서울고등법원 2025. 9. 17. 선고 2022누38221 판결

원고의 지위 및 일반현황

원고는 소비자가 사용하는 상품을 다수의 사업자로부터 납품받아 판매하는 TV홈쇼핑사업자로서 직전 사업연도의 소매업종 매출액이 1,000억 원 이상이므로 구 '대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률'(2018. 10. 16. 법률 제15854호로 개정되기 전의 것, 이하 '대규모유통업법'이라 한다) 제2조 제1호의 대규모유통업자에 해당한다.

원고의 일반현황은 아래 과 같다. 원고의 일반현황 (단위: 백만 원) 나. 시장구조 및 실태 1) TV홈쇼핑의 개요 및 유통구조 TV홈쇼핑은 실시간 텔레비전 방송을 통해 소비자에게 상품정보 등을 제공하고 상품구매를 원하는 소비자로부터 전화주문(ARS, 상담원 등)을 받아 상품을 배송하는 형태의 판매방식을 말한다. TV홈쇼핑사업자는 납품업자로부터 납품받는 상품에 대한 방송 프로그램을 제작하여 종합유선방송사업자에게 전송하고, 종합유선방송사업자는 방송을 송출함으로써 상품의 판매활동이 이루어진다. 소비자가 TV홈쇼핑 방송을 보고 TV홈쇼핑사업자에게 상품을 주문하면 TV홈쇼핑사업자는 직접 또는 납품업자에게 의뢰하여 소비자에게 상품을 배송한다. 이후 TV홈쇼핑사업자는 소비자로부터 상품대금을 지급받아 그중 일부를 판매수수료로 공제하고 나머지 금액을 납품업자에게 지급하며, 종합유선방송사업자에게는 방송 송출수수료를 지급한다. 이를 도식화하면 아래 와 같다. TV 롤쇼핑의 유통구조 TV홈쇼핑사업자는 통상 예상매출액 등 이익을 최우선으로 고려하여 방송을 편성하므로, 신규 런칭한 상품이라도 방송판매실적, 경쟁업체의 중복 방송편성 여부, 소비 트랜드 등에 따라 추가로 방송을 편성하기도 하고 취소 또는 중단하기도 한다. 또한 TV홈쇼핑사업자는 자신이 기획·제작하고 편성하는 TV홈쇼핑 방송을 통하여 납품업자의 상품에 대한 특징 및 장점 등을 제공하면서 판매활동을 하므로, 납품업자가 대규모유통업자의 점포 내 매장에 입점하여 실질적인 판매활동을 수행하고 있는 백화점, 대형마트 등에 비해 TV홈쇼핑사업자가 상품판매에서 주도적인 역할을 한다.

TV홈쇼핑사업자와 납품업자 사이의 거래과정 및 거래방식 TV홈쇼핑사업자와 납품업자 사이의 거래는 주로「납품업자의 상품제안 → 상품평가 → 납품업자 상담 → 품질평가 → 기본계약 체결 → 방송판매계약 체결 → 방송 진행」 의 과정으로 이루어진다. TV홈쇼핑사업자와 납품업자 사이의 거래형태는 주로 위·수탁거래 또는 특약매입거래 방식이고, TV홈쇼핑사업자는 위·수탁 또는 특약매입 방식으로 납품업자로부터 상품을 공급받아서 자기 명의로 판매하고 상품판매대금에서 일정률이나 일정액의 판매수수료를 공제한 나머지 상품대금을 납품업자에게 지급한다. 판매수수료 수취방식은 상품 판매금액에 수수료가 연동되는지 여부에 따라 정률수수료(정률제), 정액수수료(정액제), 혼합수수료(혼합제)가 있다.

TV홈쇼핑 시장현황 국내 TV홈쇼핑 시장은 과학기술정보통신부 장관으로부터 방송채널사업승인을 받은 사업자만 진입이 가능하기 때문에 원고(2015년 승인), C 주식회사(1995년 승인, 이하 회사명을 기재함에 있어 '주식회사' 기재를 생략한다), D(1995년 승인), E, F, G(2001년 승인), H(2011년 승인) 등 7개 사업자만이 참여하고 있는 과점적 시장구조이다. 국내 TV홈쇼핑 시장의 규모는 아래 기재와 같이 2019년도 방송 취급고<1> 기준 약 9조 5,205억 원이며, F(23.7%), E(19.0%), C(17.7%), D(16.5%) 등 상위 4개 TV홈쇼핑사업자가 시장점유율의 약 76.9%를 차지하고 있다. TV홀쇼핑사업자의 취급고 등 현황 다. 피고의 처분 1) 원고의 행위(납품업자의 종업원 등 사용금지 위반행위)<2> 피고는, 원고가 아래와 같이 납품업자로부터 종업원 등을 파견받아 사용하였고, 이는 거래상 우월적 지위에 있는 원고가 사전에 납품업자와 파견조건을 서면으로 약정하지 않은 채 종업원 등을 파견받아 원고의 사업장에서 근무하게 한 행위로서 대규모유통업법 제12조 제1항에 위반된다고 판단하였다. <3> 2) 피고의 시정명령 및 과징금납부명령 원고의 이 사건 위반행위에 대하여, 피고는 2022. 1. 26. 의결 B로 원고에게 별 지1 기재와 같은 시정명령<4> 및 과징금납부명령을 하였다(이하 위 시정명령을 '이 사건 시정명령'이라 하고, 위 과징금납부명령을 '이 사건 과징금납부명령'이라 하며, 이를 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다).

이 사건 시정명령 피고는 원고의 이 사건 위반행위에 대하여 향후 동일 또는 유사한 행위의 재발방지를 위하여 대규모유통업법 제32조의 규정에 따라 이 사건 시정명령을 하였다.

