서울고등법원 2022. 11. 25. 선고 2021누75827 판결

원고는 1989. 8. 19. 서울특별시 청원경찰로 채용되어 2001. 1.경부터 서울특별시 B본부(이하 'B본부'라 한다)에서 청원경찰로 근무하였는데, 2018. 3. 1.부터 2019. 4. 16.까지는 C안내센터(이하 '이 사건 센터'라 한다)에서, 2019. 4. 17.부터 2019. 6. 10.까지는 D안내센터에서 각 근무하였다.

서울특별시 B본부장(이하 'B본부장'이라 한다)은 2019. 4. 10. 피고에게 원고에 대한 징계의결 요구를 하였고, 서울특별시 청원경찰 징계위원회(이하 '이 사건 징계위원회'라 한다)는 2019. 4. 24. 원고에 대하여 '해임'의 징계의결을 하였는데, 그 징계의결서(이하 '이 사건 징계의결서'라 한다)에 기재된 징계사유는 다음과 같다.

피고는 위 징계의결에 따라 2019. 5. 1. 원고에게 해임의 징계처분(이하 '이 사건 징계처분'이라 한다)을 하였다[일반적으로 처분이 주체, 내용, 절차와 형식의 요건을 모두 갖추고 '외부에 표시'된 경우에 처분의 존재가 인정되는바, 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점에 처분이 성립하고, 그 성립 여부는 행정청이 행정의사를 공식적인 방법으로 외부에 표시하였는지를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35120 판결, 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조). 갑 제2호증의 1(인사발령통지서)에는 "청원경찰법 제5조의2 제1항에 따라 해임에 처함(통지일 : 2019. 5. 1.). 2019년 6월 10일 서울특별시장"이라고 기재되어 있는데, 위 기재에 의하면 원고를 해임에 처하는 피고의 의사는 위 문서에 '통지일'로 기재된 '2019. 5. 1.' 외부에 표시된 것으로 추단되고, 그렇다면 이 사건 징계처분은 2019. 5. 1. 성립하였다고 봄이 타당하다(이와 같이 볼 경우 '2019. 6. 10.'은 위 인사발령통지서라는 문서의 작성일자에 불과하거나, 해임의 효력발생일, 즉 원고의 청원경찰 신분 상실일로서의 의미를 가질 뿐이라고 볼 수 있다). 이에 비추어 보면, 원고가 청구취지 부분에 처분일자를 "2019. 6. 10."로 기재하였으나 이는 "2019. 5. 1."의 오기로 보이고, 이 사건에서 청구취지 변경 없이 청구취지에 기재된 처분일자와 다른 일자인 2019. 5. 1.을 처분일자로 인정하더라도 원고가 이 사건 소송으로써 다투는 대상인 해임 처분의 특정에 영향이 없다고 보이므로, 청구취지 변경 없이 직권으로 처분일자를 정정하여 인정하기로 한다].

원고는 이 사건 징계처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2020. 9. 15. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 13호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 가. 징계절차의 위법 1) 징계의결요구서 사본 미제공 징계의결을 요구하는 자는 징계위원회에 징계의결을 요구함과 동시에 징계혐의자에게 징계의결요구서 사본을 교부할 의무가 있음에도, 피고는 이 사건 소송이 개시되기 전까지 원고에게 징계의결요구서 사본을 교부하지 않았다.

징계의결 요구의 범위를 넘어선 징계사유 추가 징계위원회는 징계의결 요구권자에 의하여 징계의결이 요구된 징계사유에 대해서만 심리하여 징계의결을 하여야 한다. 그런데 B본부장의 징계의결요구서에는 징계사유로 '6회 음주' 및 '영화이야기를 하며 성적 발언으로 수치심을 유발한 행위'만 기재되어 있을 뿐임에도, 이 사건 징계위원회는 징계의결요구서에 기재되지 않은 '상습적인 부정초과근무를 하는 등 성실의무 위반'을 징계사유로 추가하여 징계의결하였다. 이는 징계의결 요구의 범위를 넘어선 위법한 징계사유 추가에 해당한다.

근거 법령의 잘못된 적용 청원경찰은 공무원이 아니므로 지방공무원법이 적용될 수 없음에도, 이 사건 징계위원회는 이 사건 징계의결서에 원고의 행위가 지방공무원법 제48조, 제55조를 위반한 것으로 기재하여 근거 법령을 잘못 적용하였다.

징계사유의 부존재

제1징계사유의 부존재

'초과근무 중 사무실 내에서 10여 차례 이상 음주' 부분은 과장된 것으로서 충분히 증명되지 않았다.

'사무실 내에서 흡연' 부분은 국민건강증진법에 의한 과태료 대상이 될 뿐 독자적인 공무원 징계사유가 될 수 없다.

원고는 신규직원인 E에게 술을 마시라고 권한 사실은 있지만, E에게 욕설이나 폭언을 한 사실은 없다.

제2징계사유의 부존재 원고는 초과근무수당 시스템의 적법한 절차에 따라 초과근무를 신청하였고, 센터장의 승인을 받은 다음 이 사건 센터 내에서 주간 근무시간 후 미처 끝내지 못한 업무를 하거나 야간근무 시작 전 확인하여야 할 사항을 처리하는 등 실제로 초과근무를 하였으므로, 초과근무수당(시간외근무수당)을 부정하게 지급받았다고 볼 수 없다. 그럼에도 피고는 단지 원고가 수령한 초과근무수당의 총량이 많다는 이유만으로 합리적인 근거 없이 원고가 상습적으로 초과근무수당을 부정하게 지급받았다고 단정하였다.

