서울고등법원 2021. 7. 14. 선고 2020누67065 판결

원고의 주장

판단

부패방지권익위법 제2조 제4호는 “부패행위”를 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위(가목), 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위(나목), 가목과 나목에 따른 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위(다목)로 정의하고 있다. 또한 구 부패방지권익위법(2019. 4. 16. 법률 제16324호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제62조 제1항은 부패행위 등 신고나 이와 관련한 진술 그 밖에 자료 제출 등을 한 이유로 소속기관·단체·기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니한다고 규정하고, 제2항은 누구든지 신고를 한 이유로 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에는 국민권익위원회에 해당 불이익처분의 원상회복·전직·징계의 보류 등 신분보장조치와 그 밖에 필요한 조치를 요구할 수 있다고 규정하고 있으며, 제4항은 제2항 또는 제3항에 따른 요구가 있는 경우 국민권익위원회는 조사에 착수하도록 규정하고, 제7항은 국민권익위원회는 조사결과 요구된 내용이 타당하다고 인정한 때에는 요구자의 소속기관의 장, 관계 기관의 장 또는 요구자가 소속한 단체·기업 등의 장에게 적절한 조치를 요구할 수 있다고 규정하고 있다. 위와 같은 부패행위 신고제도는 공직자의 권한 남용이나 법령에 위반하는 행위 등을 예방하고 위 법에 정한 부패행위를 효율적으로 규제함으로써 국민의 기본적 권익을 보호하고 행정의 적정성을 확보하며 청렴한 사회풍토를 확립하기 위한 목적으로 마련되었는데, 그 신고자 보호제도의 입법취지는 부패행위 신고단계에서부터 적극적으로 신고자에 대한 불이익을 방지하기 위한 예방적 보호조치를 취함으로써 신고를 활성화하여 그 입법목적을 달성하고자 하는 데 있다고 할 것이다.

위와 같은 법률 해석에 비추어 이 사건에 관하여 본다. 갑 제1, 77호증, 제78호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 신고는 부패방지권익위법 제2조 제4호의 부패행위를 신고한 것으로서 구 부패방지권익위법 제62조에 의하여 신분보장을 받을 수 있는 신고에 해당한다고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

피고보조참가인은 2015. 3. 12. 이 사건 게시판에 “비난받아야 하는 명절선물”이라는 제목 하에 노동조합비 775,000원을 명절선물비로 원장과 총무팀장에게 지급하였다는 내용의 글을, 2015. 3. 16. “I지부 입장에 대한 반박”이라는 제목 하에 B기관 I장 등 관리자가 전 노조지부장으로부터 무분별하게 금품을 제공받았다는 내용의 글을, 2015. 5. 19. “얼굴도 두껍다”라는 제목 하에 원장 등이 2011. 5. 14.부터 2014. 11 19.까지 선물이나 금품 등을 받았다는 내용의 글을 각 게시하였고, 2015. 5. 20. 피고에게 B기관 I 직원들의 금품수수 및 예산의 목적 외 사용 의혹을 내용으로 하는 이 사건 신고를 하였다. 이 사건 신고 중 금품수수에 관련한 부분은 피고보조참가인이 2015. 3. 12.부터 2015. 5. 19.까지 게시한 글의 내용과 같은 취지를 담고 있는 것으로 보이는데, B기관의 감사실은 2015. 7. 29. 대체적으로 그 신고내용과 같이 B기관 I장 등이 B기관 임직원 행동강령 및 행위기준을 위반하여 직무관련자로부터 선물 등을 수수하고 경조사와 관련하여 통상적인 관례의 범위를 초과하여 금품 등을 수수한 사실 등을 인정하고 징계를 요구하였다.

B기관 임직원 행동강령 및 행위기준은 부패방지권익위법 제8조에 따라 B기관의 임직원이 준수하여야 할 행동의 기준을 규정한 것이다. 이는 같은 법 제7조가 정한 바에 따라 공직자인 B기관의 임직원이 직무와 관련하여 준수해야 할 청렴의무를 구체화한 규정이므로 원고 등을 비롯한 B기관의 임직원은 이를 청렴의무 이행을 위한 행위준칙으로 삼고 있었을 것인바, B기관 소속인 피고보조참가인의 입장에서 이 사건 신고행위 당시를 기준으로 볼 때 B기관 임직원 행동강령 및 행위기준에 반하여 선물 등을 수수한 행위가 부패방지권익위법 제2조 제4호 가목이 정하는 ‘공직자가 직무와 관련하여 법령에 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위’에 해당한다고 판단한 것은 이를 수긍할 만한 합리적인 이유가 있다.

