서울고등법원 2021. 4. 23. 선고 2020누47610 판결

한국도로공사는 도로의 설치․관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 하여 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발전에 기여함을 목적으로 하여 한국도로공사법 제12조가 정한 업무를 수행하는 공법인이고, 원고는 한국도로공사의 건축물(시설물) 유지관리(용역)업, 시설 경비(용역)업, 위생관리(용역)업 등을 목적으로 하여 2018. 6. 26. 설립된 한국도로공사의 자회사이다.

참가인은 2016. 1. 18. 한국도로공사 본사 사옥의 시설관리업무를 수행하던 용역업체인 C 주식회사(이하 ‘C’라 한다)에 입사하여, 2018. 7. 31.까지 전력, 조명, 원격검침 등의 설비에 관한 자동제어장치의 점검, 정비 등의 관리업무를 담당하였다.

대한민국정부는 2017. 7. 20. ‘공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인’(이하 ‘이 사건 정부 지침’이라 한다)을 발표하였고, 이에 한국도로공사는 2017. 12. 28. ‘청소․경비․시설물 관리부문 노․사․전문가 협의회’를 개최하여, 2017. 7. 20. 기준 C 소속 근로자 26명을 전환대상자로 하여 자회사 설립을 통한 전환 방식으로 정규직 전환 채용을 하되, 상세한 근로조건은 추후 논의하기로 하는 등 다음과 같은 내용의 협의 결과를 도출하였다(이하 ‘2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의’라 한다).

이 사건 정부 지침 및 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의에 기하여 설립된 원고는 2018. 7. 31. 참가인에게 다음과 같은 내용이 기재된 ‘격일제 교대근무 합의서’를 작성, 제출하지 아니할 경우 전환 채용이 불가능하다는 통보를 하였으나, 참가인은 위 합의서를 작성, 제출하지 아니하였다. 원고는 참가인이 위 합의서 제출을 거부하였음을 이유로 참가인과 사이에 근로계약을 체결하지 아니하였다.

원고는 2018. 8. 1.부터 한국도로공사의 시설관리업무를 본격적으로 시작하였다.

참가인은 한국도로공사와 원고가 이 사건 정부 지침에 따라 참가인을 정규직으로 채용하여야 함에도 2018. 8. 1. 원고의 채용을 거부한 것이 부당해고에 해당한다고 주장하면서, 2018. 9. 18. 경북지방노동위원회에 한국도로공사와 원고를 상대로 구제신청(D)을 하였다. 경북지방노동위원회는 2018. 11. 29. 참가인의 구제신청 중 한국도로공사에 대한 부분은 참가인과 한국도로공사 간 근로계약의 존재를 인정할 수 없고, 한국도로공사에 대한 고용승계 기대권의 존재도 인정하기 어려워 당사자적격이 인정되지 않는다는 이유로 각하하고, 참가인은 원고의 고용승계에 대한 기대권을 가진다고 볼 수 있으나 참가인이 전환 채용의 조건을 거부하여 결국 전환 채용이 되지 못한 데에 합리적 이유가 인정된다는 이유로 원고에 대한 구제신청을 기각하는 내용의 초심판정을 내렸다.

참가인은 이에 불복하여 2019. 1. 9. 중앙노동위원회에 재심신청(E)을 하였고, 중앙노동위원회는 2019. 3. 25. 참가인의 재심신청 중 한국도로공사에 대한 부분은 기각하고, 원고에게 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의에 따라 참가인을 전환 채용하여야 할 의무가 존재하는데, 참가인이 ‘격일제 교대근무 합의서’의 제출을 거부하였다는 이유만으로 참가인의 고용승계를 거부한 것은 합리적인 이유로 보기 어렵다는 이유로, 초심판정 중 원고에 대한 구제신청 기각 부분을 취소하고, 원고가 2018. 8. 1. 참가인을 정규직으로 채용하지 않은 것은 부당해고라는 내용의 재심판정을 내렸다(이하 위 재심판정 중 참가인이 원고를 상대로 한 구제신청에 대한 판정 부분을 ‘이 사건 재심판정’이라 한다).