제3징계사유의 부존재 제3징계사유가 된 이 사건 발언은 발언의 의도와 상대방의 성별, 당시 상황 등에 비추어 사회통념상 충분히 용인될 수 있는 수준의 발언이고, 징계사유가 되는 성희롱에 해당한다고 볼 수 없다.

재량권의 일탈·남용 설령 일부 징계사유가 인정된다고 하더라도, 원고가 장기간 성실히 근무하여 온 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 가장 중한 징계로서 곧바로 신분을 박탈하는 이 사건 징계처분을 한 것은 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다.

인정사실

E은 2018. 6. 18. 청원경찰로 신규 임용되어 그 무렵부터 이 사건 센터에서 B조(조장: F)로 배치되어 근무하기 시작하였다. E은 2018. 12. 11. '원고가 근무시간 중 수시로 음주를 하면서 자신에게도 음주를 강요하고 폭언, 협박을 하였다'는 내용의 공익신고를 하였다. 그 신고 내용(을 제6호증) 중 이 사건 각 징계사유와 관련된 부분은 아래와 같다.

E이 촬영·제출한 사진(을 제7호증)에는 원고가 이 사건 센터 내에서 술을 마시고 흡연을 하는 모습이 담겨 있고, 영상(을 제8호증)에는 원고와 F, G가 술을 마시고 있는 모습, 술에 취해 장난치는 모습, 원고가 E에게 "안 먹지? 이것 좀 먹어 새끼야. 아무 것도 안 먹고 재미없어", "이 새끼는 아직까지 조직에 녹아드는 느낌이 안 들어"라는 말을 하는 모습 등이 담겨 있다.

E은 2018. 9. 16. 자신의 모친에게 "지옥야근이네요. 술심부름 시작"이라는 카카오톡 메시지를 보내기도 하였다(을 제5호증).

한편, 원고는 이 사건 징계사유와 관련하여 2019. 1. 15.과 2019. 3. 25.에 B본부의 조사를 받았고, 2019. 1. 15. '근무 중 음주행위 및 성적 발언으로 수치심 유발'이라는 제목의 확인서를 작성하였는데, 위 확인서의 '내용'란에는 "1) 상기 본인은 근무 중(2018. 3. ~ 2018. 12.) 약 6회에 걸쳐 음주를 한 행위가 있음, 2) 상기 본인은 영화 이야기를 하며 성적 발언으로 수치심을 유발한 행위가 있음(2018. 11. 7. 19:45경)"이라고 기재되어 있다(을 제12호증).

B본부장은 2019. 4. 10. 피고에게 원고에 대한 징계의결 요구를 하였는데, 징계의결요구서의 주요 내용은 아래와 같다(갑 제13호증, 이하 '이 사건 징계의결요구서'라 한다).

원고는 위 징계의결 요구에 대하여 2019. 4. 15. 이 사건 징계위원회 위원장(이하 '징계위원장'이라 한다)에게 다음과 같은 내용을 기재한 '징계혐의자 주장서'를 제출하였다(을 제13호증). '잘못을 깨닫고 뉘우치면서 생활하고 있다. 안내센터 청원경찰의 책임자로서 하지 말아야 할 행동이었다. 공익제보자가 얼마나 힘들었을지 한 번 더 생각하게 되어 마음이 편하지만은 않다. 입사 후 지난 30년을 돌이켜 보면 아쉬움도 있지만 나름 근무를 성실히 하고 열심히 살아 왔다고 생각한다.' 7) 원고는 2019. 4. 17. 자신에 대한 징계위원회의 징계심의와 관련한 출석통지서를 수령하였다는 취지의 '출석통지서 수령증'을 징계위원장에게 제출하였고(을 제14호증), 2019. 4. 24. 징계위원회에 출석하여 진술하였다(갑 제14호증). [인정근거] 앞서 든 증거들, 갑 제13, 14호증, 을 제1 내지 8, 12 내지 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 나. 판단 1) 징계절차의 위법 여부 가) 징계의결요구서 사본 제공 관련 (1) 관련 규정과 법리 (가) 청원경찰법 제5조의2 제1항은 '청원주[請願主, 청원경찰의 배치 결정을 받은 자를 말한다(제3조)]는 청원경찰이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령으로 정하는 징계절차를 거쳐 징계처분을 하여야 한다'고 정하고, 제1호에서 '직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때', 제2호에서 '품위를 손상하는 행위를 한 때'를 정하고 있다. 청원경찰법 제5조의2 제2항은 '청원경찰에 대한 징계의 종류는 파면, 해임, 정직, 감봉 및 견책으로 구분한다'고 정하고, 같은 조 제3항은 '청원경찰의 징계에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다'고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 청원경찰법 시행령(2020. 12. 31. 대통령령 제31349호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제8조 제5항은 '청원주는 청원경찰 배치 결정의 통지를 받았을 때에는 통지를 받은 날부터 15일 이내에 청원경찰에 대한 징계규정을 제정하여 관할 지방경찰청장에게 신고하여야 한다. 징계규정을 변경할 때에도 또한 같다'고 정하고 있다. 이에 따라 제정된 구 '서울특별시 청원경찰 징계 규칙'(2019. 10. 10. 서울특별시규칙 제4303호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조는 '서울특별시장이 청원주인 청원경찰의 징계에 관한 기준, 절차, 방법 등 필요한 사항은 청원경찰법령,「지방공무원 징계 및 소청 규정」및「서울특별시 지방공무원 징계 등에 관한 규칙」등에 따른다'고 정하고 있다. 그런데 '지방공무원 징계 및 소청 규정' 제2조 제7항은 '징계의결 등 요구권자는 징계의결 등을 요구하면서 동시에 징계의결 등 요구서의 사본을 징계 등 혐의자에게 보내야 하며, 징계 등 혐의자가 징계의결 등 요구서 사본의 수령을 거부하는 경우에는 관할 위원회에 그 사실을 증명하는 서류를 첨부하여 문서로 통보하여야 한다'고 규정하여, 징계혐의자에 대한 징계의결 요구권자의 징계의결요구서 사본 송부의무를 정하고 있다.