이 사건 과징금납부명령 피고는 원고의 위반행위의 수가 2개 이상이며 위반행위와 직접 관련된 납품업자의 수가 30개 이상인 경우에 해당하여 대규모유통업에서의 공정한 거래질서에 미치는 효과가 중대하고 다수의 납품업자에게 미치는 영향이 크다고 보아 대규모유통업법 제35조, 구 '대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률 시행령'(2020. 3. 3. 대통령령 제30509호로 개정되기 전의 것, 이하 '대규모유통업법 시행령'이라 한다) 제28조 및 구 '대규모유통업법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준 고시'(2018. 9. 14. 공정거래위원회 고시 제2018-14호로 개정된 것, 이하 '과징금 고시'라 한다) III. 2. 가. 및 나.에 따라 이 사건 과징금납부명령을 하였다. 피고가 산정한 과징금의 구체적인 산정방식및 내용은 다음과 같다.

정액과징금 부과 이 사건 위반행위를 한 기간 동안 위반행위로 인하여 직·간접적으로 영향을 받은 상품이나 매입액의 범위를 특정하기 어려워 관련 납품대금의 산정이 곤란하고, 이 사건 종업원등 파견에 사용된 인건비를 원고가 지급하지 않아 위반금액도 산정하기 곤란하므로, 과징금 고시 IV. 1. 다.에 따라 정액과징금을 부과한다.

산정기준 납품업자로부터 파견받은 이 사건 종업원등의 수가 4,510명으로 그 수가 적지 아니한 점, 그중 1,249명을 방청객 업무에 종사하게 하였는데, 홈쇼핑 방송에서 방청객이 판매촉진에 미치는 영향이 크지 아니한 점, 서면약정을 체결하지 아니하고 인건비전부를 납품업자에게 부담하게 하는 행위는 향후 대규모유통업자가 납품업자에게 행사하는 이익제공 강요나 불이익 제공의 단초로 작용할 여지가 큰 점 등 위반행위의 내용과 정도를 고려할 때, '매우 중대한 위반행위'에 해당하는 부과기준금액의 범위(3억 원 이상 5억 원 이하) 내에서 325,000,000원을 산정기준으로 한다.

위반행위의 기간 및 횟수 등에 따른 조정 이 사건 위반행위의 기간이 1년 초과 2년 이내이므로 과징금 고시 IV. 2. 나. (1)에 따라 산정기준의 100분의 10을 가산한다. 한편, 원고가 조사 단계부터 심리종결시까지 일관되게 위반행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 IV. 2. 다.

(가)에 따라 각 산정기준에서 100분의 20을 감경한다. 이에 따른 조정금액은 아래 와 같다. 위반행위의 기간 및 횟수 듯에 의한 조정금액 (단위: 원) (4) 부과과징금의 결정 원고가 의결일 직전 사업연도 사업보고서상 자본잠식 상태에 있으므로 과징금고시 IV. 3. 가.

1)에 따라 원고의 현실적 부담능력을 고려하여 위 조정금액에서 100분의 30을 감액하고, 과징금 고시 IV. 3. 마.에 따라 1백만 원 단위 미만의 금액을 절사한다. 이에 따라 산정된 과징금 부과금액은 아래 기재와 같다. 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 1) 처분사유의 부존재 가) 납품업자가 TV홈쇼핑 방송에 방송 게스트 등을 출연시키면서 출연료 상당액을 부담하는 것은 '방송제작비용'의 문제이고, 피고도 이를 구 'TV홈쇼핑사업자의 특정불공정거래행위에 대한 위법성 심사지침'(2023. 7. 18. 공정거래위원회예규 제438호로 개정되기 전의 것, 이하 'TV홈쇼핑 심사지침'이라 한다) III. 2. 나.

및 III. 3. 나.2) 라) 규정과 같이 대규모유통업법 제15조의 관점에서 규율해 온 점, 대규모유통업법이 예정하는 사업장은 대형마트와 같이 판매행위와 구매행위가 동시에 이루어지며 종업원이 근무시간에 출근하여 노무를 제공하는 곳인데, 원고의 방송촬영 스튜디오는 영상물을 제작하기 위한 촬영장에 불과하므로 이를 대규모유통업법 제12조 제1항에서 말하는 '사업장'이라고 보기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 위반행위는 대규모유통업법 제12조 제1항의 규율대상이 아니다.

이 사건 위반행위에 대해 대규모유통업법 제12조 제1항을 적용할 수 있다 하더라도, 이 사건 종업원등 중 납품업자의 대표 등은 납품업자에 종속적으로 고용되어 근로를 제공한 사람이 아니고, 방청객은 납품업자가 아닌 별도 사업자에게 고용된 인력이므로, 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당하지 않는다.

이 사건 위반행위가 납품업자의 종업원등 사용에 해당한다고 하더라도, 원고는 예외적 허용사유로서 대규모유통업법 제12조 제1항 단서 제2호 또는 제3호의 요건을 충족하였다.

이 사건 과징금납부명령의 재량권 일탈·남용 이 사건 종업원등 중 상당수는 납품업자 측의 요청에 따라 사용된 점, 원고는 대규모유통업법 제12조 제1항 위반에 대한 적극적인 위법성 인식이 없었던 점, 이 사건 위반행위로 인하여 별다른 피해가 발생하였다고 보기 어려운 점, 그 밖에 이 사건 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때, 이 사건 과징금납부명령은 그 자체로 과도 한 처분일 뿐 아니라, 피고가 이 사건 위반행위를 '매우 중대한 위반행위'로 보아 과징금을 산정한 것도 비례원칙에 반하는 등 재량권을 일탈 남용한 것이다.

관계 법령 별지2 기재와 같다.