원고의 주장

갱신기대권의 법리는 기간제 근로계약의 남용을 방지함으로써 기간제 근로자에 대한 불합리한 차별을 시정하고 근로조건 보호를 강화하기 위하여 예외적으로 인정되는 것이다. 그런데 원고는 C로부터 영업양도를 받았거나 합병 등을 거쳐 근로자들의 고용을 승계한 것이 아니라 별도의 채용절차를 통해 C 소속 근로자들과 새로이 근로계약관계를 형성하였을 뿐이므로, 원고와 참가인 사이에 갱신기대권이 인정될 기초가 되는 기간제 근로계약 자체가 존재하지 않는다. 따라서 이 사건의 경우 갱신기대권의 법리가 적용되지 아니하여, 갱신기대권 유무는 물론 갱신거절의 합리성 역시 문제되지 않는다.

이 사건 정부 지침은 유도적 기준을 제시한 것으로서 그 자체로 어떠한 구속력이 있는 것은 아닌 점, 한국도로공사는 이 사건 정부 지침의 내용을 받아들여 자회사로 원고를 설립하고, 원고가 비정규직 용역근로자들을 채용하는 방식으로 정규직 전환을 하기로 자율적으로 결정하였는바, 이러한 사정만으로 C 소속 근로자들에게 원고에 대한 정규직 전환 채용에 관한 신뢰를 부여하였다고 보기 어려운 점, 설령 한국도로공사가 참가인에게 정규직 전환 채용에 관한 신뢰를 부여하였다고 하더라도 한국도로공사와 별개의 법인격을 가진 회사로서 정규직 전환 채용의 주체인 원고에 대하여까지 참가인의 정규직 전환 채용에 관한 기대권이 있다고 보는 것은 정당한 기대권의 범위를 지나치게 확대해석하는 것이어서 부당한 점에 비추어 보면, 참가인에게 원고에 대한 정규직 전환 채용에 관한 기대권이 인정된다고 볼 수 없다.

설령 참가인에게 원고에 대한 정규직 전환 채용에 관한 기대권이 있다고 하더라도, 원고와 참가인 사이의 전환 채용과 관련한 사건의 경위에 비추어 보면 참가인이 합리적인 이유 없이 근로조건 저하 등을 이유로 정규직 전환 채용을 거부하였거나 포기하였다고 봄이 타당하고, 설령 원고가 참가인의 정규직 전환 채용을 거부하였다고 하더라도 합리적이고 정당한 이유가 인정된다.

참가인에게 정규직 전환 채용에 관한 기대권이 인정되는지 여부

관련 법리

인정사실

고용노동부는 2011. 11.경 ‘공공부문 비정규직 고용개선 대책’으로 청소용역 등 외주근로자의 근로조건 개선을 위하여, 청소․경비 등 단순 업무에 관하여 용역업체와 계약 체결 시 ‘용역업체 교체 시 원칙적으로 고용승계’ 등의 용역근로자 보호 관련 사항을 명시하는 등의 근로자 보호지침을 마련하도록 하였다. 이에 따라 한국도로공사는 2016. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지의 과업기간 동안 한국도로공사 본사 신사옥 시설관리 용역계약에 관하여 계약상대자에게 준수하도록 한 ‘본사 신사옥 시설관리용역 과업지시서’ 제23조(단순업무 용역근로자 근로조건 보호 지침) 제1항에서 “계약상대자는 현재 근무하고 있는 종사원에 대하여 특별한 사정이 없는 한 고용을 승계하여야 한다.”라고 정하였고, 2017. 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지의 계약기간에 관한 과업지시서 제22조(근로자의 신분) 제2항에서도 “계약상대자는 현재 근무하고 있는 근로자에 대하여 특별한 사정이 없는 한 고용을 승계하여야 한다.”라고 정하였다.

2017. 7. 20. 발표된 이 사건 정부 지침은 다음과 같은 내용을 포함하고 있다.

한국도로공사는 이 사건 정부 지침에 따라 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의로, C 소속 근로자 26명에 대하여 자회사 설립을 통한 전환 방식으로 정규직 전환을 진행하되, 2017. 7. 20. 기준 재직자를 정규직 전환 대상자로 삼아, 최소 수준의 검증으로 전환심사를 하기로 하였다.

한국도로공사는 2018. 4. 19. 시설관리부문 자회사 설립과 관련하여 임금체계 및 인사관리방안 등 협의를 위한 실무협의회를 구성하기로 하고, 한국도로공사 측 위원 6명과 근로자(청소, 경비․안내, 시설물관리 부문) 측 위원 6명 등 총 12명의 실무협의회 위원을 선정하였다.