공무원 징계령 제7조 제7항에 따르면, 징계의결 요구권자는 징계의결을 요구함과 동시에 징계사유 및 징계의결 요구권자의 의견을 기재한 공무원 징계의결 요구서 사본을 징계혐의자에게 송부하여야 한다. 이 규정의 취지는 징계혐의자로 하여금 어떠한 사유로 징계에 회부되었는지를 사전에 알게 함으로써 징계위원회에서 그에 대한 방어 준비를 하게 하려는 것으로, 징계위원회에 출석하여 진술할 수 있는 권리와 함께 징계혐의자의 방어권 보장을 위한 주요규정으로서 강행규정이므로, 징계의결요구서 사본의 송부 없이 진행된 징계절차는 징계혐의자의 방어권 행사에 지장이 없었다거나 징계혐의자가 이의 없이 징계위원회에 출석하여 변명하였다는 등의 특단의 사정이 인정되지 않는 이상 위법하다(대법원 1993. 6. 25. 선고 92누17426 판결 참조). 이러한 법리는 청원경찰에 대한 징계절차가 징계의결요구서 사본의 송부 없이 진행된 경우에도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하다(대법원 2022. 11. 17.자 2022두53419 판결로 확정된 서울고등법원 2022. 7. 14. 선고 2021누59443 판결 참조).

구체적 판단

원고가 이 사건 징계의결요구서 사본을 수령하였음을 직접적으로 증명할 수 있는 확인증 등의 증거는 제출되지 않았다. 그러나 앞서 보았듯이 원고에 대한 B본부장의 징계의결 요구가 2019. 4. 10.에 있었고, 위 징계의결 요구에 대하여 원고는 2019. 4. 15. 징계요구 사유에 대하여 반성하는 내용의 '징계혐의자 주장서'를 제출하였는바, 원고가 위 주장서를 제출한 경위와 시기, 그 내용 등에 비추어 보면, 원고는 위 주장서를 제출하기 전에 이 사건 징계의결요구서 사본을 교부받은 것으로 추단된다.

설령 원고가 이 사건 징계의결요구서 사본을 교부받지 않았더라도, 앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 이 사건 징계의결요구서에 기재된 징계사유를 파악하여 방어권을 행사하는 데 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분이 취소에 이를 정도의 절차상 하자가 있다고 볼 수 없다. 1 원고는 2019. 1. 15.과 2019. 3. 25. 두 차례에 걸쳐 B본부의 조사를 받을 당시 조사관으로부터 자신의 비위혐의에 관하여 들을 수 있었고, 2019. 1. 15. 앞서 본 확인서(을 제12호증)를 작성하였는데, 위 확인서의 '내용'란에 기재된 내용은 이 사건 징계의결요구서의 '징계사유'란에 기재된 내용과 동일하다. 2 원고는 2019. 4. 15. 징계위원장에게 '징계혐의자 주장서'를 제출할 당시 자신의 비위혐의에 대하여 인지하고 있었던 것으로 봄이 타당하다. 3 원고는 2019. 4. 17. 자신에 대한 징계위원회 징계심의와 관련한 출석통지서를 수령하고 징계위원회에 출석하여 진술하였다. 4 원고는 이 사건 소송 이전까지는 이 사건 징계의결요구서 사본을 받지 못한 데 대하여 별다른 이의를 제기한 적이 없다.

결국 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

징계의결 요구의 범위를 넘어서 징계사유를 추가하였는지

관련 법리 취업규칙 등의 징계규정에서, 근로자에게 일정한 징계사유가 있을 때 징계의결 요구권자가 먼저 징계사유를 들어 징계위원회에 징계의결 요구를 하고 그 징계의결 결과에 따라 징계처분을 하되, 징계위원회는 징계대상자에게 진술의 기회를 부여하고 이익되는 사실을 증명할 수 있도록 하며 징계의결을 하는 경우에는 징계의 원인이 된 사실 등을 명시한 징계의결서에 의하도록 규정하고 있을 경우, 징계위원회는 어디까지나 징계의결 요구권자에 의하여 징계의결이 요구된 징계사유를 심리대상으로 하여 그에 대하여만 심리·판단하여야 하고 징계의결이 요구된 징계사유를 근본적으로 수정하거나 징계의결 이후에 발생한 사정 등 그 밖의 징계사유를 추가하여 징계의결을 할 수는 없다(대법원 1984. 9. 25. 선고 84누299 판결, 대법원 2012. 1. 27. 선고 2010다100919 판결 등 참조). 다만 징계의결이 요구된 당초의 징계사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내에서는 징계사유를 추가하거나 변경할 수 있다. 여기에서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 징계사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2010두12514 판결 등 참조).