판단

처분사유의 부존재 주장에 관한 판단

관련 규정 및 법리

대규모유통업법은 제12조 제1항 본문에서 '대규모유통업자는 납품업자로부터 종업원이나 그 밖에 납품업자에 고용된 인력(이하 '종업원등'이라 한다)을 파견받아 자기의 사업장에서 근무하게 하여서는 아니 된다'고 규정하고 있다. 이처럼 대규모유통업자에게 납품업자의 종업원등 사용을 원칙적으로 금지하는 이유는, 대규모유통업자가 납품업자에게 명시적 또는 묵시적으로 종업원등을 파견하여 대규모유통업자의 사업장에서 상품의 판매 및 관리 업무에 종사하게 할 것을 요구하는 경우, 대규모유통업자와의 계속적인 거래관계 유지를 위하여 이러한 요구를 수용할 수밖에 없는 납품업자의 거래상 불리한 지위를 대규모유통업자가 악용하는 것을 사전에 차단하기 위한 것이다. 그런데 대규모유통업법 제12조 제1항 단서는 '다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 납품업자와 사전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 파견조건을 서면으로 약정하고 파견된 종업원등을 해당 종업원등을 고용한 납품업자가 납품하는 상품의 판매 및 관리 업무에 종사하게 하는 경우에는 그러하지 아니하다'라고 규정하고 있는바, 대규모유통업자가 예외적으로 납품업자의 종업원등을 사용하기 위해서는, 제12조 제1항 단서 각 호 중 어느 하나에 해당하는 경우로서, 납품업자와 사전에 서면으로 파견조건에 관한 약정을 맺어야 하며, 파견받은 종업원등을 해당 종업원등을 고용한 납품업자가 납품하는 상품의 판매 및 관리 업무에 종사하게 해야 한다. 이에 관해 대규모유통업법 시행령 제10조 제1항은 대규모유통업자가 납품업자의 종업원등을 파견받을 경우 서면으로 약정하여야 하는 사항으로 '종업원등의 수, 종업원등의 근무기간 및 근무시간, 종업원등이 종사할 업무내용, 종업원등의 인건비 분담 여부 및 조건'을 규정하고 있고, 제10조 제2항은 같은 법 제12조 제1항 단서 제1호에 따라 대규모유통업자가 납품업자의 종업원등을 파견받을 경우 부담하여야 할 비용으로 '파견된 종업원등의 인건비, 식비, 교통비 등 각종 실비, 그 밖에 대규모유통업자의 점포에서 파견 종업원등이 상품 판매 및 관련 업무에 종사하는 데에 드는 비용'을 규정하고 있다. 이처럼 대규모유통업법 제12조 제1항은 대규모유통업자가 그의 일방적 요구에 따라 납품업자로부터 종업원등을 파견받고 그에 따른 비용이나 책임을 납품업자에게 전가하거나 과도하게 지우는 것을 방지하기 위하여 일정한 실체적·절차적 요건을 갖춘 경우에 한하여 예외적으로 납품업자로부터 종업원등을 파견받는 것을 허용하고 있다. 거래상 우월적 지위에 있는 대규모유통업자의 편익이나 판매효율성 제고를 위해 개별 납품업자의 이익이 희생될 우려가 있으므로, 대규모유통업법 제12조 제1항을 적용함에 있어서는 대규모유통업자가 납품업자의 종업원등을 파견받을 수 있는 범위와 요건이 명확하게 특정될 필요가 있고, 이러한 사정은 대규모유통업자인 TV홈쇼핑사업자와 납품업자 사이에서도 마찬가지이다.

한편 TV홈쇼핑 심사지침은 납품업자의 종업원등이 TV홈쇼핑 방송에 출연하는 경우 그 인건비 등의 비용분담 문제와 관련하여 '판매전문가·보조출연자(유명인사, 상품전문가 등)·방청객 등의 방송출연과 방송세트(무대장치·설비 등)·상품소개 프로그램 제작 등에 소요되는 비용은 본질적으로 방송제작비용으로서 상품판매방송 서비스를 제공하고 그 대가로 판매수수료를 받는 TV홈쇼핑사업자가 부담해야 할 비용이며 이는 납품업자와 분담할 수 있는 판매촉진비용에 해당하지 않는다'고 규정하면서[III. 2. 나.2)의 가)], 'TV홈쇼핑사업자가 방송제작비용에 해당하는 판매전문가·보조출연자(유명인사, 상품전문가 등)·방청객 등의 인건비를 납품업자로 하여금 부담하도록 요구하는 행위는 경제적 이익 제공의 요구금지에 관한 대규모유통업법 제15조 제1항에 위반될 수 있으나, 다만 납품업자가 특정 판매전문가·보조출연자(유명인사, 상품전문가 등)·방청객등 방송출연자의 추가 또는 변경을 요구할 경우 추가·변경으로 인해 추가로 소요되는 비용의 분담에 관해 상호 협의하여 서면으로 정하는 것은 정당한 사유가 있는 것으로 본다'고 규정하고 있다[III. 3. 나. 2)의 라)].

다른 한편 대규모유통업법 제6조 제1항은 '대규모유통사업자는 납품업자와 계약을 체결한 즉시 납품업자에게 거래형태 등 대통령령으로 정하는 계약사항이 명시된 서면을 주어야 한다'고 규정하고 있고, 서면에 명시할 계약사항에 관하여 같은 법 시행령은 제2조 제1항 제6호에 '납품업자로부터 종업원이나 그 밖에 납품업자에게 고용된 인력을 파견받는 경우 그 종업원등의 파견조건, 파견비용 분담 여부 및 조건'을 규정하면서, 제2조 제2항에 대규모유통사업자 중 TV홈쇼핑사업자의 경우에는 서면에 명시할 계약사항에서 제2조 제1항 제6호의 납품업자 종업원등 파견조건 등은 제외하되, 제2조 제2항 제2호, 제3호로 '방송 횟수 및 일시', '방송출연자의 인건비와 그 분담 여부 및 조건'은 포함하도록 규정하고 있다.

