서울행정법원 2017. 1. 12. 선고 2016구합66506 판결

원고들은 2013. 3. 6.부터 2015. 3. 31.경까지 노인장기요양보험법에 정한 장기요양기관인 'C요양원'(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)을 공동으로 운영하였고, 그 후 2015. 4.경부터 원고 B가 이 사건 요양원을 단독으로 운영하고 있다.

포천시장은 2015. 10. 26.부터 2015. 11. 2.까지 '이 사건 요양원의 2013. 3. 6.부터 2015. 9.경까지의 장기요양급여 내역'에 대해 현지조사를 실시하였고, 그 결과 별지 1 기재와 같이 판단하였다.

피고는 2015. 12. 15. 원고들에 대하여 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 43조에 따라 "원고 A의 부당 청구로 인하여 과다 지급된 장기요양급여비용 합계 219,933,790원, 원고 B의 부당 청구로 인하여 과다 지급된 장기요양급여비용 합계 20,386,700원을 각각 환수하기로 결정한다"는 내용을 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

피고가 지적한 작업치료사나 요양보호사들은 해당 기간에 이 사건 요양원에서 작업치료사 업무와 요양보호사 업무를 월 160시간(또는 월 기준 근무시간) 이상 수행하였으므로, 원고들은 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 피고에게 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 사실이 없다.

원고들은 2015. 12. 10.경 서울서부지방법원에 이 사건 처분에 따른 환수 금액 240,320,490원을 공탁하였고, 노인장기요양보험 관련 법령의 잦은 개정으로 요양급여 기준에 대한 정확한 이해가 없었으며, 요양보호사에 대한 급여나 시설운영비를 먼저 지급하고 그에 상응하는 비용을 전보받는 것이어서 부당하게 이득을 취하지 않은 점 등을 고려하면, 이 사건 처분의 효력은 대법원 2003두13434 판결에 비추어 소멸하였거나, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

관련 법령

노인장기요양보험법 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2015. 12. 31. 보건복지부령 제389호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호, 노인복지법 제35조 제3항, 그 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] '노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준', 당시 시행 중이던 이 사건 고시와 세부사항에 의하면, ① 원고는 노인의료복지시설인 이 사건 요양원의 입소자가 10명 이상일 경우 요양보호사를 입소자 2.5명당 1명 이상 배치하여야 하고 조리원은 필요 수에 의하고, ② 작업치료사와 요양보호사 인원은 월 근무시간이 160시간 또는 월 기준 근무시간 이상인 경우 1인으로 계산되고, 요양보호사 배치 기준을 위반한 경우 그 기간 동안 수급자 전원에 대하여 공단부담금 또는 급여비용이 감산되며, ③ 입소자를 산정할 때 수급자 외에 등급외자도 포함하고, 입소자 수 30명 이상인 입소시설은 간호(조무)사 1인당 입소자 수에 따라 산정점수에 따른 가산율을 적용하여 추가배치 가산을 받게 되고, ④ 인력배치기준 위반 등으로 급여비용이 감액 산정되는 기관은 해당 월에 인력추가배치 가산도 적용받을 수 없다.

나머지 규정은 별지 2 기재와 같다.

이 사건 고시와 세부사항이 적법·유효한지 여부

원고는 이 사건 고시에서 요양보호사 업무 중 일상생활지원 서비스를 '식사 도움, 세탁물 관리'로 제한적으로 규정하고 있어 위법하다고 주장한다. 그러나 이 사건 고시는 "방문요양의 급여는 신체활동지원(샤워 등 개인위생 활동, 식사 도움, 체위변경 등), 일상생활지원(취사, 청소 및 주변 정돈, 세탁 등), 개인활동지원 및 정서지원 등을 포함한다"고 규정하고 있는바, 일상생활지원 서비스를 '식사 도움, 세탁물 관리'로 제한적으로 규정하고 있지 않으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

노인장기요양보험법 제39조 제1항은, 제39조 제3항과 종합적으로 고찰할 때, 위임의 대상을 '재가 및 시설 급여비용'으로 특정하고 위임의 범위를 '산정 방법 및 항목 등'으로 한정하며 위임입법의 기준으로 '급여종류 및 장기요양등급 등'을 제시함으로써 위임의 대상·범위·기준을 구체적으로 정하고 있다. 그리고 그 시행규칙 제32조는 시설급여는 장기요양등급, 급여제공일수를 기준으로 산정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정한 고시로 위임하였다. 이에 따라 행정입법인 보건복지부 고시에 규정될 내용이 '감산·가산을 포함하여 급여종류, 장기요양등급 등에 따른 재가 및 시설 급여비용의 산정 방법과 항목 등'이 될 것임을 능히 예측할 수 있다.

