서울행정법원 2005. 3. 10. 선고 2004구합13325 판결

피고보조참가인들(이하 “참가인들”이라고 한다)은 원고 시의 신평동, 원평동, 통복동, 비전1동, 비전2동, 세교동 등 6개 동에서 발생하는 생활쓰레기의 수집ㆍ운반업무를 담당하는 환경미화원으로 근무하여 왔다.

그런데 원고 시는 2003.6.30. 경영상의 이유로 참가인들을 해고하였다(이하 “이 사건 해고”라고 한다).

참가인들은 이 사건 해고가 부당하다고 주장하며 경기지방노동위원회에 구제신청을 하였고, 이에 대하여 경기지방노동위원회는 2003.10.28. 참가인들의 구제신청을 받아 들여 이 사건 해고가 부당하다고 인정하면서 원고 시에게 참가인들을 원직에 복직시키고 해고기간 동안 정상적으로 근무하였다면 받을 수 있었던 임금상당액을 지급하라는 명령을 발하였다.

이에 원고 시는 중앙노동위원회에 재심신청을 하였고, 중앙노동위원회는 2004.4.13. 재심신청을 기각하는 이 사건 재심판정을 하였다.

원고 시의 주장

원고 시는 지방행정의 생산성을 높이려는 정부와 경기도가 마련한 ‘지방조직개편추진지침’에 따라 환경미화업무를 민간에 위탁하기로 하였는데, 위 지침에 따르지 아니하는 지방자치단체에는 교부세 등에 관하여 역 인센티브 적용 등 경제적 제재가 수반되어 정부나 상급자치단체로부터 지급받는 교부세나 보조금에 시 재정의 대부분을 의존하고 있는 원고 시로서는 이러한 방침에 따르지 않을 수 없었다.

그리하여 원고 시는 참가인들에 대하여 이 사건 해고를 한 것으로서 이는 근로기준법 제31조 소정의 정리해고에 해당하는바, 위와 같은 사정은 긴급한 경영상의 필요성이 존재한다고 볼 수 있고 또한 원고 시는 참가인들에 대하여 민간업체 선정시 100% 고용승계를 보장하기로 하는 등 해고회피를 위한 상당한 노력을 하였으며, 생활쓰레기 수집ㆍ운반업무에 종사하는 환경미화원 전원에 대하여 위탁업체로의 고용승계를 약속하고 이에 응하지 않는 참가인들을 정리해고한 것이므로, 원고 시의 해고대상자 선정기준이 객관적이지 못하거나 합리성이 없는 것으로 볼 수 없다.

그리고 원고 시는 이 사건 해고와 관련하여 참가인들과 경기도지역노동조합에게 참가인들에 대한 해고의 불가피성 등에 대하여 수 회에 걸쳐 협의에 응할 것을 촉구하였음에도 불구하고 참가인들 등이 이에 응하지 아니한 것이므로 원고 시로서는 근로자측이나 노동조합과 성실한 협의절차를 거쳤다 할 것이다.

따라서 이 사건 해고는 근로기준법 제31조 소정의 정리해고의 요건을 모두 갖추었음에도 불구하고 이와 결론을 달리한 이 사건 재심판정은 위법하다.

인정사실

원고 시의 공공부분 구조조정 경위

경기도는 이른바 I.M.F. 사태에 따른 국가경제난 극복과 지방행정의 생산성을 높이려는 정책적인 판단아래 공공부분 구조조정을 계획하여 1998.6.24. ‘지방조직개편추진지침’을 마련하였는데 그 내용 중에는 민간에게 맡김으로써 경비절감이 가능한 업무, 단순작업업무 등을 최대한 민간에 위탁하라고 하면서 그 대상으로 단순노무인력과 청소인부(환경미화원)를 지적하였고, 1999.6.16.에는 원고 시에게 공익성보다 생산성, 효율성이 요구되는 비교적 단순집행기능인 청소사무, 도로시설유지ㆍ보수사무 등을 민간 위탁사업으로 전환할 것을 권고하는 ‘2단계 구조조정 지침시달’을 내렸다.

