주문
피고 보건복지부장관이 2018. 2. 2. 원고에 대하여 한 요양기관 업무정지처분과 '피고 국민건강보험공단이 2018. 4. 20. 원고에 대하여 한 요양급여비용 환수처분 중 7,566,240원을 초과하는 부분'을 취소한다.
원고의 피고 국민건강보험공단에 대한 나머지 청구를 기각한다.
소송비용 중 원고와 피고 보건복지부장관 사이에서 발생한 부분은 피고 보건복지부장관이 부담하고, 원고와 피고 국민건강보험공단 사이에서 발생한 부분은 그중 3/10은 원고가, 나머지는 피고 국민건강보험공단이 각 부담한다.
제1항 중 피고 보건복지부장관에 대한 부분 및 피고 국민건강보험공단이 2018. 4. 20. 원고에 대하여 한 27,421,040원의 환수처분을 취소한다.
이유
처분의 경위
원고는 의사로서 포항시 북구에 위치한 'B 소아청소년과의원'을 개설하여 운영하고 있다(이하 '이 사건 의원').
피고 보건복지부장관(이하 '피고 장관')은 건강보험심사평가원(이하 '심사평가원')으로부터 조사 의뢰를 받아 조사대상 기간을 2013. 7. 1.부터 2015. 10. 31.까지로 정하여(이하 '이 사건 기간') 2015. 12. 2.부터 2015. 12. 3.까지 이 사건 의원의 요양급여비용 적정 청구 여부 등에 관한 현지조사를 실시하였다(이하 '이 사건 현지조사').
피고 장관은 위 현지조사 결과를 바탕으로「원고가 아래 처분사유 기재와 같이 입원환자 식대가산 산정기준을 위반하여 요양급여비용 합계 27,421,040원을 부당하게 청구하여 지급받았다」는 사유로(이하 '이 사건 1 내지 3 처분사유'), 2018. 2. 2. 이 사건 의원에 대하여 구 국민건강보험법(2016. 2. 3. 법률 제13985호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제98조 제1항 제1호, 제5항, 같은 법 시행령 제70조 제1항 [별표 5]에 근거하여 40일의 요양기관 업무정지처분을 하였다(이하 '이 사건 업무정지처분').
피고 국민건강보험공단(이하 '피고 공단')은 2018. 4. 20. 위와 같은 사유로 원고에게 구 국민건강보험법 제57조에 따라 이 사건 의원이 지급받은 요양급여비용 27,421,040원에 대한 환수를 통지하였다(이하 '이 사건 환수처분'이라 하고 '이 사건 업무정지처분'과 함께 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제 1, 2호증, 을가 제6호증(가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분의 적법 여부
원고의 주장
이 사건 처분사유는 아래와 같이 모두 인정될 수 없다.
제1 처분사유에 관하여
영양사 C은 2013. 3. 14.부터 2016. 2. 25.까지 이 사건 의원의 상근 영양사로 근무하였다. 다만 원고는 사정상 2015. 1. 20.자로 C에 대한 영양사 신고를 해지하고 그날부터는 입원환자 식대에 대해 영양사 가산을 하지 않았다. 그런데 이 사건 의원의 직원이 2015. 2. 이후에 요양급여비용을 청구하는 과정에서 착오로 영양사 가산이 포함된 묶음코드를 사용한 경우가 있었는데, 그와 같은 실수로 환자 5명에 대하여 합계 28,600원을 잘못 청구하게 된 것에 불과하다. 제1 처분사유에서 문제된 청구의 횟수, 금액 등을 이 사건 의원의 요양급여비용 청구 규모와 비교해 보더라도 이는 묶음코드를 잘못 사용한 단순한 실수임이 명백하다. 원고가 영양사 가산과 관련하여 '속임수나 그 밖의 부당한 방법'을 사용하였다는 제1 처분사유는 인정될 수 없다.