노인장기요양보험법, 그 시행규칙의 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 해당 기관의 요양보호사 등 직원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 하는 한편, 한정된 재원으로 집행되는 장기요양급여비용의 유효·적절한 지급을 확보하는 데 있다. 장기요양기관의 요양보호사 등 직원이 일정 수준의 월 근무시간에 미달하는 경우 공단 부담금 또는 월 급여비용을 감산하도록 규정하고 입소자를 산정함에 있어 병원에 입원한 외박자를 합산하도록 한 이 사건 고시와 세부사항은 이러한 법령의 취지에 부합한다고 본다.

요양보호사 결원에 따라 공단 부담금 또는 월 급여비용을 감액하도록 규정한 것은 이를 통하여 요양보호사 배치기준을 준수하도록 간접적으로 강제함을 목적으로 한다. 그런데 요양보호사의 숫자만 배치기준을 충족하고 실제 근무시간은 단시간에 그친다면 이는 수급자에게 양질의 장기요양급여가 제공되도록 하고자 하는 요양보호사 배치기준의 목적을 잠탈하는 결과가 되므로, 일정한 근무시간에 도달한 경우에만 배치기준의 인원수를 충족하는 것으로 볼 필요가 있다.

이 사건 세부사항은 "외박자의 경우 외박 급여비용(급여비용의 50%)을 산정하는 동안에는 입소자 수에 포함된다"고 규정하고 있다. 외박자는 외박하는 동안 입소서비스를 이용하지 않으나, 장기요양기관은 외박자의 비용 일부를 지급받고 있으므로 그 지급받은 장기요양급여비용에 따른 의무나 불이익이 존재할 수 있음을 충분히 예견할 수 있다.

또한 장기요양급여비용의 가감을 포함한 세부적인 산정기준은 행정청이 사회·경제적 여건 등에 따라 탄력적으로 대처할 수 있는 형식으로 규정할 필요가 있다.

위와 같은 사정을 고려할 때, 이 사건 고시와 세부사항은 상위 법령인 노인장기요양보험법, 그 시행규칙의 위임에 따라 그 위임 한계를 벗어나지 않는 범위에서 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서, 상위 법령의 내용과 결합하여 대외적으로 구속력 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 본다.

원고들은, 피고가 장기요양기관의 입소자 증가로 요양보호사의 추가 배치가 필요하게 된 경우에도 장기요양기관이 인력배치기준을 위반하였다고 보아 장기요양급여비용을 환수하였는데, 이에 대한 반성적 고려로 이 사건 고시를 개정하여(2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호) "증가한 입소자로 인한 인력배치기준 위반 감액 산정을 적용하지 아니한다"고 규정하였음에도, 피고는 원고들에 대해서는 개정된 고시의 시행일 전이라는 이유로 2013. 5., 2013. 7., 2014. 5., 2014. 8. 인력배치기준을 위반하였다는 이유로 장기요양급여비용을 환수하였는바, 이는 위법하다고 주장한다.

이 사건 처분의 사유가 인정되는지 여부

관련 법리

인정 사실

① 처분사유 관련

D은 2014. 5. 12.부터 2014. 9. 30.까지 이 사건 요양원에서 작업치료사로 근무하였는데, 근무시간이 매일 6시간(10:00부터 17:00까지, 점심시간 1시간)으로 월 96~132시간 근무하였다. E은 2013. 3. 6.부터 2013. 5. 31.까지 이 사건 요양원에서 요양보호사로 월 63~66시간 근무하였고 나머지 시간에 사무국장으로 행정 업무를 주로 수행하였으며, 2013. 6. 1.부터 2013. 8. 15.까지 이 사건 요양원에서 요양보호사로 근무하지 않았다.