구체적 판단 앞서 인정한 사실에다가, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, '원고가 상습적으로 부정 초과근무를 하였다'는 제2징계사유는 이 사건 징계의결요구서에 기재된 당초의 징계사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도를 벗어난다고 봄이 타당하므로, 이 사건 징계처분에서 제2징계사유를 징계사유로 추가하는 것은 허용되지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다(제2징계사유에 관한 원고의 징계사유 부존재 주장에 대하여는 나아가 판단하지 않는다).

이 사건 징계의결요구서에는 원고가 상습적으로 초과근무수당을 부정 수령한 행위를 징계사유로 삼았다고 추단할 만한 기재가 전혀 없고, E의 신고나 문답 조사 과정에서도 이러한 행위를 지적하는 내용이 보이지 않는다.

초과근무 중 사무실 내에서 음주, 흡연을 하였다는 것은 초과근무 당시 근무 태도가 불성실하였음을 보여주는 징표가 될 수 있으나, '상습적인 부정 초과근무'에 대해서까지 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일하다고 보기는 어렵다.

원고에 대한 2019. 1. 15. 조사 과정에서 제3징계사유와 관련해서는 조사가 전혀 이루어지지 않았고, 2019. 3. 25. 조사 과정에서는 조사관이 '업무 종료 후 늦게까지 남아서 음주를 한 것이 부정 초과근무가 될 수 있다'는 지적을 하였을 뿐, 상습적인 초과근무수당 부정 수령과 관련하여 구체적인 조사가 이루어졌다고 보기는 어렵다.

비록 원고가 징계위원회에 출석하여 진술 및 반박 기회를 가졌다고 하더라도, 피고가 초과근무 일시나 초과근무수당 액수를 대략적으로도 특정하지 못하였고, 초과근무시간에 원고가 무엇을 하였는지에 관하여 구체적인 증명도 하지 못한 상황에서, 원고의 방어권이 충분히 보장되었다고 보기 어렵다.

근거 법령의 잘못된 적용 여부

관련 규정과 법리

청원경찰법 시행령 제18조는 '청원경찰은 형법이나 그 밖의 법령에 따른 벌칙을 적용하는 경우와 청원경찰법 및 이 영에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 공무원으로 보지 않는다'고 규정하고 있으므로, 국가나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰이라고 하더라도 국가공무원법이나 지방공무원법상의 공무원은 아니다. 다만 국가나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 다른 청원경찰과는 달리 그 임용권자가 행정기관의 장이고, 국가나 지방자치단체로부터 보수를 받으며, 산업재해보상보험법이나 근로기준법이 아닌 공무원연금법에 따른 재해보상과 퇴직급여를 지급받고, 직무상의 불법행위에 대하여도 민법이 아닌 국가배상법이 적용되는 등의 특징이 있으며 그 외 임용자격, 직무, 복무의무 내용 등을 종합하여 볼 때, 그 근무관계를 사법상의 고용계약관계로 보기는 어렵다(대법원 1993. 7. 13. 선고 92다47564 판결 등 참조).

행정절차법 제23조 제1항은 '행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다'고 정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결, 대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 이는 처분의 근거 법령을 단순히 잘못 기재한 경우에도 마찬가지라고 봄이 타당하다(대법원 2022. 11. 17.자 2022두53419 판결로 확정된 서울고등법원 2022. 7. 14. 선고 2021누59443 판결 참조).

구체적 판단 원고는 B본부에 근무하는 청원경찰로 지방공무원법상의 공무원이 아님에도, 이 사건 징계의결서(갑 제2호증의 2)의 "4. 결론" 부분에 '원고의 행위는 지방공무원법 제48조(성실의 의무) 및 제55조(품위 유지의 의무)의 규정에 위반된 것으로 같은 법 제69조 제1항에 따라 해임을 의결한다'고 기재되어 있기는 하다. 그러나 앞서 인정한 사실에다가 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 징계의결서의 위 결론 부분 이외의 이유 부분에서는 근거 법령을 제대로 적시하였고, 위 결론 부분의 잘못된 법령 적시만으로 이 사건 처분을 취소하여야 할 절차상 하자가 있다고 볼 수도 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