제2 처분사유에 관하여
영양사 C은 이 사건 의원에서 영양사 업무를 주로 담당하였다. 다만 영양사 업무는 그 특성상 식사시간에 업무가 집중되기 때문에 C은 식사시간 외의 여유시간에 약간의 외래 접수업무를 병행하였을 뿐이다. C은 이 사건 의원의 유일한 영양사로서 이 사건 의원에서 발생하는 영양사 관련 업무를 혼자 담당하고 있었으므로, C은 이 사건 의원의 상근 영양사라고 보아야 한다. 원고가 이를 전제로 직영가산을 적용한 것은 정당하다. 더구나 피고들은 '영양사 C이 2015. 1. 19.까지는 영양사 업무를 하였지만, 2015. 1. 20.부터는 외래업무를 병행하고 있는데도 직영가산을 청구하였다'는 전제로 제2 처분사유에 따른 부당청구액을 계산하면서, 2015. 1. 20 이전에 직영가산을 적용한 내역 합계 783,060원도 부당청구액에 포함하였으므로 산정 과정에 명백한 위법이 있다.
제3 처분사유에 관하여
상근의 사전적 의미,「구 건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가 치점수」(2015. 9. 9. 보건복지부 고시 제2015-160호로 개정되기 전의 것, 이하 '구급여목록표'),「구 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항」(2015. 9. 9. 보건복지부 고시 제2015-159호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 세부사항'이라 하고, 위각고시를 통틀어 '이 사건 고시'라 한다)의 체계 등에 비추어 보면 이 사건 고시에서 규정한 상근 조리사(이하 '상근 조리사')는 근무형태, 근무시간, 조리사 업무의 특수성 등을 고려하여 판단되어야 한다. 원고는 이 사건 기간 이전에는 면허 있는 조리사 2명을 채용하여 06:00부터 18:30까지(점심시간 1시간 제외) 오전과 오후로 나누어서 근무하도록 하였으나, 조리사들의 근무 여건 개선 요청을 받아들여 조리사 2명이 근무시간을 탄력적으로 조정하여 근무하도록 하였다. 하루 12시간가량의 근무시간이 필요한 조리사 업무의 특성상 2명이 격일로 1명씩 근무하거나 교대 근무를 하는 것이 효율적이고 이 사건 의원에는 면허 있는 조리사 1명은 늘 근무하는 결과가 되므로 적어도 '1명의 조리사는 상근한다'고 보아야 한다. 원고는 이 사건 의원에 '1명'의 상근 조리사가 있다고 전제하고 조리사 가산을 적용한 것이므로 '속임수나 그 밖의 부당한 방법'을 사용하여 요양급여비용을 지급받았다고 볼 수 없다.
가사 제1 내지 3 처분사유가 인정된다고 하더라도, 이 사건 부당청구의 경위나 내용, '상근' 규정의 불명확성 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
관련 법령
별지 기재와 같다.
인정사실
이 사건 의원은 2층에서 외래환자 접수가 진행되고 4층에 식당이 있다. 배식시간은 조식은 07:30분, 중식은 12:30분, 석식은 17:30분이다.
C은 2013. 12. 26.부터 이 사건 의원에서 근무하였다. C은 이 사건 현지조사 중인 2015. 12. 2. '2015. 1. 19.까지는 식당 업무만 전담하였으나 2015. 1. 20.부터 현재까지 이 사건 의원 2층으로 출근하여 주로 외래환자 접수업무를 담당하였다. 틈틈이 시간 날 때 4층 식당으로 가서 하루에 1~2시간 정도 식단표 작성, 조리사 관리, 식자재 구입관리 등 식당 업무를 하였다.'는 내용의 확인서를 작성하였다.
이 사건 기간에 이 사건 의원에서 근무한 조리사들은 아래 표 기재와 같고, 위 조리사들은 건강보험, 고용보험에 가입되었다(이하 '이 사건 조리사들').
이 사건 조리사들은 2014년 10월경까지는 2명의 조리사가 교대로 1명씩 격일 근무를 하여 각 조리사가 주 3일 또는 4일 근무하였다. 2014년 11월경부터 2015년 9월경까지는 2명의 조리사가 교대로 주 5일은 오전 또는 오후에 근무하고 2일은 1명씩 격일로 종일 근무(근무하지 않는 1인은 휴무)하거나, 교대로 주 3일은 오전 또는 오후에 근무하고 4일은 1명씩 격일로 종일 근무(근무하지 않는 1인은 휴무)하였고, 2015년 10월경부터는 2명이 1명씩 격일로 주 3일씩 근무하고 나머지 1일은 오전 또는 오후 근무를 나누어서 하고 있다. 근무시간은 전일 근무의 경우 06:00부터 18:30까지, 오전 근무는 06:00부터 12:30까지, 오후 근무는 12:30부터 18:30까지였고 휴게시간은 오후 근무의 경우에만 14:30부터 15:30까지 부여되었다.