TV홈쇼핑사업자인 원고의 이 사건 위반행위가 대규모유통업법 제12조 제1항 적용대상인지 여부 등 (1) TV홈쇼핑 심사지침은 TV홈쇼핑사업자와 납품업자 간 거래에서 발생하는 대규모유통업법 제6조, 제11조, 제15조, 제17조 관련 행위 중 TV홈쇼핑 거래의 특성을 고려할 필요가 있는 행위에 대한 위법성 심사기준과 법 위반 유형을 제시하면서 같은 법 제12조 관련 행위를 다루지 않고 않다. 앞서 살펴본 관련 규정 및 법리를 고려하면, 납품업자의 종업원등이 TV홈쇼핑사업자의 TV홈쇼핑 방송에 출연하는 경우 그 인건비등의 비용분담은 '방송제작비용'에 관한 것으로서 대규모유통업법 제15조 제1항에서 정한 경제적 이익의 제공에 관한 문제로 볼 수 있다. 다만, 대규모유통업법 제15조 제1항은 납품업자의 종업원등이 TV홈쇼핑 방송에 출연함으로써 발생하는 '비용'의 분담 등 경제적 이익의 제공에 관한 측면에서 TV홈쇼핑사업자와 납품업자 사이의 이해관계를 규율할 뿐이어서, 위 조항만으로는 TV홈쇼핑사업자의 사업장에 파견되어 상품의 판매 및 관리 업무에 종사하게 되는 납품업자 종업원등의 근무기간 및 근무시간, 업무내용이나 범위 등 '근무조건'을 둘러싼 법률관계까지 규율되지 않는다. TV홈쇼핑사업자인 원고의 편익이나 판매효율성 제고를 위해 납품업자나 그 종업원등이 부당한 대우를 받거나 불이익을 당하지 않도록 하기 위해서는 납품업자의 종업원등이 TV홈쇼핑 방송에 출연하는 경우에 발생하는 비용분담 등 경제적 이해관계의 문제뿐만 아니라 근무조건에 대해서까지 사전에 서면으로 명확하게 약정할 필요가 있다. 또한, 피고 내부의 사무처리준칙에 불과한 TV홈쇼핑 심사지침이 대규모유통업법 제12조 관련 행위를 직접 다루지 않고 있다는 점을 이유로 TV홈쇼핑사업자에 대해서는 같은 법 제12조 제1항이 당연히 적용되지 않는다고 해석할 수는 없다. TV홈쇼핑심사지침도 TV홈쇼핑사업자에 대해 대규모유통업법 제12조 제1항이 적용되지 않는다고 규정하지는 않고 있다. 결국 대규모유통업법 제12조 제1항 및 제15조 제1항은 규정하고 있는 각 요건의 차이로 인해 보호되는 범위가 일치하지 않을 수 있으나 상호 간에 규제영역이 엄격히 구분된다고 보기는 어렵고 중첩되는 영역도 있을 수 있으므로, 같은 법 제15조 제1항의 규정을 이유로 TV홈쇼핑사업자에 대하여는 같은 법 제12조 제1항이 적용될 수 없다고 볼 수는 없다.

한편 대규모유통업법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제2조 제2항 제1호에서 TV홈쇼핑사업자에 대하여는 일반 대규모유통업자와 달리 납품업자와 계약을 체결한즉시 서면으로 작성해 교부하여야 하는 계약사항에 제2조 제1항 제6호(납품업자 종업원등의 파견조건 등)가 제외되어 있으나, 이는 TV홈쇼핑사업자의 경우에는 TV홈쇼핑판매를 위한 방송 제작이 핵심적인 사항으로 '방송 횟수 및 일시'(제2조 제2항 제2호), '방송출연자의 인건비와 그 분담 여부 및 조건'(제2조 제2항 제3호)을 별도로 규정하고 있기 때문으로 보인다. 오히려 대규모유통업법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제2조 제1항 제6호는 납품업자 종업원등의 파견조건 등에 관하여 대규모유통업자가 납품업자와 계약을 체결한즉시 납품업자에게 서면으로 작성하여 교부하도록 의무를 부과하면서도, 같은 법 제12조 제1항은 본문에서 납품업자의 종업원등 사용을 원칙적으로 금지하면서, 단서에서 제1호 내지 제4호가 정한 예외적인 요건이 충족되어 납품업자의 종업원등이 대규모유통업자의 사업장에서 근무하게 되는 경우에는 파견조건을 사전에 서면으로 작성하도록 하는 별도의 규정을 두고 있는데, 이러한 규정 내용과 체계를 고려하면 납품업자 종업원등의 파견에 관하여 같은 법 제6조 제1항은 계약을 체결한 즉시 파견조건 등을 정하는 추상적·기본적 약정을, 같은 법 제12조 제1항 단서는 납품업자의 종업원등 파견 이전에 정하는 구체적·실질적 약정을 의미하는 것으로 해석할 수 있다. 결국 대규모유통업법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제2조 제1항 제6호, 제2항 제1호, 제2호, 제3호가 일반 대규모유통업자와 TV홈쇼핑사업자의 서면으로 명시할 계약사항을 일부 다르게 규정하고 있다는 점을 들어 '납품업자의 종업원등 사용금지 등에 관한 같은 법 제12조 제1항은 일반 대규모유통업자에게만 적용이 되고 TV홈쇼핑사업자에게는 적용되지 않는다'고 해석할 수는 없다. 이렇게 해석하면 TV홈쇼핑사업자의 경우에는 납품업자와 계약을 체결한 즉시 납품업자에게 '방송출연자의 인건비와 그 분담 여부 및 조건' 등을 명시한 서면을 주어 대규모유통업법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제2조 제2항 제3호의 요건을 충족하기만 하면 그 이후 같은 법 제12조 제1항이 정한 요건을 충족하는 등의 별다른 제한 없이 납품업자의 종업원등을 사용할 수 있다고 보아야 하는데, 그러한 결과는 같은 법 제12조 제1항의 입법취지에 부합한다고 볼 수 없다.