피고는 B기관 감사실의 I 행동강령 이행점검 결과 I이 Q 노동조합에 부당하게 예산을 지원한 사실이 확인되어 회수 조치를 하였다는 사정 등을 이유로 이 사건 신고가 부패행위의 신고에 해당한다고 판단하였다. 이에 대하여 원고는 구 노동조합 및 노동관계조정법(2020. 6. 9. 법률 제17432호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제81조 제1항 제4호 ‘노동조합의 운영비를 원조하는 행위’ 부분에 관하여 헌법불합치결정이 있어 위 규정은 그 후 노동조합의 자주적인 운영 또는 활동을 침해할 위험이 없는 범위에서의 원조행위는 허용되는 것으로 개정되었고 I이 노동조합 행사의 식대를 일부 지원한 행위가 노동조합의 자주적 운영 또는 활동을 침해할 염려가 없으므로 이를 부패방지권익위법 제2조 제4호 나목의 ‘공공기관의 예산사용에 있어서 법령에 위반’한 경우에 해당하지 않는다고 주장하나, 이 사건 신고행위 당시를 기준으로 볼 때 구 노동조합 및 노동관계조정법이 유효하게 적용되고 있었으므로 노동조합 운영비를 원조한 행위는 법령에 위반하여 예산을 사용한 행위에 해당하여 피고보조참가인이 이를 신고한 것은 부패행위의 신고에 해당한다고 볼 수 있다. 나아가 위법행위를 규정한 근거 법령에 대하여 사후적으로 위헌성을 심사한 결과 해당 법령의 효력이 상실된 경우까지 다시 이를 부패행위 신고에 해당하지 아니하는 것으로 보게 되면, 부패행위의 신고자가 신고자 보호제도에 의하여 보호받기 위해서 관련 법령의 위헌성까지 확인할 것을 요구하는 것이 되어 지나치게 가혹하고 위 제도의 목적과 취지에도 어긋난다. 나아가 구 노동조합 및 노동관계조정법 제81조 제1항 제4호 자체의 효력이 이 사건 신고 당시까지 소급하여 효력을 상실하였다고 볼 수도 없다(헌법재판소법 제47조 제2항, 제3항). 따라서 이 사건 결정은 이 사건 신고행위 당시 유효하게 적용되는 규정을 기초로 부패행위 신고 여부를 판단한 것으로 봄이 타당하고, 이 부분 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.

피고의 주장

판단

구 부패방지권익위법 제62조 제2항은 ‘누구든지 신고를 한 이유로 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에는 위원회에 해당 불이익처분의 원상회복·전직·징계의 보류 등 신분보장조치와 그 밖에 필요한 조치를 요구할 수 있다’고 규정하고 있고, 제4항은 ‘제2항 또는 제3항에 따른 요구가 있는 경우 위원회는 조사에 착수하여야 한다’고 규정하고 있으며, 제7항은 ‘위원회는 조사결과 요구된 내용이 타당하다고 인정한 때에는 요구자의 소속기관의 장, 관계 기관의 장 또는 요구자가 소속한 단체·기업 등의 장에게 적절한 조치를 요구할 수 있다’고 규정하고 있다. 또한 구 부패방지권익위법 제90조는 같은 법 제62조 제1항에 따른 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자가 제62조 제7항에 따른 조치요구를 이행하지 아니한 때에는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.