한편 E는 2015. 3. 16. 이 사건 의원의 조리사로 등록되었다.
원고는 2014. 10. 2. 피고 공단의 조사를 받으면서, 조리사들의 근무에 관하여 '조리사들의 편의를 위해 2013. 5. 1.부터 격일제(1일 12시간, 월 15일)로 운영하고 있다'는 내용의 확인서를 작성하였다.
이 사건 현지조사 당시 원고는 2015. 12. 4. '2013. 5. 1.부터 2015. 7. 31.까지 실제로는 조리사 E, D 등 2명으로 조리사 1명씩 격일 근무 또는 오전(06:00~12:30) 또는 오후(12:30~18:30)로 나누어 근무를 하였음에도 입원환자 식대 가산 조리사 가산료를 요양급여비용으로 청구하고, 영양사 C이 2015. 1. 20.부터 현재까지 2층 외래환자접수업무를 주로 맡아 하면서 1일 1~2시간 정도 식당 업무(식단표 작성, 검수 등)를 하였음에도 입원환자 식사가산 직영 가산료 및 영양사 가산료를 요양급여비용으로 부당하게 청구하였다' 는 내용의 확인서에 서명·날인하였다.
이 사건 처분의 부당금액 합계 27,421,040원 중 제3 처분사유로 인한 부당금액은 합계 19,179,000원이고, 제1, 2 처분사유로 인한 부당금액 8,242,040원 중 2015. 1. 19. 이전에 직영가산을 적용한 내역이 부당금액으로 합산된 부분은 합계 675,800원이다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 을가 제1 내지 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
이 사건 처분사유의 존부
관계 규정 및 법리
구 국민건강보험법 제41조 제2항, 구 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙(2016. 8. 4. 보건복지부령 제431호로 개정되기 전의 것, 이하 '요양급여기준규칙') 제8조 제2항의 위임에 따른 구 급여목록표 제1편 제2부 제17장 파-51 '입원환자 식대'편에 의하면, 의원급의 경우 당해 요양기관에 소속된 상근 영양사가 1명 이상이고 상근 조리사가 1명 이상인 경우에 한하여 입원환자 식대 중 일반식에 대하여 영양사 가산, 조리사 가산이 가능하고, 당해 요양기관 소속 영양사가 1인 이상 상근하는 경우에 한하여 직영가산이 가능하다. 또한 이와 관련하여 구 국민건강보험법 제41조 제2항, 구 요양급여기준규칙 제5조 제2항의 위임에 따른 구 세부사항 I. 행위 제17장 파-51 '입원환자 식대' 편은 영양사 가산, 조리사 가산, 직영 가산에 필요한 인력산정 기준으로 '(1) 환자식 제공업무를 주로 담당하는 인력이어야 함, (3) 시간제, 격일제 근무자 등은 제외함' 등의 요건을 규정하고 있다. 한편 2015. 9. 9. 보건복지부 고시 제2015-160호로 개정된「건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치점수」가 2015. 10. 1.부터 시행되는데, 그에 따르면 직영가산 및 선택가산이 폐지되어 영양사 가산만 가능하고, 영양사 가산을 위한 '상근 영양사'와 관련하여, '전일제 영양사 및 조리사로 1주간의 근로시간이 월평균 40시간인 근무자는 1인으로 산정함, 단시간 근무로 1주간의 근로시간이 월평균 32시간 이상 40시간 미만 근무자는 0.8인으로 산정하며, 32시간 미만 근무자는 산정대상에서 제외함'이라고 규정하고 있다.
