서울고등법원 2026. 6. 17. 선고 2025누7776 판결

제1심에서 원고는 피고가 2020. 12. 3. 원고에게 한 40,912,310원(C센터, 제1심판결의 제1 요양기관)과 109,316,820원(D센터, 제1심판결의 제3 요양기관)의 각 장기요양급여비용 환수처분의 취소청구를 하였다. 제1심법원은 원고의 청구를 모두 기각하였는데, 원고가 40,912,310원의 장기요양급여비용 환수처분 취소청구 부분에 한하여 항소하였으므로, 이 법원의 심판 범위는 위 환수처분 취소청구 부분에 한정된다.

[인정 근거] 갑 제1, 4, 7, 8호증, 을 제1, 4호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지 기재와 같다.

연천군수는 이 사건 현지조사를 실시하면서 현지조사 7일 전까지 원고에게 서면으로 통지하지 않아 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반하였고, 같은 조항 단서 제1호에 정한 예외 사유에 해당한다고 볼 수 없다. 또한, 예외 사유에 해당하는 경우에도 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적등을 조사대상자에게 구두로 통지하였어야 함에도 이를 이행하지 않았고, 현장출입조사서도 발송 · 제시하지 않았다. 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항, 제11조 제1항 및 행정절차법 제23조 제1항을 위반하여 이루어짐으로써 원고의 방어권 행사에 실질적인 지장을 초래하였으므로, 위법한 현지조사에 기초하여 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 "행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 '출석요구서등'이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다."고 하여 행정조사 시 행정청의 사전통지 의무를 규정하고 있다. 다만 같은 항 단서는 "다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다."고 사전통지의 예외를 규정하고 있고, 제1호는 그 사유 중 하나로 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'를 들고 있다.

그런데 앞서 든 각 증거와 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 현지조사의 조사원은 조사개시 당시 이 사건 요양기관의 대표자인 원고에게 현지조사의 목적, 조사기간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관계 법령, 제출요구자료, 권리구제제도 등이 기재되어 있는 '현장조사서, 장기요양기관 현지조사 안내문, 장기요양급여 관계서류 제출요구서, 권리구제제도 안내서' 등을 교부한 사실, 원고는 "조사에 응하겠습니다. 설명을 들었습니다."라고 각 기재하고 서명한 사실, 원고는 2020. 7. 28. 현지조사의 조사대상기간이 변경된 것에 대한 안내를 받고 "조사대상기간 연장을 통지받았습니다."라고 자필 기재하고 서명한 사실을 알 수 있다.

이 사건 현지조사는 장기요양급여비용 부당청구 여부 등을 확인하기 위한 것으로 이 사건 요양기관에서 제출하는 자료와 관계인들의 진술이 차지하는 비중이 크고, 특히 이 사건 요양기관에 근무하는 사회복지사들의 근무형태와 관련하여 인력배치기준을 준수하지 않았다는 등의 이 사건 처분의 근거가 되는 위반사실을 정확하게 확인하기 위해서는 관계인들의 진술이 더욱 중요하게 된다. 조사 예정사실 등을 미리 통지하는 경우 관계인들로 하여금 진술을 맞추게 하여 위반사항을 은폐하거나 관련 자료를 은닉, 변경 또는 폐기하는 등으로 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있으므로, 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 정한 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 볼 수 있다.

방문요양 인력 추가배치 가산기준 위반에 해당하는 이 사건 처분사유의 성격을 고려하면 사회복지사들의 근무 실태를 조작 등의 인위적 개입 없는 진술과 자료에 근거하여 확인하기 위해 사전통지 없이 현지조사를 실시할 필요성이 있다고 본 현지조사권자의 판단은 충분히 합리적인 것으로 수긍할 수 있다. 나아가 이 사건 처분에 이르기까지 원고의 의견제출 및 방어권 행사에 실질적인 지장이 초래되었다고 볼 만한 증거도 없다.

원고는 확인서(을 제1호증)에 날인할 것을 거부하였으므로, 위 확인서는 '조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서'라고 할 수 없다.

