점에서 가장 최근 지급된 진료분을 기준으로 최대 3년의 범위 내에서 발생 시점까지 소급하여 조사

고의적 혹은 지속적 거짓청구가 확인된 경우

조사의뢰기간 중 최근 지급월 기준으로 3년 이전 진료월이 포함된 경우, 그 해당월은 현지조사에 부당청구 여부를 확인하고, 부당청구금액에 대해서는 현지조사 의뢰기관(심사평가원, 보험공단)에 환수토록 조치

그런데 이 사건 지침 4.나.항은 현지조사 방법에 관하여 확인 내용의 설명 및 확인서 징구는 '조사대상기간'에 한정된다는 취지로 규정하고 있고, 피고 장관이 원고에게 처음 서류제출을 요구한 범위도 당초 조사대상기간 내에 있는 관계서류에 한정되었다(의약품 및 진료용 재료의 구입에 관한 서류와 요양기관 일반현황·인력현황 및 임금지불 관련 서류에 한하여 조사대상기간을 포함한 이전 6개월 자료를 요구하였다).

이 사건 지침 4.가.항은 '조사과정 중 고의적 혹은 지속적 거짓·부당청구가 확인되는 경우'라고 규정하고 있을 뿐, '당초 조사대상기간 외의 기간에서의 거짓청구사실을 확인하는 경우'라고 규정하고 있지 않다. 그리고 '지속적'이라는 문구에 비추어, 위 조항은 당초 제출된 관계자료를 통해 당초 조사대상기간 내에서 지속적인 거짓·부당청구가 있었음이 확인되고, 그로 인해 조사대상기간 이전 시점에서의 거짓·부당청구가 있었다는 의심이 들거나 개연성이 있는 경우라면 최근 지급된 진료분을 기준으로 최대 3년의 범위에서 소급하여 조사대상기간을 확대할 수 있다는 취지로 보인다.

이 사건 지침 [붙임 1] "국민건강보험공단의 조사의뢰 세부기준 및 절차" 제2항에서는 '조사의뢰 대상기간 외의 기간에 부당 개연성이 있는 경우 별도의 참고자료를 첨부하고 조사의뢰서에 구체적으로 명시하여 현지조사 시 조사대상기간 확대 등에 참고토록 함'이라고 규정하고 있는데, 이는 의뢰대상기간 외의 기간에 대하여는 부당청구 사실의 직접적인 확인보다는 '개연성'으로 충분하다는 취지로 볼 수 있다.

한편 이 사건 지침 4.가.항에서 '발생시점까지'의 의미는, 제출된 자료에 의하여 당초 조사대상기간 이전의 부당청구의 발생시점이 확인되었고, 그 발생시점이 현지조사 개시일로부터 가장 최근 지급된 진료분의 진료월로부터 역산하여 3년 이내의 시점으로 특정되는 경우에는, 최근 지급된 진료월로부터 역산하여 막연히 최대 3년까지 확장할 수 있는 것이 아니라 부당청구 발생시점부터 최근 지급 진료월까지만 확장가능기간이 한정된다는 취지로 해석함이 타당하다.

이 사건 각 처분의 실체적 하자 존부

관련법리

판단

D 등이 2009. 5. 1.부터 2010. 2. 26.까지 원고 법인의 법인실 실장, 계장, 사원 및 원무과 실장으로 근무하였을 뿐 이 사건 병원의 영양사나 조리사로 상근하지 않았음에도 상근한 것으로 신고하여 요양급여비용을 부당하게 지급받았다는 이유로 피고 공단은 원고에 대하여 2010. 7. 5. 요양비용 환수처분을 하였고, 원고의 위 환수처분 취소청구소송에 대한 청구기각판결이 확정되었다.

D는 이 사건 현지조사 대상기간 동안 행정원장으로서 직원 채용 공고를 내는 등 직원 채용을 담당하거나 휴가 및 급여 집행을 결재하고 요양병원 경영포럼에 수차례 참석하는 등 대내외적인 행정업무를 수행하였다. 2012년경 간호학원에서 영양학을 가르치는 강사로서 1주일에 1회씩 주중 오전에 강의를 하였고, 카페를 운영하기도 하였다. D가 2010. 2. 27. 이후 법인실 실장에서 직위가 변경되었다는 자료는 제출되지 않았다.

E는 의약품 발주서 양식에 담당자로 활자화되어 있고 실제로 결재하기도 하였으며, 2011. 5.경 원고의 당시 대표자 H이 군수선거에 입후보하였을 때 회계책임자로도 활동하였다. E는 2009. 7. 3. 계약기간 1년, 직종 '사원'으로 하여 이 사건 병원에 채용되었고, 2010. 27. 이후 법인실 직원에서 직위가 변경되었다는 자료는 제출되지 않았다.

F는 2005.경 고객관리실장으로 입사하여 2008.경 조리사 면허증을 취득하였지만, 인사기록카드에는 조리사 관련 보직, 겸무 등 변동사항이 기재된 바가 전혀 없다. F는 2011. 4.경 피고 공단 측에 이 사건 병원의 '원무과장' 직책이 기재된 명함을 건넨 적이 있고, D와 함께 요양병원 경영포럼에 수차례 참석하거나 직원의 휴가를 결재하고 후원금 지출결의서를 기안하는 등 원무과장으로서 업무를 수행하였다. 또한, F는 2013. 2. 8. 원무부장에서 사회사업실 국장으로 승진하였다.

G는 2010. 2. 26.까지 법인실 계장으로 근무하고 있었고, 원고는 2010. 4. 1.에 G를 조리사 상근인력에서 제외한다고 신고하였다. 그런데 앞서 배척한 증거들을 제외하고는 위 2010. 2. 27.부터 2010. 3. 31.까지 한 달 남짓한 기간 G가 법인실 계장에서 "상근하는" 조리사로 직위를 변경하였고 이후 사직하였음을 알 수 있는 자료가 없다. 이러한 경우 특별한 사정이 없다면 G는 법인실 계장으로 근무하다가 2010. 3. 31. 퇴직하였다고 봄이 타당하다.

상근하는 영양사·조리사가 있는 경우에만 식대가산을 인정하는 취지는 당해 요양기관의 입원환자 식사를 영양사·조리사에게 관리하도록 하여 입원환자들에게 필요한 양질의 식사를 제공하기 위한 것이다. 그런데 원고 법인과 이 사건 병원의 규모, 법인실과 원무과의 업무, D 등의 직위에 비추어 D 등의 업무량이 적다고 속단할 수 없다. 더욱이 원고 법인의 당시 대표자이던 H의 배우자인 D와 누나인 F가 법인 실과 원무과의 업무를 틈틈이 보는 외에 이 사건 병원에 상주하면서 입원환자식 제공업무를 주로 담당하였다고는 쉽사리 납득하기 어렵다.