이처럼 이 사건 고시는 '상근'의 의미를 직접 정의하는 대신 상근에 해당하지 않는 고용형태를 배제하는 간접적인 규정형식을 취하고 있다. 그런데 상근이라는 용어는 사전적으로는 '날마다 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무함 또는 그런 근무'를 의미하고 시간제 근무나 격일제 근무, 일시적인 근무 또는 필요에 따라 근무조건이 변하는 탄력적인 근무 등과 대립되는 개념으로 사용되며, 이러한 고용형태의 차이에 따라 근로시간, 유급 휴가제, 고용보험의 가입 여부 등 법적 규제에 차이가 발생한다. 따라서 '상근 영양사, 조리사'는 사용자와 사이에 상시 근로관계를 유지하면서 사회통념상 시간제 또는 격일제 영양사, 조리사와 구별될 정도의 근무를 수행하는 영양사나 조리사라고 볼 수 있고, 이에 해당하는지 여부는 '영양사 가산' 및 '조리사 가산' 규정의 입법취지, 영양사와 조리사의 근무조건(근무시간, 근무 일수 등), 근무형태, 업무의 내용 및 강도, 당해 의료기관 소속 다른 근로자들의 근무수준, 다른 의료기관에서 동종 업무에 종사하는 영양사 및 조리사와의 형평성 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 또한 근로형태는 근로관계의 특수한 사정에 따라 다양한 형태로 구현되므로, 위와 같은 사정을 고려할 때 근로를 상시 제공하였다고 볼 수 있을 경우라면 상근하였다고 봄이 타당하다.
제1 처분사유에 대한 판단
구 국민건강보험법이 정하는 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우'라 함은 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조). 또한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조).
위 인정사실에 의하면 C은 2015. 1. 19.까지는 환자식 제공업무에 주로 종사하였지만, 2015. 1. 20.부터는 대부분 외래환자 접수업무를 담당하면서 하루 1~2시간 정도 식재료 관리, 조리사 근무형태 점검 등 영양사의 업무를 하였다. 관련 규정으로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 구 급여목록표는 환자식의 질적 안정을 통한 보건 서비스의 향상을 도모하고자 상근 영양사에 의하여 충분한 서비스가 제공될 경우 가산금을 지급하겠다는 취지인 점, ② 하루 1~2시간 정도 영양사 업무를 담당하였다면 사실상 시간제로 영양사 근무를 한 것과 차이가 없고 구 세부사항은 시간제 영양사를 영양사 가산의 산정대상에서 제외하고 있는 점, ③ 국민영양관리법 제17조에 의하면 영양사는 건강증진 및 환자를 위한 영양·식생활 교육 및 상담, 식품영양정보의 제공, 식단작성, 검식 및 배식관리, 구매 식품의 검수 및 관리, 급식시설의 위생적 관리, 집단급식소의 운영일지 작성, 종업원에 대한 영양 지도 및 위생교육의 업무를 수행하는데 위와 같이 예정된 업무의 내용에 비추어 C이 하루 1~2시간 정도 영양사 업무를 담당한 것을 '영양사로서 상근하였다'고 평가하기는 어려운 점 등을 종합하면, 2015. 1. 20. 이후부터는 C이 이 사건 의원의 상근 영양사였다고 볼 수 없다. 원고가 2015. 1. 20. 이후에도 영양사 가산을 신청한 것은 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용을 지급받은 것에 해당하고, 이 사건 의원에 소속된 담당 직원이 착오로 해당 비용을 청구하였다는 주장만으로는 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유를 인정하기에 부족하다.
제1 처분사유는 인정되고, 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
제2 처분사유에 대한 판단
2015. 1. 20. 이후 C을 이 사건 의원의 상근 영양사로 인정할 수 없음은 앞서 본 바와 같으므로, 원고가 2015. 1. 20. 이후에도 C이 상근 영양사임을 전제로 하는 직영가산을 적용하여 요양급여비용을 청구·지급받은 것은 '속임수나 그 밖의 부당한 방법'으로 피고 공단으로부터 요양급여비용을 지급받은 경우에 해당한다.
다만 C은 2015. 1. 19.까지 이 사건 의원의 상근 영양사로 근무하였으므로 원고가 2015. 1. 19.까지 직영가산을 적용하여 요양급여비용을 청구한 것은 정당하다. 앞서 보았듯이 제2 처분사유에 관한 부당청구액 중 2015. 1. 19.까지의 직영가산금 합계액이 675,800원이므로, 제2 처분사유는 이를 제외한 나머지(2015. 1. 20. 이후 직영가산 청구 부분)에 한하여 적법하다.
이 부분 원고의 주장은 위 675,800원 범위에서 이유 있다.