그에 따라 원고 시는 1998.9.18. 생활쓰레기 수집ㆍ운반, 가로청소인력, 적환장 및 소각장 관리운영 등 환경미화업무 전반에 관하여 민간에 위탁하는 계획을 수립하여 1998년까지 이를 처리한다는 결정을 하였다.

그런 후 원고 시는 1999.2.1. 민간위탁계획을 변경하여 ‘평택시시설관리공단설립계획’을 수립하고 문예회관운영, 유료주차장 및 불법 주ㆍ정차 단속, 환경미화업무 등 민간위탁이 가능한 분야에 대하여 설립된 시설관리공단으로 하여금 이를 관리하도록 하는 결정을 하였다.

그런데 위 시설관리공단설립계획이 제대로 현실화되지 않고 있던 중 원고 시는 다시 1999.10.16. 종전의 민간위탁 계획 중 가로환경 청소업무는 인력위주 청소업무의 특성상 민간위탁의 효율성이 낮다는 사유로 민간위탁 대상에서 제외하기로 하고, 이를 제외한 나머지 환경미화업무는 민간에 위탁하기로 하는 결정을 하였다.

한편 행정자치부는 2000.3.8. ‘지방자치단체 청소사무의 민간위탁추진 철저’라는 공문을 통하여 ‘지방자치단체의 청소사무는 사무처리의 효율성과 경영성을 증대시키기 위하여 일부 지방자치단체에서 민간위탁을 추진 중에 있으나, 이와 관련하여 효율성 및 서비스질의 저하 등 부작용이 있다는 지적이 제기되고 있다. 따라서 청소사무의 민간위탁을 추진하고자 할 경우에는 전문가로 하여금 원가분석, 비용ㆍ편익분석 등을 실시하도록 하여 지방자치단체가 직영할 경우에 비하여 경제성과 효율성이 높다는 검증이 되어야 할 것이며, 민간위탁으로 인하여 오히려 경제성과 효율성이 떨어지는 등 민간위탁의 효과가 없는 경우에는 현행체제를 유지하라’고 지시하였다.

원고 시는 한국자치경영협회의 ‘평택시시설관리공단 설립타당성 검토보고서’에서 밝힌 ‘청소사업의 경우 수익성뿐만 아니라 청소업무의 공공성 유지측면을 고려하면 단순한 민간위탁보다 공단위탁이 더 타당하다’라는 검토의견에 따라 2002.3.7. 다시 환경 미화업무에 관하여 민간위탁에서 평택시시설관리공단을 설립하는 것으로 방향을 수정하였다. 그러나 이와 관련된 조례안은 평택시의회에서 부결되는 등 특별한 진척이 없었다.

한편 행정자치부는 2003.5.15. ‘지방자치단체의 비정규상근인력관리보완지침’을 시달하면서 ‘지방구조조정이 마무리됨에 따라 비정규상근인력 관리에 대한 자치단체의 자율성을 확대하고 합리적인 운영을 도모하기 위함’이라는 목적아래 ‘기준정수제’를 도입하고 이와 연계하여 보통교부세 산정시 비정규상근인력에 대한 인건비는 ‘기준정수’를 기준으로 반영하여 정(正)부(負)의 인센티브를 부여한다는 방침을 밝혔는데, 원고 시의 경우 비정규상근인력 기준정수를 ‘293명’으로 산정하였다. 그런데 당시 원고 시의 비정규상근인력정수는 ‘257명’으로 위 기준정수에 ‘36명’이 미달하였다.