대규모유통업법은 대규모유통업자의 '매장'과 '사업장'을 구별하고 있는데, 매장은 대규모유통업자가 일반 소비자들을 대상으로 상품을 진열하고 실제 판매하는 공간 및 이에 부속하는 시설을, 사업장은 그보다 넓은 범위로 대규모유통업자가 영업활동을 영위하기 위해 사용하는 일체의 영업장 내지 영업시설을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 대규모유통업법 제12조 제1항은 단서에서 정한 예외적인 사유가 인정되지 않는 이상 대규모유통업자가 납품업자들로부터 종업원등을 파견받아 자신의 사업장에 근무하게 하여서는 아니 된다고 정하고 있는데, 여기서 사업장은 오프라인 점포만을 의미하는 것이 아니라 원고의 방송 스튜디오와 같이 원고가 TV홈쇼핑 사업을 영위하기 위하여 필요한 설비를 갖추고 사업을 영위하는 장소도 포함하는 것으로 볼 수 있다.

결국 TV홈쇼핑사업자인 원고의 이 사건 위반행위에 대하여도 대규모유통업법 제12조 제1항이 적용된다고 봄이 타당하다. 또한, 설령 원고가 대규모유통사업법 제15조 제1항, 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제2조 제2항 제2호, 제3호를 준수하였다고 하더라도(즉, 원고가 납품업자와 기본거래계약을 체결한 직후 '방송 횟수 및 일시','방송출연자의 인건비와 그 분담 여부 및 조건' 등의 계약사항을 서면에 명시하여 납품업자에게 주고, 나아가 거래 과정에서 납품업자의 '특정 판매전문가 등 방송출연자의 추가 또는 변경' 요구를 받아들여 상호 협의 하에 납품업자에게 그 비용을 분담시켰다고 하더라도), 그러한 사정만으로 원고가 같은 법 제12조 제1항까지 준수하였다고 평가할 수는 없다(가령 원고가 같은 법 제12조 제1항 단서 제1호에 따라 이 사건 종업원등의 인건비 등 제반 비용을 모두 부담하는 경우라도 이 사건 종업원등의 파견 이전에같은 법 제12조 제1항 단서에 따라 파견조건을 서면으로 약정하지 않은 이상 같은 법 제12조 제1항 위반으로 보아야 한다). 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

이 사건 종업원등이 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당하는지 여부 (1) 관련 법리 법령의 해석은 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 가능한 한 원칙적으로 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하고, 나아가 당해 법령의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 타당성 있는 법령 해석의 요청에 부응하여야 한다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결, 대법원 2012. 7.5. 선고 2011두19239 전원합의체 판결 등 참조).

대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'의 의미와 그 범위

'종업원등'의 의미 대규모유통업법 제12조는 '종업원'이나 '그 밖에 납품업자등에게 고용된 인력'의 파견을 원칙적으로 금지하고 있고, 양자를 묶어서 '종업원등'이라고 약칭하고 있다. '종업원등'의 범위를 확정함에 있어서는 그 전제로서 위 법문상 '고용'의 의미를 근로기준법상 근로계약 또는 민법상 고용의 개념과 동일한 범주로 볼 것인지가 선행적으로 검토되어야 할 것이다. 아래에서 보는 사정들에 비추어 보면, 대규모유통업법 제12조의'고용'은 '근로기준법상 근로계약' 또는 '민법상 고용'으로 한정된다고 볼 수 없고, 위임이나 도급 등 계약의 명칭이나 형식에 관계없이 실질적으로 납품업자등을 위해 대규모유통업자의 사업장에서 노무를 제공하는 자를 모두 포함한다고 해석함이 타당하다. 1 먼저, '종업원'의 개념이 문제된 다른 법률의 예를 살펴보면, 이른바 양벌규정인 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제93조에서 정한 '사용인 기타의 종업원'에서 종업원의 개념에는 법인 또는 개인과 정식으로 고용계약을 체결하고 근무하는 자뿐만 아니라 법인 또는 개인의 대리인, 사용인 등이 자기의 업무보조자로서 사용하면서 직접 또는 간접으로 법인 또는 개인의 통제·감독 아래에 있는 자도 포함된다(대법원 2003. 6. 10. 선고 2001도2573 판결 참조). 이와 같은 취지에서 구 도로법(1995. 1. 5. 법률 제4920호로 개정되고, 2005. 12. 30. 법률 제7832호로 개정되기 전의 것) 제86조의 '개인의 대리인·사용인 기타의 종업원'에서 종업원또한 위와 마찬가지로 해석된 바 있다(대법원 2007. 8. 23. 선고 2007도3787 판결 참조). 한편, 지방세법 제74조 제8호는 '종업원'에 대해 "사업소에 근무하거나 사업소로부터 급여를 지급받는 임직원, 그 밖의 종사자로서 대통령령으로 정하는 사람을 말한다."라고 규정하고, 같은 법 시행령 제78조의3 제1항은 "지방세법 제74조 제8호에서 '대통령령으로 정하는 사람'이란 제78조의2에 따른 급여의 지급 여부와 상관없이 사업주 또는 그 위임을 받은 자와의 계약에 따라 해당 사업에 종사하는 사람을 말한다."라고 규정한 다음, 제2항에서 "제1항에 따른 계약은 그 명칭·형식 또는 내용과 상관없이 사업주 또는 그 위임을 받은 자와 한 모든 고용계약"이라고 규정하고 있으며, 대법원은 위 규정의 종업원에 관하여 "사업주 등과 체결한 계약의 명칭이나 형식 등을 불문하고 그 실질에 있어 당해 사업소에 근무하거나 근로를 제공하여 사업에 종사하면서 당해 사업소로부터 급여를 지급받는 사람을 말한다."라고 판시한 바 있다(대법원 2009.5. 14. 선고 2007두17083 판결, 대법원 2010. 10. 28. 선고 2010두8027 판결 등 참조).2 대규모유통업법 제12조 제1항의 입법취지는 납품업자등에 대한 관계에서 우월적 지위에 있는 대규모유통업자가 실제로는 납품업자등의 실질적 비용부담 하에 별도로 종업원등을 파견받아 자신의 사업장에 투입하도록 하는 사례가 적지 않아 사실상 대규모유통업자가 부담해야 하는 비용을 납품업자등에게 전가하는 것을 막기 위함이다. 따라서 이러한 입법취지를 고려하면, 반드시 납품업자등과 파견종업원등이 근로기준법 제2조 소정의 사용자 및 근로자의 관계에 해당하는 경우에만 대규모유통업법 제12조 제1항이 적용되는 것으로 볼 수 없고, 널리 실질적으로 납품업자등이 자신의 종업원등을 대규모유통업자의 사업장에 근무하게 하는 경우라면 모두 이에 해당된다고 보는 것이 합리적이다. 3 타인의 노동력 공급 내지 이용을 목적으로 하는 대표적인 법률관계로서 근로기준법상 근로계약, 민법에서 정한 전형계약인 고용(제655조)이 있으나, 그 외에도 민법상 위임(제680조), 도급(제664조) 등 다양한 법률관계가 있으므로, 계약의 형식이나 명칭에만 국한하여 대규모유통업법 제12조 제1항 소정의 '종업원등'의 의미를 해석하는 경우 대규모유통업자인 TV홈쇼핑사업자의 납품업자등을 상대로 한 탈법행위를 조장할 우려가 있다.