한국도로공사는 원고의 설립을 준비하는 과정에서 2018. 5. 14. ‘근로자대표설명회’를 개최하여, ‘한국도로공사 시설관리부문 자회사 임금체계 및 인사관리방안 연구’에 관하여 설명하였다. 위 연구자료에는 시설관리직종 감시단속적 근로화와 관련하여 한국도로공사 내부에서 검토한 내용과 ‘고용노동부 질의회시에 따르면 과거 용역업체에서 감시단속적근로 승인<각주1>을 받은 경우 자회사로의 사업양도가 이루어지더라도 효력이 유지됨’이라는 내용이 포함되어 있다.

원고는 2018. 6. 26. 한국도로공사가 100% 출자한 한국도로공사의 자회사로 설립되어, 2018. 8. 1. 업무를 개시하였다.

‘시설관리부문 자회사 설립 실무협의회’는 원고가 설립된 이후인 2018. 7. 9. 한국도로공사 사측 위원 6명과 근로자측 위원 6명 사이에 시설관리부문 자회사 임금체계(직종별 직무등급, 임금 구성항목 및 세부 지급기준 등)에 대한 합의를 하였다.

한편, 참가인을 제외한 C 소속 근로자들 25명은 모두 원고와 근로계약을 체결하였고, 원고에서 종전과 같은 내용의 업무를 수행하고 있다.

구체적 판단

이 사건 정부 지침은, 정부가 ‘공공부문에 근무하는 사람의 정규직화’라는 정책적 목표를 달성하기 위하여 그 상대방에게 고용관계를 재정립하도록 하는 ‘유도적 기준’을 제시한 것으로 이해되는 점, 그 상대방의 업무나 고용관계 특수성에 따른 예외와 그 해당 여부 판단에 대한 자율성이 비교적 넓게 인정되는 점 등을 고려할 때, 국민에 대하여 구체적으로 어떠한 권리를 설정하거나 의무를 부과하는 규제 작용으로서의 공권력 행사에 해당한다고 볼 수 없다(헌법재판소 2018. 5. 23. 선고 2018헌마465 결정 참조).

그러나 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, C 소속 근로자였던 참가인에게 원고의 정규직 직원으로 전환 채용되리라는 정당한 기대권이 인정된다고 봄이 타당하다.

원고는 한국도로공사가 이 사건 정부 지침에 따라 한국도로공사의 시설관리업무를 수행하던 용역업체 소속의 비정규직 근로자들을 정규직으로 전환시키기 위하여 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의에 기하여 위 지침이 정하고 있는 정규직 전환 방식 중 자회사 방식(파견․용역근로자를 직접 고용하는 자회사를 설립․활용하는 방식)을 채택함에 따라, 2018. 6. 26.에야 비로소 한국도로공사의 자회사로 설립되었다.

한국도로공사는 원고의 설립 전에 이미 C 소속 근로자들을 모두 새로 설립하는 자회사를 통하여 채용하겠다는 취지의 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의에 이르렀다. 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의는 정규직 전환 대상자의 범위와 전환 심사기준 등을 설정하고 있으므로, 참가인을 비롯한 C 소속 근로자들로서는 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의 내용에 따라 한국도로공사가 설립할 자회사인 원고의 정규직으로 전환 채용되리라는 신뢰를 가지게 되었다.

2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의 내용 중 ‘전환심사는 공사채용 결격 사유 여부 등 최소 수준으로 검증한다’는 것은 원고에게 전환대상자에 대한 채용 여부를 결정할 수 있는 전적인 재량권을 부여한다는 취지가 아니라 원고가 한국도로공사의 자회사로 설립되는 점을 감안하여 전환대상자가 공사채용 결격사유에 해당하는지 여부만을 검증할 뿐 사실상 전환대상자 전원을 정규직으로 전환 채용하겠다는 취지로 봄이 상당하다. 만일 이와 같이 해석하지 않는다면, 비정규직 용역근로자의 정규직 전환을 목적으로 하는 이 사건 정부 지침 및 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의가 있었음을 기화로, 비정규직 용역근로자를 정규직으로 전환시킬 목적으로 설립되는 자회사가 비정규직 용역근로자를 선별적으로 채용함으로써, 기존 용역근로자로부터 비정규직 근로자로서의 지위조차 박탈하는 결과를 가져오게 된다.