청원경찰법 제5조의2, 구 청원경찰법 시행령 제8조는 청원경찰에 대한 징계사유, 징계의 종류 등에 관하여만 규정하고 있고, 세부적인 징계기준, 절차, 방법 등에 관하여는 청원주의 내부 행정규칙이나 취업규칙 등에 맡겨져 있다. 그 위임에 따른 구 '서울특별시 청원경찰 징계규칙'(2019. 10. 10. 서울특별시규칙 제4303호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조는, 청원경찰의 징계에 관한 기준, 절차, 방법 등 필요한 사항은 청원경찰법령, '지방공무원 징계 및 소청 규정' 및 구 '서울특별시 지방공무원 징계 등에 관한 규칙'(2019. 10. 10. 서울특별시규칙 제4303호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 서울공무원 징계규칙'이라 한다)을 준용하도록 하고 있다. 이에 이 사건 징계위원회는 원고에 대하여 구 서울공무원 징계규칙 제2조 제1항 [별표 1] '징계기준'과 [별표 3] '징계에 관한 개별기준'을 적용하면서, 원고에게 지방공무원법 조항까지 적용된다고 오해한 나머지, 이 사건 징계의결서의 결론 부분에 '원고의 행위가 지방공무원법 제48조(성실의 의무) 및 제55조(품위 유지의 의무)의 규정에 위반되어 지방공무원법 제69조 제1항 각 호의 징계사유에 해당한다'고 잘못 기재한 것으로 보인다.

지방공무원법 제48조는 '모든 공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 한다'고 정하고 있고, 지방공무원법 제69조 제1항 제2호는 '직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 하였을 때'를 징계사유로 정하고 있다. 그런데 이러한 징계사유는 청원경찰법 제5조의2 제1항 제1호가 정하는 징계사유인 '직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때'와 문언이 거의 동일하다. 또한, 지방공무원법 제55조는 '공무원은 품위를 손상하는 행위를 하여서는 안 된다'고 정하고 있고, 지방공무원법 제69조 제1항 제3호는 '공무원의 품위를 손상하는 행위를 하였을 때'를 징계사유로 정하고 있다. 그런데 이러한 징계사유는 청원경찰법 제5조의2 제1항 제2호가 정하는 징계사유인 '품위를 손상하는 행위를 한 때'와 문언이 거의 동일하다. 그렇다면 이 사건 징계의결서의 결론 부분에 적시된 위 지방공무원법 조항들이 원고에게 적용될 수 없는 것이라 하더라도, 위 결론 부분에 기재된 '징계사유'는 '직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때' 및 '품위를 손상하는 행위를 한 때'로서 원고에게 해당하는 것이라고 볼 수 있다.

이 사건 징계위원회는 이 사건 징계의결서의 이유 부분 3항에서 '원고의 비위행위가 청원경찰법 제5조의2 제1항 각 호를 위반한 것에 해당한다'고 명시하면서, 징계양정에 관하여 구 서울공무원 징계규칙 중 ➀ [별표 1]의 '1. 성실의무 위반' 중 '바. 구 지방공무원 수당 등에 관한 규정(2021. 11. 30. 대통령령 제32174호로 개정되기 전의 것) 제6조의2, 제10조, 제11조, 제11조의2 및 제15조부터 제17조까지의 규정에 따른 수당 등을 거짓이나 부정한 방법으로 지급받은 경우', [별표 1]의 '7. 품위유지의무위반' 중 '다. 성희롱', [별표 3]의 '2. 품위손상' 중 '라. 음주, 추태' 및 '아. 폭력, 가혹행위'를 적용하고 있다. 이 사건 징계의결서의 이유 부분 3항에 기재된 위와 같은 청원경찰법 및 구 서울공무원 징계규칙의 각 규정에 비추어 보면, 비록 이 사건 징계위원회가 이 사건 징계의결서의 4항 결론 부분에서 '지방공무원법 제48조, 제55조, 제69조 제1항'을 기재하였다 하더라도, 청원경찰인 원고에 대한 징계를 규율하고 있는 '청원경찰법 제5조의2 제1항 각 호'를 주된 근거법령으로 하여 이 사건 징계의결이 이루어졌고, 이 사건 징계의결서의 이유 부분 3항에서 위 주된 근거법령을 분명히 적시하였다고 봄이 타당하다.

위와 같은 사정들에다가, 원고가 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구함으로써 행정구제절차로 나아갔고, 중앙행정심판위원회의 재결서에 관계법령으로 '청원경찰법 제5조의2, 구 청원경찰법 시행령 제8조, 구 서울특별시 청원경찰 징계규칙 제1조 내지 제3조, 구 서울공무원 징계규칙 제2조, 제6조, [별표 1], [별표 3]'이 기재되어 있는 점 등을 더하여 보면, 원고는 이 사건 징계처분이 어떠한 근거 내지 이유로 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었고, 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하다.

징계사유의 존부 [이 사건 징계처분에서 제2징계사유를 징계사유로 추가하는 것이 허용되지 않음은 앞서 본 바와 같으므로, 제1징계사유와 제3징계사유의 존부에 대해서만 판단한다.] 가) 제1징계사유 앞서 인정한 사실과 을 제1 내지 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 10여 차례 이상 사무실 내에서 음주 및 흡연을 하고, 함께 음주하지 않는 직원에게 욕설을 한 사실을 인정할 수 있고, 이는 청원경찰로서의 품위를 손상한 것으로 청원경찰법 제5조의2 제1항 제2호의 징계사유에 해당한다.