'종업원등'의 범위 대규모유통업법 제12조 제1항의 '고용'을 위와 같이 해석할 경우, 원칙적으로 위 규정의 입법취지, 문언 내용 및 '고용'의 사전적 정의 등을 기준으로 그 범위를 정하는 것이 타당하다. 우선 '고용'의 사전적 의미는 '을 받고 남의 일을 해줌'<5>으로서'타인성'과 '노동력의 제공'을 그 개념표지로 하므로, 노동력을 제공한 자가 납품업체의 실사주이거나 자신의 재산과 노무를 출자하여 공동사업에 대한 이익이나 손실을 분담하는 자 등과 같이 실질적으로 자신을 위해 노동력을 제공한 경우에는 '납품업자에게 고용된 인력'이라고 볼 수 없다. 이러한 사정을 고려해 볼 때, 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에는 '타인성'이 인정되는 범위 내에서 '납품업자와 고용계약을 체결한 자', '고용계약을 체결하지는 않았더라도 납품업자와 체결한 계약의 명칭이나 형식 등을 불문하고 실질에 있어 당해 납품업자의 사업소에 근무하거나 납품업자에게 노동력을 제공하여 대가를 지급받는 자', 또는 '납품업자가 직접 또는 그의 대리인, 사용인 등이 자기의 업무보조자로서 사용하여 직·간접적으로 납품업자의 통제·감독 아래에 있는 자' 등이 모두 포함된다고 봄이 타당하다.

구체적 판단 피고가 인정한 이 사건 위반행위의 횟수, 즉 이 사건 종업원등이 원고의 '방송게스트' 및 '방청객'으로 방송에 출연한 횟수는 총 2,939회인바, 이 사건 종업원등 중에서 원고가 납품업자의 종업원등에 해당하지 않는다고 주장하는 유형별로 그 해당 여부를 살펴보기로 한다.

개인사업자인 납품업자의 대표자가 방송 게스트로 출연한 경우 납품업자가 개인사업자인 경우에는 그 대표자가 바로 납품업자이고, 납품업자와의 관계에서 타인성이 결여되어 있으므로, 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당한다고 볼 수 없다.

법인사업자인 납품업자의 대표자가 방송 게스트로 출연한 경우 납품업자가 법인사업자인 경우, 대표자(대표이사 등)라 할지라도

개인사업자인 납품업자의 대표자가 방송 게스트로 출연한 경우 납품업자가 개인사업자인 경우에는 그 대표자가 바로 납품업자이고, 납품업자와의 관계에서 타인성이 결여되어 있으므로, 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당한다고 볼 수 없다.

법인사업자인 납품업자의 대표자가 방송 게스트로 출연한 경우 납품업자가 법인사업자인 경우, 대표자(대표이사 등)라 할지라도 납품업자와의 계약을 통해 위임받은 사무를 처리하는 지위에 있으므로, 대표자 지위에 있다는 이유만으로 해당 법인의 실사주라거나 자신의 재산 또는 노무를 출자하여 공동사업에 대한 이익이나 손실을 분담하는 자에 해당한다고 보기는 어렵다. 그러나 이 사건의 경우, 1 원고는 중소기업 상품 및 농축수산물의 홍보와 판로개척 지원 등을 위해 설립된 법인(중소벤처기업부 산하 공공기관)으로서, 원고와 계약을 체결한 납품업자는 법인사업자의 경우에도 대부분 중소기업 내지 규모가 작은 업체인 것으로 보이는 점, 2 위와 같은 소규모 법인의 경우에는 법인의 형식을 띠고 있더라도 실질적으로는 개인사업자와 다를 바 없는 경우가 많고, 그 대표자가 해당 법인의 최대주주 내지 실사주의 지위에 있는 경우도 적지 않은 점, 3 원고는 방송 게스트로 출연한 법인사업자의 대표자대부분이 유일한 주주 또는 대주주로서 실사주의 지위에 있다고 주장하고 있는데, 피고는 이를 단순히 부인하기만 할 뿐 실질적인 반박자료를 제출하지 못하고 있는 점(법인사업자인 납품업자가 다수이고 이 사건 위반행위 당시로부터 오랜 시간이 지난 상황에서 원고와 피고 모두 관련자료의 제출에 어려움을 겪고 있다), 4 처분사유의 존재에 관한 증명책임은 피고에게 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 종업원등에 포함된 법인사업자의 대표자가 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당한다는 점이 충분히 증명되었다고 볼 수 없으므로, 이 부분 처분사유가 인정된다고 보기 어렵다.