제3 처분사유에 대한 판단
위 인정사실에 관련 규정으로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 적어도 이 사건 기간 중 구 급여목록표와 구 세부사항이 적용되던 시기(2013. 7.~ 2015. 10.)에 해당하는 기간에는 이 사건 조리사들이 이 사건 의원의 상근 조리사로서 근무하였다고 보는 것이 타당하다. 이와 다른 전제에서 이 사건 기간 중 대부분을 점하는 위 기간을 포함하여 이 사건 조리사들이 상근 조리사가 아니라는 전제 하에 이 사건 의원에 적어도 1인의 조리사조차 상근하지 않았다는 취지의 처분사유 부분은 위법하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
조리사 가산, 영양사 가산, 선택가산 등 가산금 제도는 전문 인력의 고용안정을 확보하여 환자식의 질적인 안정과 서비스의 향상을 도모하고자 실제 병원이 부담한 비용을 전보하는 제도이다(대법원 2016. 1. 14. 선고 2015도9497 판결 참조). 이 사건 고시는 시간제 또는 격일제 조리사와 비교하여 많은 시간을 근무하는 상근 조리사에 의하여 환자식의 질적인 안정과 충분한 서비스 제공이 이루어지는 경우 가산금을 지급하겠다는 취지이므로, '상근' 여부의 판단에 있어서도 이러한 취지가 충분히 고려되어야 한다.
병원에 입원한 환자에 대한 식사는 평일과 휴일을 불문하고 하루 3끼를 제공하여야 하며 주말 및 공휴일에도 이루어진다. 그런데 조리사가 주 5일, 하루 8시간의 근무형태만 일률적으로 고수한다면 주말 및 공휴일의 식사 또는 세끼의 식사 중 일부가 조리사의 관여하에 제공되지 못할 수 있다. 이에 이 사건 의원이 입원환자들에게 하루 세끼를 안정적으로 조리사의 근무시간 내에 제공하도록 하기 위하여 2명의 조리사로 하여금 탄력적 근무를 하게 하였다면 이와 같은 환자식의 특수성을 고려하여 조리사의 상근성을 다소 유연하게 해석할 필요가 있다.
이 사건 조리사들은 격일로 근무할 때에는 근무일에 06:00부터 18:30까지 근무하여 하루 11시간 30분을 근무하였고(휴게시간 1시간 제외), 교대로 오전 또는 오후에 근무할 때에는 하루 6시간 30분(오전 근무) 또는 5시간(오후 근무, 휴게시간 1시간 제외함에 따라)을 매일 근무하거나, 교대 근무와 격일 근무를 혼합한 형태로 근무하였다. 이와 같은 조리사 2인의 근무시간은 1주당 평균 40.25시간[= 하루 근무시간 11.5시간 × 3.5일(3일 또는 4일), 또는 6.5시간 × 1.5일 + 5시간 × 1.5일 + 11.5시간 × 2일(나머지 2일은 휴무)]을 근무한 것으로서 근로기준법의 기준과 비교해 보더라도 일반적인 상근 근로자 1인의 근무시간과 거의 차이가 없다. 시간제 근무자는 구 근로기준법(2018. 3. 20. 법률 제15513호로 개정되기 전의 것)상의 단시간근로자와 같은 개념으로서(대법원 2012. 10. 25. 선고 2011두22938 판결 참조), "1주 동안의 소정근로시간이 그 사업장에서 같은 종류의 업무에 종사하는 통상근로자의 1주 동안의 소정근로시간에 비하여 짧은 근로자"를 의미하므로(구 근로기준법 제2조 제7호, 제8호) 이 사건 조리사들이 단시간근로자에 해당한다고 볼 수 없고, 비록 이 사건 조리사들이 격일로 근무한 경우가 있다고 하더라도, 주당 평균 근로일수가 3.5일인 점, 실제 근무시간이 법정 근로시간과 거의 차이가 없는 점 등에 비추어 사회통념상 '상근 조리사'와 대립되어 '상근'의 범주에서 제외되어야 하는 '격일제 조리사'에 해당한다고 볼 수도 없다.
이 사건 조리사들은 건강보험, 고용보험에 가입되어 있었고 급여 수준 등이 동종 업무에 종사하는 상근 조리사들과 특별한 차이가 있었다는 정황도 없다. 이 사건 조리사들이 주 5일 출근하여 하루 8시간씩 근무한 것은 아니지만 그러한 경우 시간상 보통 세끼 중 일부의 식사 때만 조리사가 있는 상태에서 배식이 이루어질 수 있을 것으로 보이는데, 이처럼 조리사 2명이 근무시간을 적절히 조절하여 근무함으로써 이 사건 의원에서는 적어도 면허 있는 조리사 1명이 계속하여 근무하게 되어 대부분 하루 세끼의 식사가 조리사의 관여하에 제공될 수 있었다. 이처럼 이 사건 의원은 이 사건 고시의 취지에 부합하는 서비스를 제공하고 있었다.