이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 고치거나 추가하는 것을 제외하고는 제1심판결 이유 9쪽 1행부터 10쪽 13행까지와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

『원고는 "이 사건 요양기관의 사회복지사들이 이 사건 현지조사를 근로조건을 점검하거나 노동관계법 위반 여부를 확인하는 조사인 것으로 인식하여 실제 근무형태와는 달리 야간근무나 초과근무가 없었다는 취지로 잘못 답변한 것이다."라고 주장하나, 이는 객관적 증거인 업무일지나 근무상황부에 배치될뿐더러, 을 제6호증의 1의 기재와 위 F의 증언에 의하더라도 F은 이 사건 현지조사 당시부터 2020년 5월에 야간근무를 하였다고 진술한 사실을 알 수 있으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

또한, 원고가 확인서(을 제1호증)에 날인하지 않은 사실은 인정된다. 그런데 위 확인서를 뒷받침하는 사회복지사 등의 사실확인서 및 문답서가 존재하고, 그 취지는 "연차 사용은 전산에 등록되어 있는 것이 정확하고 원고가 주장하는 날짜에 대체근무나 초과근무를 하지 않았다."는 것이다. 사회복지사들이 작성한 사실확인서 및 문답서가 조사반의 회유나 강압에 의해 작성되었다고 볼 자료는 찾아보기 어렵다. 설령 사회복지사들이 심리적으로 다소 위축된 상황에서 사실확인서를 작성하였다고 볼 소지가 있더라도, 곧바로 강요에 의하여 작성된 것으로 단정할 수는 없고, 그 문서가 심리적 위축상태에서 작성되었다 하여 바로 그 내용의 신빙성을 부정할 수는 없다(대법원 1994. 9. 23. 선고 94누3421 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조).』

법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두3228 판결 등 참조).

살피건대, 개정 후 공고를 소급적용하도록 하는 특별한 규정이 없고, 개정 후 공고가 종전의 위헌적 요소를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이라고 보기 어려우므로, 장기요양급여의 제공 및 급여비용 청구가 적법한지 여부는 장기요양급여 제공행위 당시에 적용되는 법령 등을 기준으로 판단하여야 할 것이다.

따라서 이 사건 처분 이후에 개정된 위 공고를 소급적용하여 F, G, H의 미발생 연차 사용을 허용되는 선연차 사용으로 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

또한, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 장기요양기관이 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하는 것을 방지함으로써 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등의 노후의 건강증진 및 생활안정에쓰이는 보험재정의 건전성을 확보하려는 데 입법 취지가 있다(대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 참조). 나아가 이 사건 고시가 장기요양급여기관의 인력배치 기준과 해당 인력의 기준근무시간을 엄격히 정하고, 인력 추가배치 가산과 필요인력 배치 가산 제도를 도입한 것은 궁극적으로 수급자에 대해 충실한 장기요양급여 서비스제공을 보장하기 위한 것이다.

이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 일부 고치는 것을 제외하고는 제1심판결 이유 10쪽 21행부터 13쪽 9행까지와 같으므로(원고가 이 법원에서 추가로 제출한 증거를 더하여 살펴보더라도, F 등 3명이 이 사건 기타 업무 투입 시간에 상응하는 초과근무를 하였다고 인정하기 어렵다), 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

『월 16시간 이상이었다고 보인다(이와는 달리 F이 리로망 사업 업무에 할애한 시간이 2019. 9.부터 12.까지 4개월간 월 15분 정도라는 취지의 갑 제12, 20, 25, 140호증의 각 기재, 이 법원의 사실조회에 대한 연천군노인복지관장의 회신은 앞서 든 각 증거에 비추어 믿기 어렵고, 달리 반증이 없다).』

『확인할 수 있는 객관적인 자료가 없다. 또한, 이 사건 고시 제16조 제1항 전단에 따르면 '가정방문급여의 급여제공 시간'은 '간호사(또는 치과위생사, 간호조무사) · 요양보호사가 수급자의 가정에 도착했을 때부터 필요한 서비스를 제공하기 위한 준비, 서비스의 제공 및 마무리에 소요된 총 시간'을 말하는 것인바, 이에 비추어 보더라도 원고가 주장하는 이동시간을 제외하고 근무시간을 산정하는 것이 타당하다.』