제조업자의 대표자가 방송 게스트로 출연한 경우 원고의 납품업자 중에는 '납품업자가 동시에 제조업자인 경우'도 있지만, '납품업자가 제조업자에게 제조를 위탁한 상품을 판매하는 경우'나 '납품업자가 여러 제조업자들의 상품을 유통하는 경우' 등과 같이 납품업자와 제조업자가 서로 다른 경우도 있다. 이와 같이 납품업자와 제조업자가 서로 다른 경우에는 납품업자뿐 아니라 제조업자도 자신이 제조한 상품의 판매 증진 및 매출이익 확대를 위하여 스스로 홈쇼핑 방송에 출연할 만한 유인이 존재한다. 따라서 납품업자와 제조업자의 대표자 사이에 실질적인 고용관계가 존재한다거나 납품업자가 제조업자 대표자의 출연비용을 실질적으로 부담하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 제조업자의 대표자가 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당한다고 인정하기 어렵다. 그런데 피고가 제출한 증거만으로는 이 사건 종업원등에 포함된 제조업자의 대표자와 관련하여 위와 같은 특별한 사정이 존재한다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 위와 같은 제조업자의 대표자는 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당한다고 볼 수 없다.

방청객으로 출연한 경우 갑 제5, 11호증, 을 제9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 종업원등 중 방청객으로 출연한 1,249명은 납품업자와 직접 계약을 체결하지 않고, 다른 사업자와의 계약에 따라 홈쇼핑 방송에 출연하였으나, 그 인건비 등 출연비용은 위 다른 사업자와 맺은 계약에 따라 납품업자가 실질적으로 부담한 사실을 인정할 수 있다. 원고는 위와 같은 방청객들이 납품업자와 직접 고용계약 등을 체결하지 않았다는 점을 들어 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당하지 않는다고 주장하나, 1 방청객의 노무 제공의 대가는 실질적으로 납품업자가 부담한 점, 2 방청객은 방송출연을 목적으로 고용되어 납품업자의 통제·감독 아래에서 노무를 제공하게 되므로 납품업자 소속 종업원과 그 지위가 유사한 점, 3 방청객의 노무 제공에 대한 수요자인 납품업자와 그 공급자인 방청객이 직접 계약을 체결하지 않고, 중간에 인력공급업체 등 다른 사업자가 개입되었다는 사유만으로 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당하지 않는다고 본다면, 납품업자 등의 보호를 위한 대규모유통업법 제12조 제1항의 입법취지가 훼손될 우려가 큰 점 등을 고려할 때, 위와 같은 방식으로 고용된 방청객들도 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당한다고 봄이 타당하다.

소결 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 위반행위의 횟수 총 2,939회 중에서 '개인 사업자인 납품업자의 대표자가 방송 게스트로 출연한 경우', '법인사업자인 납품업자의 대표자가 방송 게스트로 출연한 경우', '제조업자의 대표자가 방송 게스트로 출연한 경우'의 각 출연자는 대규모유통업법 제12조 제1항의 '종업원등'에 해당하지 않는다. 이 사건에 제출된 증거만으로는 위 각 경우의 방송횟수를 구체적으로 특정하기 어려우나, 위 각 경우의 방송횟수가 총 460회라는 원고의 추산이 나름대로 합리성이 있어 보이고, 피고도 이에 대하여는 별다른 반박을 하지 않고 있는바, 이 사건 위반행위 총 2,939회 중 위 460회를 제외한 2,479회(= 2,939회 - 460회)만이 대규모유통업법 제12조 제1항을 위반한 행위라고 인정함이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

대규모유통업법 제12조 제1항 단서 제2호, 제3호의 요건이 인정되는지 여부갑 제4호증(납품업자들의 방청객 방송참여 요청 공문), 갑 제5호증(방청객 출연요청 확인서), 갑 제7호증(각 사실확인서) 등 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 위반행위 관련 납품업자가 이 사건 종업원등 파견에 따른 예상이익과 비용의 내역 및 산출근거를 서면에 객관적·구체적으로 작성하여 원고에게 자발적으로 파견을 요청하였다거나(대규모유통업법 제12조 제1항 단서 제2호), 이 사건 종업원등이 특수한 판매기법 또는 능력을 지닌 숙련된 종업원등에 해당한다는(같은 법 제12조 제1항 단서 제3호) 사실을 인정하기에 부족하다. 설령 대규모유통업법 제12조 제1항 단서 제2호 또는 제3호가 정한 예외요건이 충족되었다고 가정하더라도, 대규모유통업법 제12조 제1항 단서, 제2항, 같은 법 시행령 제10조 제1항이 정한 파견조건에 관한 서면약정이 있었다는 점을 인정할 증거가 없는 이상, 대규모유통업법 제12조 제1항 위반이 되는 것은 마찬가지이다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

소결론 앞서 본 바와 같이 이 사건 위반행위에 관한 처분사유는 그 위반횟수 총 2,939회 중 2,479회 부분에 한하여 인정된다. 그런데 이 사건 위반행위 중 처분사유가 인정되지 않는 부분을 제외하더라도 그 위반행위의 내용과 규모, 횟수 등에 비추어 향후에도 동일 또는 유사한 위반행위를 반복할 우려가 상당하다고 보이므로, 피고가 대규모유통업법 제32조에 따라 이 사건 시정명령을 한 것은 적법하다고 판단된다. 이 사건 과징금납부명령의 적법 여부는 재량권 일탈·남용에 대한 주장을 포함하여 아래에서 살펴보기로 한다.