원고 시의 환경미화업무와 관련된 2003년도 예산편성

참가인들의 노조가입과 단체행동

이 사건 해고의 경위

그러던 중 원고 시는 2002.12.30. 시설관리공단설립계획에 대한 조례안의 미해결 등을 이유로 하여 전문가로 하여금 원가분석, 비용ㆍ편익분석에 대한 절차를 거치지 아니한 채 참가인들이 수행하고 있는 환경미화업무에 대하여 민간위탁을 하기로 결정하였다. 그런데 원고 시는 2002년 가로환경미화원들로 구성된 환경미화원노동조합과 단체협약을 체결(2002.7.1.부터 2년간 유효함)하면서 가로청소업무에 대해서는 현재와 같이 시직영체제의 청소업무를 계속 유지하기로 합의하였다.

그리고 원고 시가 2003.1.13. 참가인들을 상대로 작성한 ‘청소업무 민간위탁에 따른 법인설립 참여희망자 조사’라는 제목의 문서에는 ‘우리시에서는 환경미화원의 파업이 반복되고 시민불편이 가중됨에 따라 부득이 청소업무를 민간위탁키로 결정을 하였으며, 민간위탁에 따른 고용불안 해소 및 안정적인 청소업무 추진을 위해 사업장에 종사하는 환경미화원이 주체가 되는 법인이 설립되면 청소업무를 위탁하기로 방침을 정하였으니 참고하시기 바랍니다’라고 기재되어 있었다.

원고 시는 참가인들에 대하여 2003.2.6. 청소업무의 민간위탁결정에 따라 청소업무의 위수탁계약 체결시 해고될 것이라는 통보를 하였고, 다시 2003.4.30. 참가인들에 대하여 2003.5.31.이 해고예정일이라고 통지하면서 재취업을 희망하는 자는 고용승계신청서를 제출하도록 하였다. 그 후 원고 시는 2003.6.10.에서야 민간위탁을 하게 됨에 따라 해고예정일을 2003.6.30.로 연기하였고, 해고예정일에 이르자 이 사건 해고를 단행하였다.

판 단

경영상의 필요에 의하여 근로자를 해고하는 이른바 정리해고가 정당하다고 인정되려면, 근로기준법 제31조에 따라 ①그것이 긴박한 경영상의 필요에 의한 것인지 여부, ② 사용자가 해고회피를 위하여 상당한 노력을 하였는지 여부, ③ 합리적이고 공정한 해고기준에 따라 해고대상자를 선정하였는지 여부, ④ 그밖에 노동조합이나 근로자대표에게 정리해고기준 등을 통보하고 성실한 협의를 거쳤는지 여부 등 제반 사정을 전체적ㆍ종합적으로 고려하여, 당해 해고가 객관적 합리성과 사회적 상당성을 지닌 것으로 인정될 수 있어야 할 것이다(대법원 1999.5.11. 선고 99두1809 판결 등 참조).

한편, 정리해고의 한 요건인 ‘긴박한 경영상의 필요성’이라는 것은 기업의 인원삭감조치가 영업성적의 악화라는 기업의 경제적인 이유뿐만 아니라 생산성의 향상, 경쟁력의 회복 내지 증강에 대처하기 위한 작업형태의 변경, 신기술의 도입이라는 기술적인 이유와 그러한 기술혁신에 따라 생기는 산업의 구조적 변화도 이유로 하여 실제 이루어지고 있고 또한 그럴 필요성이 충분히 있다는 저에 비추어 보면 반드시 기업의 도산을 회피하기 위한 것에 한정할 필요는 없고, 장래에 올 수도 있는 위기에 미리 대처하기 위하여 인원삭감이 객관적으로 보아 합리성이 있다고 인정될 때에는 긴박한 경영상의 필요성이 있는 것으로 인정될 수 있는 한편(대법원 2002.7.9. 선고 2001다29452 판결 등 참조), 국가나 지방자치단체와 같은 공공부문의 경우에는 인원삭감을 하지 않으면 도산할 우려가 있거나 심각한 재정상의 곤란이 초래되는 상황을 일반적으로 상정하기 어려우므로 이러한 공공부문의 정리해고의 정당성을 판단함에 있어서는 ‘긴박한 경영상의 필요성’을 민간 기업의 정리해고의 경우와 동일하게 볼 수 없고, 부단한 체질개선과 구조조정을 통하여 예산을 절감하고 행정의 효율성을 증대하여야 하는 대국민적 의무를 국가나 지방자치단체가 부담하고 있는 점에서 재정상의 긴절한 필요성이 있는 경우에만 긴박한 경영상의 필요성이 인정된다고 할 수는 없다.