앞서 본 사실에 의하면, 2019. 5.은 F의 미발생 연차사용(8시간)과 I의 장애인 활동바우처 업무(8시간)로 인하여, 2019. 6.은 G의 노인 돌봄 업무(10시간)와 I의 장애인 활동 바우처 업무(8시간)로 인하여, 2019. 7.은 I의 장애인 활동 바우처 업무(8시간)로 인하여, 2019. 8.은 F의 미발생 연차사용(16시간)으로 인하여, 2020. 2.은 I의 장애인 활동 바우처 업무(8시간)로 인하여, 2020. 3.은 I의 장애인 활동 바우처 업무(8시간)로 인하여, 각 월 기준 근무시간을 충족하지 못함에 따라 사회복지사 추가 배치인력 1명이 감축되어야 한다. 그 결과 F이 2019. 5.부터 8.까지와 2020. 2.부터 3.까지의 기간 동안은 리로망 사업 업무에 시간을 할애하지 않았다 하더라도, 사회복지사 추가 배치인력을 1명만 감축하여 환수금액을 결정한 이 사건 처분의 당부에는 영향이 없는 것이 된다.

앞서 본 사실에 의하면, 2019. 9.은 H의 미발생 연차사용(16시간)과 I의 장애인 활동 바우처 업무(8시간)로 인하여(병가와 관련한 원고의 주장을 받아들여 H의 16시간을 제외하더라도, I의 위 8시간으로 인하여 결과는 마찬가지이다), 2019. 10.부터 11.까지는 I의 장애인 활동 바우처 업무(각 8시간)로 인하여, 2019. 12.은 I의 노인 돌봄 업무(24시간)와 장애인 활동 바우처 업무(8시간)로 인하여, 각 월 기준 근무시간을 충족하지 못함에 따라 사회복지사 추가 배치인력 1명이 감축되어야 한다. 그 결과 위 4개월 동안 F이 월 근무시간을 충족한 것으로 본다 하더라도, 사회복지사 추가 배치인력을 1명만 감축하여 환수금액을 결정한 이 사건 처분의 당부에는 영향이 없다.

원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

이 부분에 관하여 이 법원이 적을 이유는 제1심판결 이유 20쪽 9행부터 21쪽 19행까지 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

이 사건 처분은 재량행위에 해당한다. 원고는 연천군에서 위탁한 리로망 사업 업무등을 수행하였을 뿐인데, 피고는 이 사건 처분이 기속행위임을 전제로 아무런 재량을 행사하지 않았고, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입는 불이익이 지나치게 과도하여 그 균형을 상실하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것으로 위법하다.

구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호, 제5호는 장기요양기관이 부정한 방법 등으로 장기요양급여비용을 청구하는 것을 방지함으로써 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등의 노후의 건강증진 및 생활안정에쓰이는 보험재정의 건전성을 확보하려는 데 입법 취지가 있다. 그런데 부정한 방법 등으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용에 대한 환수 여부 및 그 범위에 재량권이 부여되어 있다고 본다면 이러한 입법 취지를 효과적으로 달성하기 어렵다.

장기요양보험은 노인장기요양문제라는 사회적 위험에 대응하기 위한 공적 사회보험제도로서 그 재원이 보험가입자인 국민으로부터 징수된 보험료와 국가의 보조금으로 마련되고 있으므로(제8조, 제58조), 보험재정의 건전성을 도모할 공익상의 필요가 중대하다.

환수 대상은 그동안 지급받은 장기요양급여비용 전액이 아니라 법률상 원인 없이 지급받은 장기요양급여비용, 부정한 방법 등으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용에 한정되므로 그 침해의 정도가 과도하다고 볼 수 없다.

결국 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호, 제5호에 따른 부당이득 환수처분은 부정한 방법 등으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용을 전액 징수하여야 하는 기속행위로 해석된다(구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 따른 부당이득 환수처분에 관한 대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 참조).

원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것이다. 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각한다.

판사 이광만(재판장) 문광섭 박연욱