원고는 B본부 문답조사 시 '2018. 3. 1. 반장으로 임명을 받은 후 월 1회 정도 이 사건 센터 내에서 술을 마신 적이 있다', '야간근무 시 편한 B조와 주로 어울렸다', '한 달에 한 번 정도 술을 마셨다고 생각하는데, 많이 마신 달은 두세 번까지 마신 것 같다'고 진술하였다. 위와 같은 진술 내용과 E이 원고 등으로부터 잦은 술 심부름을 지시받고 모친에게 이를 토로하였던 점 등에 비추어 보면, 원고가 이 부분 징계사유 기재와 같이 사무실 내에서 음주를 한 사실을 인정할 수 있다.

E이 촬영한 영상과 사진에는 원고가 E에게 음주를 강요하고 그럼에도 음주를 하지 않겠다는 E에게 욕설을 하는 장면과 원고가 사무실 내에서 술을 마시면서 흡연을 하는 장면이 담겨 있다.

F 역시 B본부 문답조사 시 '2018. 6. E이 오면서 환영회를 겸해서 시작한 이후 총 10여회 정도 음주하였다'고 진술하였다.

실내 흡연 그 자체는 독자적인 징계사유가 될 수 없지만, 이 부분 징계사유는 '공무 중 음주 및 흡연'이 청원경찰로서의 품위를 손상시켰다는 것이므로, 실내 흡연행위 역시 반복적인 음주행위와 함께 전체적으로 하나의 징계사유를 구성한다.

제3징계사유 원고가 이 사건 발언을 한 사실은 앞서 본 바와 같은데, 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 발언은 E에 대한 성희롱으로서 청원경찰법 제5조의2 제1항 제2호의 징계사유인 '청원경찰로서의 품위를 손상하는 행위'에 해당한다고 봄이 타당하다.

구 '서울특별시 청원경찰 징계규칙' 제2조는, 청원경찰의 징계에 관한 기준, 절차, 방법 등 필요한 사항은 구 서울공무원 징계규칙을 준용하도록 하고 있는데, 구 서울공무원 징계규칙 [별표 1]은 '비고'란에서 '성희롱이란 국가인권위원회법 제2조 제3호 라.목에 따른 성희롱을 말한다'고 정하고 있다. 국가인권위원회법 제2조 제3호 라.목은 성희롱에 대하여 '업무, 고용, 그 밖의 관계에서 공공기관의 종사자, 사용자 또는 근로자가 그 직위를 이용하여 또는 업무 등과 관련하여 성적 언동 등으로 성적 굴욕감 또는 혐오감을 느끼게 하거나 성적 언동 또는 그 밖의 요구 등에 따르지 않는다는 이유로 고용상의 불이익을 주는 것을 말한다'고 정의하고 있다. 여기에서 '성적 언동'이란, 남녀 간의 육체적 관계나 남성 또는 여성의 신체적 특징과 관련된 육체적, 언어적, 시각적 행위로서, 사회공동체의 건전한 상식과 관행에 비추어 볼 때 객관적으로 상대방과 같은 처지에 있는 일반적이고도 평균적인 사람으로 하여금 성적 굴욕감이나 혐오감을 느끼게 할 수 있는 행위를 의미한다. 성희롱이 성립하기 위해서는 행위자에게 반드시 성적 동기나 의도가 있어야 하는 것은 아니지만, 당사자의 관계, 행위가 행해진 장소 및 상황, 행위에 대한 상대방의 명시적 또는 추정적인 반응의 내용, 행위의 내용 및 정도, 행위가 일회적 또는 단기간의 것인지 아니면 계속적인 것인지 여부 등의 구체적 사정을 참작하여 볼 때, 객관적으로 상대방과 같은 처지에 있는 일반적이고도 평균적인 사람으로 하여금 성적 굴욕감이나 혐오감을 느낄 수 있게 하는 행위가 있고, 그로 인하여 행위의 상대방이 성적 굴욕감이나 혐오감을 느꼈

앞서 인정한 사실과 을 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, ➀ 원고가 이 사건 발언 직전에 E에게 "성 정체성에 문제가 있지 않냐", "남자 좋아하지 않냐, 보헤미안 랩소디가 있지 않냐, 그게 게이다"라는 말을 하였고 곧이어 E에게 이 사건 발언을 한 점, 원고도 B본부의 문답조사시 '신규 직원이 매일 샤워를 하기에 영화 이야기를 하면서 게이냐고 물었던 것 같다. 민감한 문제인 성적 발언을 하는 실수를 한 것 같다'고 진술한 바 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 발언은 구 서울공무원 징계규칙에서 말하는 '성희롱'에 해당한다고 봄이 타당하다.

재량권의 일탈·남용 여부

관련 법리

여러 개의 징계사유 중 일부가 인정되지 않더라도 인정되는 다른 일부 징계사유만으로도 당해 징계처분의 타당성을 인정하기 충분한 경우에는 그 징계처분을 그대로 유지하여도 위법하지 않다(대법원 2002. 9. 24. 선고 2002두6620 판결, 대법원 2014. 6. 26. 선고 2014두35799 판결 등 참조).

징계처분이 재량권의 한계를 벗어난 것인지 여부를 판단함에 있어서는 피징계자의 평소의 소행, 근무성적, 징계처분 전력 이외에도 당해 징계처분사유 전후에 저지른 징계사유로 되지 않은 비위사실도 징계양정에 있어서의 참고자료가 될 수 있다(대법원 1998. 5. 22. 선고 98다2365 판결, 대법원 2004. 6. 24. 선고 2002다51555 판결 등 참조).

