서울행정법원 2016. 5. 20. 선고 2015구합13185 판결

원고는 서울특별시를 사업구역으로 정하여 일반택시운송사업을 영위하는 여객자동차운송사업자이다.

서울특별시장은 2014. 7. 24. 「여객자동차 운수사업법」(이하 '여객자동차법'이라 한다) 제23조 제1항 제9호에 근거하여 다음과 같은 내용이 포함된 '여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고(서울특별시 공고 제2014-1249호)'를 하였다(이하 '이 사건 개선명령'이라 한다).

원고는 2014. 12. 4.부터 2014. 12. 6.까지 원고 소속 운수종사자인 A에게 B 택시(이하 '이 사건 택시'라고 한다)를 아래 표 기재와 같이 배차하였다.

피고는 2015. 4. 13. 원고에게 "2014. 12. 4.부터 2014. 12. 7.까지 3회에 걸쳐 운수종사자 A에게 이 사건 택시를 배차하고 출고 후 12시간 이내에 입고하지 않게 하여 이 사건 개선명령을 위반하였다."는 이유로 여객자동차법 시행령 제46조에 따라 120만 원의 과징금을 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고는 2015. 5. 1. 이 사건 처분 사실을 알고 이에 불복하여 2015. 7. 28. 서울특별시행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2015. 9. 7. 기각결정을 받았다(원고는 2015. 9. 21. 기각결정을 송달받은 것으로 보인다).

이 사건 개선명령의 위법 여부

원고의 주장

판단

여객자동차법 제23조 제1항 제9호는 "국토교통부장관 또는 시 · 도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다"고 규정하고, 제88조 제1항, 제85조 제1항 제22호는 "운송사업자가 제23조에 따른 개선명령 또는 운행명령을 이행하지 아니하는 경우 사업정지 처분을 갈음하여 5천만 원 이하의 과징금을 부과 · 징수할 수 있다"고 규정하고 있다. 이 사건 개선명령은 위 여객자동차법에 규정된 '안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치'에 근거한다.

서울특별시장은 위 여객자동차법 규정에 근거하여 '운송사업자에게 차량 출고 후 12시간 이내에 입고하도록 관리할 의무'를 부과하는 내용의 이 사건 개선명령을 하였고, 이는 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 경우 피로 누적으로 인하여 교통사고가 증가할 위험, 이로 인하여 택시를 이용하거나 도로를 운행하는 시민들의 생명과 신체에 초래될 위험 등을 방지하기 위한 것으로서 합리성을 인정할 수 있다. 또한 이 사건 개선명령은 '지방 등 장거리 운행에 따른 미입고, 교대시간 승객 승무로 인한 일시적인 초과운행 등'의 경우에는 예외를 인정하여 일률적인 개선명령 적용으로 예상되는 불합리한 결과를 보완토록 하고 있다. 이 사건 개선명령에 따르면 원고와 같은 택시회사의 수입이 감소할 것으로 예상되기는 하나, 장시간 운행으로 인한 교통사고가 방지되고, 운수종사자의 근로조건이 개선되는 등 긍정적인 효과도 예상되므로 이 사건 개선명령이 위법하다고는 볼 수 없다.

이 사건 개선명령은 근로기준법에 위반되지 않는다. 근로기준법 제1조는 "근로기준법은 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키며 균형 있는 국민경제의 발전을 꾀하는 것을 목적으로 한다."고 규정하고 있다. 근로기준법 제53조가 '당사자의 합의로 근로시간을 연장할 수 있다.'고, 제59조가'운수업의 경우 제53조에서 허용한 것에 추가하여 연장근로를 하게 할 수 있다.'는 취지로 규정한 것은 산업의 특성이나 당사자의 합의에 따라 탄력적으로 연장근로시간 제한을 완화할 수 있고 그것이 근로기준법에 위반되지 않는다는 취지에 불과하다. 근로기준법에 위반되지 않는 근로조건이라 하더라도 다른 법령이나 행정처분에 따라 제한을 받을 수 있고, 그러한 제한이 바로 근로기준법에 위배되는 것은 아니다. 오히려 이 사건 개선명령은 근로자의 기본적 생활을 보장한다는 근로기준법의 목적에 부합한다. ④ 개인택시운송사업과 일반택시운송사업은 별개의 여객자동차운송사업으로 분류되어 있고(여객자동차법 제3조, 같은 법 시행령 제3조) 그 운영 방식, 규제 목적 등도 다르므로, 이 사건 개선명령이 개인택시운송사업자를 대상으로 삼고 있지 않다고 하여 형평에 어긋난다고 볼 수 없다. 일반화물 및 용달화물 운송사업과의 관계에서도 마찬가지이다.