이 사건 과징금납부명령의 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

대규모유통업법 제35조 제1항 본문은 "공정거래위원회는 제6조 제1항부터 제3항까지, 제7조부터 제10조까지, 제11조 제1항부터 제4항까지, 제12조부터 제15조까지, 제15조의2, 제16조부터 제18조까지의 규정을 위반한 대규모유통업자에게 대통령령으로 정하는 산출방식에 따른 납품대금이나 연간 임대료를 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액을 산정하기 곤란한 경우 등에는 5억 원을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다."라고 규정하고 있는데, 이러한 대규모유통업법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우 대규모유통업 관계 법령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지는 재량행위이고, 이러한 재량권의 행사와 관련하여 과징금 부과의 기초가 되는 사실오인 또는 비례·평등원칙 위반 등이 없는 한 재량권 일탈·남용으로 볼 수 없다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2017두36540 판결 참조). 대규모유통업법 시행령 제28조 제1항 [별표 1]은 대규모유통업법 제35조 제1항의 위임에 따라 과징금의 부과 여부, 산정 방식 등에 관한 기준을 규정하고 있고, 이때 위반행위의 유형을 '중대성이 약한 위반행위', '중대한 위반행위', '매우 중대한 위반행위'로 구분하며, 관련 납품대금이나 관련 임대료나 위반금액의 비율을 산정하기 곤란한 경우에는 5억 원 이내에서 중대성의 정도를 고려하여 과징금을 산정할 수 있다고 규정한다(대규모유통업법 시행령 [별표 1] '2. 과징금 산정기준').

앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사실과 사정에 비추어 볼 때, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 과징금납부명령이 비례·평등원칙을 위반하는 등 재량권을 일탈·남용한 것이라고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

이 사건 위반행위는 대규모유통업법 제12조 제1항을 위반한 것으로서, 대규모유통업법 제35조, 같은 법 시행령 제28조 제1항 [별표 1] 및 과징금 고시 III. 2. 가.및 나.에 따라 원칙적으로 과징금 부과대상이다.

과징금 고시에 의하면, 피고는 위반행위의 유형에 따라 산정기준을 정하고(IV. 1.), 관련 상품을 대규모유통업법 위반행위 유형별로 개별적·구체적으로 판단하는바(II. 4. 나. 참조), '납품업자등의 종업원 사용금지 위반행위'의 동일한 유형에 속하는 이 사건 위반행위는 그 전체에 대하여 하나의 과징금을 산정하여야 한다. 한편, 여러 처분사유에 관하여 하나의 제재처분을 하였을 때 그중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 나머지 처분사유들만으로도 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 보아 취소하여서는 아니 된다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2010두15674 판결, 대법원 2017. 6. 15. 선고 2015두2826 판결 등 참조).

앞서 본 바와 같이 피고는 납품업자로부터 파견받은 이 사건 종업원등의 수가 4,510명에 이르는 점, 그중 방청객 업무에 종사한 1,249명은 홈쇼핑 방송에서 판매촉진에 미치는 영향이 크지 아니한 점, 서면약정을 체결하지 아니하고 인건비 전부를 납품업자에게 부담하게 하는 행위는 향후 대규모유통업자가 납품업자에게 행사하는 이익제공 강요나 불이익 제공의 단초로 작용할 여지가 큰 점 등 위반행위의 내용과 정도를 고려하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 산정점수를 기준으로 이 사건 위반행위가 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다고 보고, 다만 관련 납품대금이나 위반금액의 산정이 어렵다는 이유로 과징금 고시 IV. 1. 다.에 따라 '매우 중대한 위반행위'에 해당하는 부과기준금액의 범위 내에서 산정기준(정액과징금)을 정하였다. 이 사건 위반행위의 횟수 총 2,939회에서 처분사유가 인정되지 않은 부분(460회)을 제외하더라도, 그 위반행위의 횟수, 관련 납품업자의 수 등을 고려할 때, 위반행위의 중대성에 대한 판단이나 위 세부평가 기준표에 따른 산정점수(피고는 심사보고서상 산정점수 2.8점이 과다하다고 보아 2.3점으로 축소 인정하였다<6>)가 달라진다고 보기 어렵다.

피고는 '매우 중대한 위반행위'에 해당하는 부과기준금액의 범위(3억 원 이상 5억 원 이하) 내에서 그 하한에 가까운 325,000,000원을 산정기준으로 정한 다음, 위반행위의 기간(1년 초과 2년 이내)을 이유로 100분의 10을 가산하고 원고가 조사에 협력한 사정을 참작하여 100분의 20을 감경하여 위 산정기준을 조정하였으며, 원고의 현실적 부담능력을 고려하여 위와 같이 조정된 금액에서 100분의 30을 추가 감경한 후 최종적으로 부과과징금 액수를 204,000,000원으로 결정하였다. 원고가 주장하는 유리한 사정들은 위 과징금 산정 과정에서 대부분 반영된 것 으로 보이고, 이 사건 위반행위 중 일부 처분사유가 인정되지 않는 부분을 고려하더라도 위와 같은 피고의 과징금 부과 및 산정 과정에 위반행위의 중대성과 비교하여 균형을 상실한 재량권의 일탈·남용이 있다고 보기는 어렵다.

원고는 이 사건 종업원등의 출연으로 납품업자의 이익이 침해된 사실이 없다고 주장하나, 대규모유통업법 제12조 제1항은 납품업자의 종업원등을 파견받아 자신의 사업장에서 근무하게 하는 것을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 구체적인 요건 하에서만 허용하는바, 원고가 이를 위반한 이상 법이 보호하고자 하는 납품업자의 이익은 침해된 것으로 보아야 한다.<7> 또한 원고는 이 사건 종업원등이 대규모유통업법 제12조 제1항 단서의 실체적 요건을 충족하므로 이를 과징금 산정 등에 고려하였어야 한다는 취지로도 주장하나, 설령 원고의 주장처럼 대규모유통업법 제12조 제1항 단서의 실체적 요건을 충족하였다고 보더라도, 원고가 사전에 대규모유통업법 시행령 제10조 제1항에서 정하고 있는 종업원 등의 수, 근무기간 및 근무시간, 종사할 업무내용, 인건비 분담 여부 및 조건 등 파견조건을 서면으로 약정한 사실이 없는 이상, 대규모유통업법 제12조 제1항의 위반 여부에는 영향을 미치지 않는바, 그 위반행위의 중대성 판단을 달리 할 정도의 사정이라고 보이지는 않는다.