더욱이 한국도로공사는 고용노동부의 ‘공공부문 비정규직 고용개선 대책’에 따라 경쟁입찰을 거쳐 한국도로공사와 본사 신사옥 시설관리 용역 계약을 체결하는 용역업체에게 고용승계를 명시한 과업지시서를 교부하여 온 점에 비추어 보면, 위 시설관리용역업무와 관련하여 용역업체가 변경되더라도 이전 용역업체에 소속되어 근무하고 있던 근로자들에 대한 고용을 승계하는 관행이 있었다고 보인다.

이와 같이 종전부터 한국도로공사가 그 시설물관리업무를 담당하는 용역업체의 고용승계에 관한 의사결정에 관여하여, 고용승계에 관한 관행이 형성되어 있었던 것으로 보이는 점, 원고는 이 사건 정부 지침 및 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의에 따라 한국도로공사의 시설관리업무를 수행하던 용역업체 소속의 비정규직 용역근로자들을 정규직으로 전환시키기 위하여 설립된 점, 한국도로공사는 원고를 그 자회사로 설립하는 과정에서 근로자들의 임금체계 및 인사관리를 포함하여 그 관리․운영에 관한 의사결정을 직접 한 점에 비추어 보면, C 소속 근로자들은 원고와 사이에서 그 설립 과정부터 정규직으로 전환 채용되어 계속 근무할 수 있으리라는 신뢰관계가 형성되었다고 봄이 타당하다.

원고의 참가인에 대한 정규직 전환 채용 거부에 합리적 이유가 있는지 여부

인정사실

한국도로공사는 C 소속 근로자들을 정규직으로 전환함에 있어 위 근로자들을 감시단속적 근로자로 인정하여 근로조건을 정하고자 하였으나 2018. 4. 19.자 실무협의회, 2018. 5. 14.자 근로자대표 설명회 등에서 근로자 측의 이견이 있었다. 이에 실무협의회는 대구지방고용노동청 구미지청으로부터 단속적 근로 여부에 관한 판단을 받기로 하였고, C는 대구지방고용노동청 구미지청장에게 단속적 근로종사자에 대한 적용 제외 승인신청을 하면서 참가인을 제외한 나머지 근로자 25명이 작성, 제출한 ‘격일제 교대근무 합의서’를 첨부하였다.

대구지방고용노동청 구미지청장은 2018. 6. 12. C에 대하여 한국도로공사에서 시설직(본사: 기계, 방재, 전기, 자동제어 분야, F 기숙사: 설비 분야)에 종사하는 C 소속 근로자들 25명(근무장소가 한국도로공사 본사인 근로자 23명, 근무장소가 F 기숙사인 근로자 2명)이 단속적 근로종사자임을 인정하고, 근로기준법 제63조 제3호 및 근로기준법 시행규칙 제10조 제4항에 따라 근로기준법 제4장 및 제5장에서 정한 근로시간, 휴게와 휴일에 관한 규정의 적용 제외를 승인하였다.<각주2>

그런데 참가인을 비롯한 C 소속 근로자들은 2018. 1.경부터 2018. 3.경까지는 ㉠ 주간근무(1일차 09:00∼18:00), ㉡ 당직근무(2일차 09:00∼3일차 09:00, 그중 휴게시간은 2일차 12:00~13:00, 18:00~19:00 및 조 편성에 따라 2일차 22:00∼3일차 02:00 또는 3일차 02:00∼06:00), ㉢ 비번(3일차 09:00 이후), ㉣ 휴무(4일차)의 순서로 교대근무를 하였으나(이하 ‘주­당­비­휴 근로형태’라 한다), 2018. 4.경부터 2018. 7.경까지는 4일 단위로 ㉠ 주간근무(1일차 09:00∼18:00), ㉡ 야간근무(2일차 18:00∼3일차 09:00, 그중 휴게시간은 조 편성에 따라 2일차 22:00∼3일차 00:00 또는 3일차 04:00∼06:00), ㉢ 비번(3일차 09:00 이후), ㉣ 휴무(4일차)의 순서로 교대근무를 하였다(이하 ‘주­야­비­휴 근로형태’라 한다). 그런데 원고가 그 작성, 제출을 요청한 ‘격일제 교대근무 합의서’는 시설물관리업무를 수행하는 근로자들이 주­당­비­휴 근로형태로 교대근무를 한다는 내용을 포함하고 있었다.

한편 참가인은 한국도로공사가 2018. 4. 19. ‘시설관리부문 자회사 설립 실무협의회’의 근로자(시설물관리) 위원으로 선정되었으나, 2018. 6. 19. 시설물관리업무가 단속적 근로에 해당한다는 대구지방고용노동청 구미지청장의 적용 제외 승인을 받아들일 수 없다는 취지로, 위 근로자 위원직을 사임하였다.