공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인가는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있다. 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010두20027 판결, 대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두16172 판결 등 참조). 이러한 법리는 청원경찰에 대한 징계의 경우에도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하다(대법원 2022. 11. 17.자 2022두53419 판결로 확정된 서울고등법원 2022. 7. 14. 선고 2021누59443 판결 참조).

구체적 판단 앞서 보았듯이 원고에 대한 이 사건 각 징계사유 중 제2징계사유는 징계사유에 포함시킬 수 없으나, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 앞서 본 법리와 구 서울공무원 징계규칙 제2조 제1항 [별표 1], [별표 3]의 각 기준에 비추어 보면, 인정되는 징계사유인 제1징계사유와 제3징계사유만으로도 이 사건 징계처분은 재량권을 일탈·남용하지 않아 그 타당성을 인정하기에 충분하다고 판단되므로, 이 사건 징계처분을 유지하더라도 위법하지 않다.

먼저 제1징계사유 및 이와 관련된 사실관계에 관하여 본다. 원고는 B본부의 청원경찰로서 이 사건 센터의 관할구역을 경비하기 위하여 성실하게 직무를 수행하고 품위를 유지하여야 할 의무가 있음에도, 근무시간에 사무실 내에서 음주와 흡연을 하였고, 함께 술을 마시지 않는 신규 직원에게 욕설, 폭언을 하였다. 원고의 위와 같은 행위는 E이 이 사건 센터에서 근무를 시작한 2018. 6. 중순경부터 공익신고를 한 2018. 12. 중순경까지 약 6개월 동안 지속되었다. 또한, 이 사건 센터의 업무 성격상 H공원을 순찰하면서 경비 임무를 수행하는 것이 B본부 소속 청원경찰의 주된 임무이고, 민원이나 상황이 발생할 경우 바로 차량을 타고 출동하여야 함에도, 원고는 초과근무 중 술을 마시고 순찰을 하지 않거나 F에게 음주를 권하여 순찰을 하지 못하도록 하였으며, 흡연을 하느라 장시간 사무실을 비움으로써 순찰과 전화민원 응대 등 대부분의 업무를 L과 E에게 떠넘긴 것으로 보인다. E은 모친에게 카카오톡 메시지를 보내어 야근을 할 때의 어려움을 호소하였고, 불이익이 있을 것을 두려워하면서도 내부에서 적절한 조치를 취하여 업무 환경이 개선되고 다른 피해자가 생기지 않게 하고자 공익신고를 하기에 이르렀다. '원고가 근무를 태만히 하고 대부분의 업무를 E에게 떠넘긴 것'이 징계사유 그 자체로 특정되어 있지는 않으나, 위에서 본 법리에 따라 이러한 비위사실도 징계양정에서 참고자료가 될 수 있다. 이처럼 원고의 행위는 청원경찰의 본분을 망각한 채 최소한의 직무조차 다하지 않은 것으로 이로 인하여 청원경찰의 근무기강이 크게 해이해졌고, 원고의 행위는 단순히 일회성에 그친 것이 아니라 장기간 계속되었다. 원고는 야간근무를 할 때 사실상 감독이나 통제가 이루어지지 않는다는 사정을 이용하여, 조원들로 하여금 외부에 발설하지 않도록 하면서, 근무시간 중 여러 차례 음주와 흡연을 하였고, 술을 마시지 않는 E에게 욕설과 폭언을 하였으며, 자신의 업무를 E에게 떠넘기기도 하였다. 원고의 행위로 인하여 청원경찰의 성실한 공무수행과 역할에 대한 E의 믿음이 깨졌고, E은 원고의 말과 행동으로 정신적 고통을 입다가 불안감을 무릅쓰고 공익신고를 한 뒤 다른 곳으로 전보되었으며, 결국 청원경찰직을 그만두게 되었다. 이러한 점들에 비추어 볼 때 원고의 비위 정도는 상당히 중하다.

다음으로 제3징계사유에 관하여 보면, 원고의 이 사건 발언 및 이를 전후한 원고의 다른 발언들로 인하여 E이 상당한 성적 수치심을 느낀 것으로 보인다. 원고의 이 사건 발언은 편견에 기반한 협박과 폭력을 내포하고 있다는 점에서 그 비난가능성이 더욱 크다.

인정되는 징계사유인 제1징계사유와 제3징계사유를 구 서울공무원 징계규칙이 정한 징계기준에 비추어 살펴보면 다음과 같다(구 '서울특별시 청원경찰 징계 규칙' 제2조는, 청원경찰의 징계에 관한 기준, 절차, 방법 등 필요한 사항은 청원경찰법령, '지방공무원 징계 및 소청 규정' 및 구 서울공무원 징계규칙 등에 따른다고 정하고 있는데, 청원경찰법 및 그 시행령과 '지방공무원 징계 및 소청 규정'에는 징계양정의 세부적인 기준이 정해져 있지 않으므로, 원고에 대한 징계양정은 구 서울공무원 징계규칙이 정한 징계기준을 따르면 된다).