이 사건 개선명령은 택시 운송사업자가 운수종사자에게 1일 12시간을 초과하여 차량을 '배차'하는 것을 금지하고 있을 뿐, 운수종사자가 실제로 1일 12시간 이상 차량을 '운행'하였는지 여부는 문제되지 않는다. 비록 택시가 차고지에서 출고된 이후 입고되기까지 계속해서 영업을 하는 것은 아니고 승객 없이 운행하거나 운행을 하지 아니하고 대기하는 시간이 있다고 하더라도, 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 것을 방지하고 일과를 종료한 후 휴식을 취하도록 하여 시민들의 생명과 신체를 보호하고자 하는 이 사건 개선명령의 취지상 승객 없는 운행이나 대기시간도 포함하여 배차시간을 산정하도록 하는 것은 타당하다.

행정조사기본법 위반 여부

원고의 주장

판단

행정조사기본법 제4조 제1항은 "행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다."고 규정하고, 같은 조 제2항은 "행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다."고 규정하며, 제17조 제1항은 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서, 보고요구서, 자료제출요구서, 현장 출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하되, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다는 취지로 규정하고 있다.

앞서 본 사실, 을 제6 내지 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 서울특별시는 민원이 접수될 경우 현장점검을 통하여 이 사건 개선명령 위반사실을 단속하고 있고, 2014. 1.부터 2015. 7.까지 기간 동안 원고 이외의 24개 업체에 대하여도 행정조사를 실시하여 위반사실을 단속한 점, ② 서울특별시는 정보제공 동의의 범위를 넘어 이 사건 개선명령 위반사실의 조사를 위해 통합형 디지털운행기록계에 기록된 운행기록을 임의로 확인할 수 없는 것으로 보이는 점, ③ 서울특별시가 조사를 실시하기 전에 원고에게 관련 사항을 미리 통지할 경우 원고로서는 배차일보를 임의로 수정하는 등의 방법으로 조사의 목적을 달성할 수 없도록 할 가능성을 배제할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 서울특별시가 원고에 대하여만 합리적인 이유 없이 조사권을 남용하여 이 사건 개선명령의 위반사실을 조사하였다고 보기 어렵고, 서울특별시가 원고에 대하여 한 행정조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 해당한다고 판단되므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

재량권의 일탈 · 남용 여부

원고의 주장

판단

여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제22호, 제88조 제1항, 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표 5] '위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금의 액수' 제1항 제17호는 여객자동차 운수사업법 제23조에 따른 개선명령을 이행하지 않은 경우 과징금 120만 원을 부과하도록 규정하고 있는데, 위 행정처분 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다. 이 사건 처분은 위 처분기준에 따라 이루어졌다.

이 사건 개선명령은 앞서 본 바와 같이 운수종사자가 장시간 택시를 운행하는 경우 피로 누적으로 인하여 교통사고의 위험이 증가하고 시민들의 생명과 신체에 위험을 초래할 수 있기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로 공익상의 필요성이 크다.

원고는 이 사건 이전에도 이 사건 개선명령 위반으로 수차례 적발되어 과징금처분을 받은 사실이 있고, 이 사건 개선명령에 관한 내용을 소속 운수종사자들이나 노동조합에 통지 또는 교육하는 등 이 사건 개선명령에 관하여 충분히 알고 있는 상태에서 위반행위를 하였다.