참가인은 2018. 4. 19. 위 실무협의회에서부터 2018. 8. 3.경까지 한국도로공사 내지 원고 측에 ‘격일제 교대근무 합의서’의 작성, 제출 및 단속적 근로종사자에 대한 적용 제외 승인으로 인하여 휴게시간이 제대로 보장되지 않는 등 근로조건이 저하될 것을 우려하는 의사를 지속적으로 표명하였고, 실제로 2018. 8. 1. 원고의 업무가 개시된 후에는 원고 근로자들의 근로 현장에서 휴게시간이 보장되는 현황을 직접 확인하고자 하기도 하였다.

이에 참가인은 2018. 7. 18. 시설관리부문 정규직 전환심사 면접에 참석하였으나, 2018. 7. 31.까지 원고 측에서 요구하는 ‘격일제 교대근무 확인서’를 작성, 제출하지 아니하였고, 원고가 2018. 8. 3.까지 근로계약 체결 여부를 결정하여 줄 것을 요청하였음에도 그때까지 원고와 근로계약을 체결하지 않았다.

판단

이 사건 정부 지침에 따른 2017. 12. 28.자 노․사․전문가 협의는 한국도로공사의 시설관리업무를 수행하던 용역업체 소속의 비정규직 근로자들을 정규직으로 전환하는 것을 목적으로 이루어졌고, 그 전환심사는 전환대상자(2017. 7. 20. 기준 재직자)에 대하여 공사채용 결격사유 여부 등 최소 수준으로 검증한다고 협의되었으므로, 원고로서는 전환대상자가 공사채용 결격사유에 해당하지 않는 한 전환대상자를 정규직으로 전환 채용하여야 한다고 봄이 상당하다. 원고가 전환대상자에 해당하는 참가인이 ‘격일제 교대근무 합의서’를 작성하여 제출하는지 여부를 위 전환심사 내지 검증의 대상으로 삼을 수 있다고 볼 만한 아무런 근거가 없으며, 비록 위 협의가 ‘기타 조직, 보수 및 복리후생 분야는 지속 협의를 통해 별도로 정한다’고 정하고 있다고 하더라도, 이는 정규직 전환 채용 이후의 근로조건에 관한 내용이므로, 원고가 전환대상자의 ‘격일제 교대근무 합의서’ 작성, 제출 여부를 정규직 전환 채용 내지 근로계약 체결의 전제 내지 조건으로 삼을 수는 없다.

대구지방고용노동청 구미지청장이 2018. 6. 12. C에 대하여 C 소속 근로자들 25명이 단속적 근로종사자임을 인정하고, 근로기준법령상 근로시간, 휴게와 휴일에 관한 규정의 적용 제외를 승인하였으나, 이는 한국도로공사가 원고의 설립을 준비하는 과정에서 C 소속 근로자들을 단속적 근로 형태로 전환하고자 하였으나 참가인 등의 이견이 있자 실무협의회에서 대구지방고용노동청 구미지청으로부터 단속적 근로 여부에 관한 판단을 받기로 하여 C가 단속적 근로종사자에 대한 적용 제외 승인신청을 하였던 것일 뿐이다.

C는 이전에 지방고용노동청에 단속적 근로종사자에 대한 적용 제외 승인신청을 한 적이 없고, 위 승인신청을 할 무렵 C 소속 근로자들은 원고가 제시한 ‘격일제 교대근무 합의서’에 기재된 ‘주­당­비­휴’ 근로형태와는 다른 ‘주­야­비­휴’ 근로형태로 근무하고 있었다. 따라서 참가인이 원고에 대하여 휴게시간 보장과 관련하여 근로조건의 저하에 해당할 수 있다면서 ‘격일제 교대근무 합의서’의 작성, 제출을 거부한 것이 불합리하다고 단정할 수 없다.

한편 참가인은 위와 같이 ‘격일제 교대근무 합의서’의 작성, 제출을 거부하였을 뿐, 2018. 7. 18. 원고의 정규직 전환심사 면접에 참석하였으며, 2018. 7. 31.까지 참가인에 대하여 명시적 또는 묵시적으로라도 정규직 전환 채용 자체를 거부한다거나 포기하겠다는 의사를 표시한 적이 없다.

소결론