이 사건 조리사들 중 E는 2013. 3. 19. 입사하여 조리사로 근무하였음에도 심사평가원에는 2015. 3. 16.경에야 조리사로 신고되었다. 그러나 이 부분 처분사유는 '조리사들이 시간제 또는 격일제 근무를 하였음에도 원고가 실제와 다르게 조리사 1인이 상근하였다는 전제로 조리사 가산을 청구하였다.'는 것인데, 원고는 신고하지 않은 조리사 E의 근무에 대하여 조리사 가산을 신고한 것이 아니라, 이 사건 의원이 2인의 면허 있는 조리사들을 탄력적으로 근무하도록 함으로써 적어도 1명의 조리사는 계속하여 상근한 것으로 볼 수 있다는 취지에서, 대표로 신고된 '조리사 1인'이 상근하였다는 취지로 조리사 가산을 적용하였다고 보인다. 이러한 경위를 고려할 때 원고가 신고하지 않은 조리사의 근무에 대하여 조리사가산을 적용하거나 '속임수나 그 밖의 부당한 방법'으로 상근하지 않은 조리사를 상근한 것으로 신고하였다고 평가할 수는 없다.
소결론
제1 처분사유와 '제2 처분사유 중 2015. 1. 20. 이후 직영가산금 청구와 관련된 부분'은 적법하고, '제2 처분사유 중 2015. 1. 19.까지의 직영가산 청구와 관련된 부분'과 제3 처분사유는 위법하다.
재량권 일탈·남용 여부
이 사건 업무정지처분에 관한 판단
피고 장관의 이 사건 업무정지처분은 행정청에 처분 여부 및 정도에 관하여 재량이 인정되는 재량행위이다. 이 사건 업무정지처분은 위와 같이 처분사유 중 제3 처분사유와 제2 처분사유의 일부가 인정되지 않아 처분의 기초에 관한 사실오인으로 재량권을 일탈한 위법이 있고, 적법한 처분사유를 기초로 총 부당금액을 다시 계산하면 요양기관 업무정지처분이 가능한지도 불분명하다. 이 사건 업무정지처분은 원고의 나머지 주장을 나아가 살필 것 없이 취소되어야 한다.
이 사건 환수처분에 대한 판단
구 국민건강보험법 제57조 제1항은 '피고 공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다.'라고 규정하고 있다. 위 규정은 부당하게 요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지인 점, 위 규정에서 '전부 또는 일부'는 부당하게 지급받은 금액이 요양급여비용 전부라면 그 전부를, 일부라면 그 일부를 환수하여야 한다는 의미로 보이는 점 등과 위 규정의 형식을 함께 고려하면, 위 규정에 따른 요양급여비용 환수처분은 기속행위로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 환수처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
소결론
이 사건 업무정지처분은 위법하다.
이 사건 환수처분은 그 처분의 대상인 항목별로 일부 취소가 가능한 처분이다. 외형상 하나의 행정처분이라 하더라도 가분성이 있거나 그 처분대상의 일부가 특정될 수 있다면 그 일부만의 취소도 가능하고, 그 일부의 취소는 당해 취소 부분에 관하여 효력이 생긴다(대법원 1995. 11. 16. 선고 95누8850 판결 참조). 이 사건 처분 중 제3 처분사유와 관련된 금액이 19,179,000원인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 제2 처분사유 중 2015. 1. 19.까지의 직영가산금과 관련된 금액이 675,800원인 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 처분 중 7,566,240원(= 이 사건 환수처분 27,421,040원 - 제3 처분사유와 관련된 19,179,000원 - 제2 처분사유 중 2015. 1. 19.까지의 직영가산금과 관련된 금액 675,800원)을 초과하는 부분을 취소한다.
결론
원고의 피고 장관에 대한 청구는 이유 있으므로 받아들이고, 피고 공단에 대한 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 일부 받아들이고 나머지는 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김정중(재판장) 이강호 김효진
출처: 대법원 종합법률정보 · 수집일 2026.10.25.