제1징계사유는 '야간근무 시 10여 차례 이상 사무실 내에서 음주 및 흡연을 한 행위' 및 '함께 음주하지 않는 직원에게 욕설과 폭언을 한 행위'로 구성되는데, 을 제7, 8, 11호증의 각 기재에 의하면, 원고는 단순히 음주와 흡연만 한 것이 아니라 F과 만취한 목소리로 장난을 하거나, 후배 직원인 E에게 반복하여 욕설을 하고, '사복으로 갈아입고 밖으로 나가 술과 안주를 사 오라'는 내용의 지시까지 수회 한 사실이 인정된다. 이는 구 서울공무원 징계규칙 제2조 제1항 [별표 3]의 '1. 복무 및 품위' 중 '2. 품위손상'의 '라. 음주, 추태 등' 중 '(1) 공무 중 음주 추태'에 해당하는데, 같은 별표에는 그 징계기준이 '정직 이상'으로 정해져 있다. 나아가 제1징계사유에 기재된 행위는 구 서울공무원 징계규칙 제2조 제1항 [별표 1]의 '7. 품위유지의 의무 위반' 중 '바. 기타'에 해당하는데, 비위행위의 내용과 경위, 정도, 횟수 및 기간 등을 비롯하여, 비위행위에 관한 원고의 인식과 의사가 있었거나 적어도 현저히 주의를 다하지 못한 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, '비위의 정도가 심하고 중과실이거나, 비위의 정도가 약하고 고의가 있는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다. 위 [별표 1]은 이 경우의 징계기준을 '강등-정직'으로 정하고 있으나, 청원경찰법 제5조의2 제2항은 청원경찰에 대한 징계의 종류로 파면, 해임, 정직, 감봉 및 견책만을 정하고 있을 뿐 '강등'은 정하고 있지 않으므로, 이 경우의 징계기준은 '정직'이라고 볼 수 있다.

제3징계사유인 '성희롱'은 구 서울공무원 징계규칙 제2조 제1항 [별표 3]의 '1. 복무 및 품위' 중 '2. 품위손상'의 '차. 기타 품위손상'에 해당하는데, 같은 별표에는 그 징계기준이 '견책 이상'으로 정해져 있다. 나아가 제3징계사유인 '성희롱'은 구 서울공무원 징계규칙 제2조 제1항 [별표 1]의 '7. 품위유지의 의무 위반' 중 '다. 성희롱'에 해당하는데, 비위행위의 내용과 경위, 정도 등을 고려할 때, '비위의 정도가 심하고 경과실이거나, 비위의 정도가 약하고 중과실인 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다. 위 [별표 1]은 이 경우의 징계기준을 '강등-정직'으로 정하고 있으나, 앞서 보았듯이 청원경찰법은 청원경찰에 대한 징계의 종류로 '강등'은 정하고 있지 않으므로, 이 경우의 징계기준은 '정직'이라고 볼 수 있다.

구 서울공무원 징계규칙 제5조는 '서로 관련이 없는 둘 이상의 비위가 경합될 경우에는 그중 책임이 무거운 비위에 해당하는 징계보다 1단계 위의 징계로 의결할 수 있다'고 정하고 있는데, 앞서 보았듯이 청원경찰법은 청원경찰에 대한 징계의 종류로 '강등'은 정하고 있지 않으므로, 원고에 대하여 '정직'의 1단계 위인 '해임'의 징계를 한 이 사건 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 보기 어렵다.

구 서울공무원 징계규칙 제6조 제2항 제5호는 '징계의결이 요구된 자가 공적이 있는 경우에도 국가인권위원회법 제2조 제3호 라.목에 따른 성희롱에 해당하여 징계의결이 요구된 경우에는 징계를 감경할 수 없다'고 정하고 있다. 제3징계사유가 성희롱에 해당하는 이상, 설령 원고에게 공적이 있다 하더라도 징계를 감경할 수 없다.

청원경찰의 직무 특성과 위와 같은 비위행위의 내용, 반복성 및 원고의 평소 근무행실 등 여러 사정을 참작하여 볼 때, 원고로 하여금 청원경찰의 지위를 유지하게 하는 것이 바람직하지 않다고 보아 해임에 처한 이 사건 징계처분이 객관적으로 명백히 부당하다고 할 수 없다. 나아가 이 사건 처분으로 청원경찰의 기강을 확립하고, 청원경찰에 대한 국민의 신뢰를 제고하며, 성실하고 공정한 직무수행을 담보하려는 공익이 원고가 입게 될 불이익보다 작다고 보기도 어렵다.

한편, 이 사건 센터에서 조장으로 근무하면서 원고와 함께 같은 장소, 같은 근무 상황에서 음주, 흡연을 한 F에 대하여 피고가 해임의 징계처분을 하였고, F이 그 징계처분에 대한 취소소송을 제기하였으나 법원이 F의 청구를 기각하는 판결을 선고하고 그 판결이 확정되었는바(대법원 2022. 11. 17.자 2022두53419 판결로 확정된 서울고등법원 2022. 7. 14. 선고 2021누59443 판결), 이 사건에서는 F에 대한 위 징계양정과의 형평 또한 고려하여야 한다.

소결 따라서 제2징계사유를 이 사건 징계처분의 징계사유로 포함시킬 수 없다 하더라도, 인정되는 제1징계사유와 제3징계사유만으로도 해임의 징계양정을 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 징계처분은 적법하다.