위 각 규정의 내용과 이 사건 기록에 의하면 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 신분보장조치에 관한 구 부패방지권익위법 제62조 제7항의 요건을 갖추었는지 여부를 판단하는 데에 피고에게 폭넓은 판단 재량이 허용된다고 보기 어렵고, 이 사건 결정의 적법 여부는 위 결정 당시를 기준으로 판단하되, 결정 당시 피고가 알고 있었던 자료뿐만 아니라 사실심 변론종결시까지 제출된 모든 증거를 종합하여 결정 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 판단해야 할 것이며(대법원 1993. 5. 27. 선고 92누19033 판결 참조), 당초에 있었던 피고보조참가인에 대한 해임처분의 당부에 관한 행정소송(서울고등법원 2017누72197 사건)에서 2018. 9. 6. 선고된 확정판결의 판단이 이 사건에까지 그대로 적용될 수도 없다 할 것이므로 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

구 부패방지권익위법 제62조 제2항에 의하면 누구든지 부패행위 신고를 한 이유로 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 당할 것으로 예상되는 때에는 국민권익위원회에 필요한 조치를 요구할 수 있고, 피고는 같은 조 제7항에 의하여 그러한 요구된 내용이 타당하다고 인정한 때에는 적절한 조치를 요구할 수 있도록 규정하고 있다. 피고로서는 부패행위 신고자에게 신분상 불이익 등이 현실적으로 발생하지 않았더라도 그와 같은 불이익이 예상되는 경우라면 적절한 조치를 요구할 수 있기는 하지만, 그 신분상 불이익이 부패행위의 신고를 이유로 한 것인지 여부까지 피고의 ’예상‘만으로 조치가 허용되는 것은 아니다. 따라서 위 규정에서 ‘예상되는’이라는 문언을 썼다고 하여 신분보장조치의 요건 판단에 폭넓은 재량이 허용되는 것이라고 볼 수는 없다.

구 부패방지권익위법 제62조 제4항, 제7항에 의하면, 피고가 신분보장조치를 요구받은 경우에는 조사에 착수하여야 하고, 조사결과 그 요구가 타당하다고 인정한 때에는 요구자의 소속기관의 장 등에게 신분보장조치를 요구할 수 있다. 즉, 피고는 부패행위의 신고가 있고 신고자가 신분상 불이익이나 근무조건상 차별을 받았거나 받을 것으로 예상되며 현재의 불이익 조치 혹은 예상되는 불이익 조치 내용에 비추어 볼 때 그 조치와 신고 사이에 인과관계가 존재하는지 여부를 조사하여 판단해야 하는 것으로서, 그 판단 과정에 고도의 전문적인 정성적 평가를 요한다거나 예측결정의 영역이 포함되어 있다고 볼 수도 없다.

행정소송에서 특별한 사정이 있는 경우를 제외하면 당해 행정처분의 적법성은 행정청이 이를 주장·증명하여야 하는데(대법원 2013. 7. 25. 선고 2011두1214 판결), 이 사건 결정의 적법 여부를 판단함에 있어서도 이와 달리 보아야 할 합당한 근거가 없다.

구 부패방지권익위법 제62조 제7항에 따른 신분보장조치요구를 불이행하는 경우 형사처벌이 예정되어 있는 점(구 부패방지권익위법 제90조)을 고려할 때, 이 사건 결정 당시의 자료들만을 기초로 그 적법 여부를 판단하게 되면, 이는 이 사건 사실심 변론종결일까지 제출된 모든 자료를 검토한 결과 그 요건을 갖추지 못한 것으로 판단되는 신분보장조치 요구까지도 그 이행을 강요하는 결과가 될 수 있고, 신고인은 이를 이용하여 자신에 대한 적법한 징계절차 등을 회피하는 수단으로 악용할 수 있는 위험성까지 내포하게 될 터이어서 위와 같은 주장 역시 타당하지 아니하다.

앞서 본 서울고등법원 2017누72197 사건 판결에서의 판단 내용은 피고보조참가인에 대한 당초의 2015. 10. 21.자 해임처분이 적정한지에 관한 것이어서, 그 후 2019. 3. 8. 새로이 의결된 ‘정직 3월의 징계’와 이 사건 신고 사이의 인과관계 즉, 피고보조참가인에 대한 징계사유만을 기준으로 볼 때 위 징계가 적정한지, 나아가 위 징계가 피고보조참가인의 신고행위와 관련한 불이익인지 여부가 쟁점이 된 이 사건과 그 판단의 기준을 같이한다고 볼 수 없으므로 위 판결의 모든 판단 내용을 이 사건에 그대로 원용할 수는 없다.