그러나 그렇다하더라도 위 인정사실에 의하면, 원고 시는 경기도의 1998.6.24.자 지방조직개편추진지침에 따라 최초에는 환경미화업무에 관하여 민간위탁을 하기로 결정하였으나 그 후 시설관리공단에 관한 검토보고서에 따라 시설관리공단을 설립하기로 선회하였지만 구체적인 진척이 없던 중 참가인들을 비롯한 환경미화원들이 민주노총 소속의 경기도지역노동조합에 가입하고 단체협약 및 임금인상을 요구하면서 파업을 벌이자 이를 계기로 환경미화업무의 민간위탁과 관련된 원가분석 등 구체적 타당성의 검토작업을 거치지 아니한 채 환경미화업무에 관하여 민간위탁을 하기로 결정하고 사업자를 선정하는 등 구체적인 작업에 들어간 점{앞서 본 바와 같이 원고 시는 환경미화 업무의 민간위탁 이유를 환경미화원의 파업이 반복됨으로 인한 것이라고 명시하고 있다(갑 제9호증의 2), 또한 원고 시는 청소행정개선에 관한 원가조사를 하였다고 주장하면서 갑 제7호증의 3(원가조사 연구용역결과)을 들고 있으나, 갑 제7호증의 3의 기초가 된 을 제7호증(청소행정개선에 관한 원가조사요역보고서)의 기재에 의하면 위 용역보고서는 원고 시 직영의 생활폐기물 수집운반을 민간위탁으로 변경할 경우 그 비용이 절감된다는 점에 관한 분석이 없고 다만 폐기물처리인원에 대한 적절한 보상과 이를 관장하는 청소업체에게 현실에 맞는 이윤을 보장하기 위한 기초자료로서 작성되었다는 점에서 갑 제7호증의 3을 두고 적절한 원가조사 등을 시행하였다고 보기에는 부족하다}, 환경미화업무 중 가로환경 부분은 주로 인력위주로 구성되어 있다는 점에서 다른 환경미화업무와 비교할 때 민간위탁의 대상으로 보다 적합함에도 합리적인 사유 없이 민간위탁 대상에서 제외한 점, 2003년도 환경미화업무와 관련한 예산편성을 보면 환경 미화원의 임금을 약 10%정도 인상하고, 청소차량 4대를 새로이 구입하기로 하는 등 2003년도 예산편성과정에서 환경미화업무의 민간위탁에 대하여 특별한 주의를 기울이지 아니하였을 뿐만 아니라 긴축재정의 필요성도 보이지 아니한 점, 행정자치부가 2003.5.15.자로 밝힌 지방자치단체의 비정규상근인력관리보완지침에 의하더라도 원고 시는 인센티브 부여와 관련된 기준정수에 미달하는 비정규상근인력정수를 보유함으로써 부(負)의 인센티브를 받을 가능성이 없었던 점을 종합하여 보면, 경기도 등 상위지방자치단체가 원고 시에 대하여 지방조직개편추진지침을 통하여 공공부분에 관한 구조조정을 지시한 사정을 고려한다 하더라도 원고 시가 주장하는 경영상의 필요는 객관적으로 보아 합리성이 있다고 할 수 없고, 또 앞서 본 바와 같이 환경미화업무 중 가로 청소업무만을 민간위탁 대상에서 제외한 것 역시 객관적이고 합리적인 기준에 의하여 해고대상자를 선정한 것이 아니라고 볼 사유가 된다 할 것이다.

이 사건 해고는 객관적 합리성과 사회적 상당성이 있다고 할 수 없어 위법하므로, 이와 같은 결론의 이 사건 재심판정은 적법하다 할 것이다.