F는 2013. 5. 20.부터 2013. 8. 31.까지, G은 2013. 3. 22.부터 2013. 8. 31.까지, H은 2013. 8. 1.부터 2013. 11. 30.까지 이 사건 요양원에서 요양보호사로 근무하지 않았다.

I은 2013. 5. 1.부터 2015. 3. 31.까지 식자재·간식 구입, 식재료 준비, 식재료 다듬기 등 조리 업무를 주로 하였고, 이 사건 요양원의 요양보호사로서 식사 도움 등 업무를 월 40~46시간 수행하였다. J는 2014. 3. 1.부터 2015. 3. 31.까지, K는 2014. 5. 1.부터 2015. 1. 16.까지, L는 2014. 5. 16.부터 2015. 3. 31.까지 요양보호사 업무를 수행하지 않고 주방에서 조리 업무를 전담하였다.

그럼에도 원고 A는 해당 기간 동안 D, E, F, G, H, I, J, K, L가 이 사건 요양원에서 월 160시간(또는 월 기준 근무시간) 이상 요양보호사(D은 작업치료사)로 근무한 것으로 신고하고 장기요양급여비용 합계 218,621,750원을 청구하여 지급받았다.

② 처분사유 관련

③ 처분사유 관련

④ 처분사유 관련

판단

①, ③ 처분사유에 관하여

노인복지법 제35조 제3항, 그 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 제6호, [별표 10의2], 구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별지 제16호 서식]에 따르면, 요양보호사는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동지원 서비스와 그 외의 일상생활지원 서비스를 제공하는 자이므로, 그 업무에는 식사 도움(식사 준비 및 정리 등), 목욕 도움(입욕 시 이동 보조, 몸 씻기, 욕실 정리 등)과 같은 신체활동지원 업무, 세탁물 관리(세탁물 정리정돈, 세탁물 빨기 등), 물품 관리(의복이나 일용품 정리정돈 등)와 같은 시설환경관리 업무, 외출 시 동행(은행이나 관공서 등 방문 시 부축 및 동행, 병원 동행 등)과 같은 기타 업무가 포함된다.

위 인정 사실에 의하면, D, E, I은 월 160시간(또는 월 기준 근무시간) 이상 작업치료사 또는 요양보호사로 근무하지 않았고, 원고 A가 이 사건 요양원의 요양보호사로 등록한 F, G, H은 요양보호사 업무를 수행한 적이 없으며, 이 사건 요양원의 요양보호사로 등록한 J, K, L는 조리 업무만을 수행하였고, 요양보호사 업무를 수행한 적이 없다. 그럼에도 원고 A는 해당 기간 동안 그들이 월 160시간(또는 월 기준 근무시간) 이상 작업치료사 또는 요양보호사로 근무한 것으로 산정하여 피고에게 장기요양급여비용을 청구하고 지급받았다. 이는 관련 법령을 위반하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다.

위 인정 사실에 의하면, I은 2015. 4. 1.부터 2015. 9. 30.까지 월 기준 근무시간 이상 요양보호사로 근무하지 않았고, 이 사건 요양원의 요양보호사로 등록한 L는 조리 업무만을 수행하고 요양보호사 업무를 수행한 적이 없다. 그럼에도 원고 B는 해당 기간 동안 그들이 월 기준 근무시간 이상 요양보호사로 근무한 것으로 산정하여 피고에게 장기요양급여비용을 청구하고 지급받았다. 이는 관련 법령을 위반하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다.

② 처분사유에 관하여

④ 처분사유에 관하여

이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부

구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호가 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 지급받은 경우 그 비용에 상당한 금액을 징수한다"고 규정하고 있는 점, ② 이는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 것이 아니라(그에 대한 제재는 노인장기요양보험법 제37조 등에서 따로 정하고 있다), 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득 반환의 성격을 지닌 처분이고, ③ 그럼으로써 한정된 재원으로 효율적이고 적정한 장기요양급여를 하여 노후의 건강증진과 생활 안정을 도모하려는 취지인 점 등에 비추어 볼 때, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 징수 처분은 재량행위가 아니라 '기속행위'라고 본다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 하는 원고들의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

부당이득금 공탁 관련 주장에 관하여

소결론