서울행정법원 2019. 4. 25. 선고 2018구합62966 판결

원고는 서울 양천구 B 소재 C병원(이하 '이 사건 병원')을 개설하여 운영하던 사람이다.

피고는 2014. 8. 18.부터 2014. 8. 23. 까지 조사대상 기간을 2011. 7. 1.부터 2014. 6. 30.까지로 정하여 이 사건 병원의 요양급여에 관한 제반 사항에 관하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사')를 실시하였다.

피고는 2017. 4. 26. 원고에게「원고가 ① 2011. 7. 1.부터 2012. 10. 31.까지 급식수탁업체인 주식회사 D 소속 영양사 E 외 4명 및 조리사 F 외 3명이 이 사건 병원에서 입원환자에 대한 식사제공 업무를 담당하였음에도 이 사건 병원에 소속되어 상근한 것으로 허위 신고하여 식대가산료(영양사, 조리사 및 선택식단) 합계 245,960,940원을 부당하게 청구하여 지급받았고, ② 아래 [표 1] 기재 영양사들(이하 '이 사건 영양사들')이 같은 표 기재 기간 이 사건 병원에서 상근하지 아니하여 '요양기관 소속 영양사가 1인 이상 상근하는 경우에 한하여 산정할 수 있는 입원환자 식대 선택식단 및 직영가산'과 '병원급 이상인 요양기관 소속 영양사가 2명 이상 상근하는 경우에 산정할 수 있는 영양사 가산'을 인정받을 수 없음에도, 그들이 영양사로 상근하였다고 신고하는 방법으로 2012. 11. 1.부터 2014. 6. 30.까지 식대가산료(영양사 및 선택식단) 합계 164,271,510원을 부당하게 청구하여 지급받았다(이하 위 ②항의 처분사유를 이 사건 처분사유'라 한다)」는 이유로 구 국민건강보험법(2016. 2. 3. 법률 제13985호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제99조 제1항에 근거하여 1,230,391,890원(총 부당금액의 3배)의 과징금 부과 처분(이하 '이 사건 처분')을 하였다.

원고는 이에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2018. 2. 6. 이를 기각하였다.

원고의 주장 요지

원고는 이 사건 병원에서 영양사가 없는 상태에서 식사가 제공되는 상황을 방지하고자 2명의 영양사에게 근무시간을 탄력적으로 조정하여 근무하도록 하였다. 이 사건 영양사들이 탄력적 근무를 하였다는 이유만으로 상근이 아니라고 볼 수 없는 점, 이 사건 영양사들의 주간 평균 근로일수 및 근무시간은 주 5일 8시간을 근무하는 행정직 근로자들과 비슷한 점, 이 사건 영양사들은 4대 보험에 가입되어 있고, 영양사 업무 외에 다른 업무를 하지 않았으며, 상근직 평균 수준의 급여를 받은 점 등에 비추어 이 사건 영양사들은 '상근 영양사'에 해당한다. 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분에는 재량권 행사의 원인이 되는 사실을 오인하거나 그 법적 평가를 잘못하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

건강보험심사평가원은 그동안 일관되게 '상근·비상근 여부를 근무시간이 아닌 고용형태 또는 지위에 따라 구분한다'는 태도를 밝혀왔고, 이 사건 병원을 포함한 대부분 병원에서 영양사가 탄력적으로 근무하고 있음에도 이를 장기간 묵인 또는 방치하여 공적견해를 표명하였다. 이에 원고는 건강보험심사평가원의 위 공적견해를 믿고 이 사건 영양사들을 탄력적 근무하도록 한 것이므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다.

관련 법령

인정사실

영양사 G은 2011. 11.경 원고와 근로계약을 체결하고 그 무렵부터 2014. 2. 6.경까지 이 사건 병원에서 영양사로 근무하였고, 영양사 H는 2012. 3.경, 영양사 I은 2014. 2.경 각 원고와 근로계약을 체결하고 그 무렵부터 2014. 6. 30.경까지 이 사건 병원에서 영양사로 근무하고 있다. G, H가 2013. 1. 1.경 각 원고와 작성한 근로계약서에는 1일 8시간, 1주 40시간의 근로를 제공하는 것으로 되어 있고, I이 2014. 2. 6.경 원고와 작성한 근로계약서의 근로시간에 관한 내용은 아래와 같다.

원고는 2012. 11. 1.경부터 이 사건 영양사들과 대체로 2주 단위로 약 75시간의 근로시간을 기준으로 하여 영양사 1명이 한 주의 토요일, 일요일과 평일 중 1, 2일을 전일(07:00~18:00), 1, 2일을 오전(07:00~14:00) 또는 오후(11:00~18:00)에 근무하면 다른 영양사 1명이 평일 중 1, 2일을 전일, 1, 2일을 오전 또는 오후에 근무하는 방식으로 탄력적으로 근로하는 데 합의하였다. 2014. 1.부터 2014. 6.까지 이 사건 영양사들의 주별 근무 현황은 아래 [표 2] 기재와 같다.

이 사건 현지조사 과정에서 H, I은 아래와 [표 3] 기재와 같은 취지의 확인서를 제출하였다.

한편 이 사건 영양사들은 모두 4대 보험에 가입되어 있었고, 2013년도에 G은 월 1,296,160원(명절수당 600,000원 별도), H는 월 1,196,160원(명절수당 600,000원 별도)을, 2014년도에 I은 월 1,283,000원(성과상여금, 명절수당 별도)을 각 급여로 수령하였다.

이 사건 처분사유의 존부

관련 법령과 법리

구 국민건강보험법 제41조 제2항, 구 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙(2016. 8. 4. 보건복지부령 제431호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제8조 제2항의 위임에 따른 구 건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치 점수(2015. 9. 9. 보건복지부 고시 제2015-160호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제1편 제2부 제17장 파-51 '입원환자 식대' 부분에 의하면, 병원급 이상의 경우 당해 요양기관에 소속된 상근 영양사가 2명 이상인 경우에 한하여 입원환자 식대 중 일반식에 관하여 영양사 가산이 되고, 당해 요양기관 소속 영양사가 1명 이상 상근하는 경우에 한하여 입원환자 식대 중 선택식단 가산 및 직영 가산이 된다(이하 '이 사건 고시규정'). 구 국민건강보험법 제41조 제2항, 구 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙 제5조 제2항의 위임에 따른 구 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항(2015. 9. 9. 보건복지부 고시 제2015-159호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)Ⅰ. 행위 제17장 파-51 '입원환자식대' 부분은 영양사 가산, 선택식단 가산, 직영 가산에 필요한 인력산정기준으로 "시간제, 격일제 근무자 등은 제외한다"라고 규정하고 있다.

구 건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치 점수와 구 요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항은 이처럼 상근의 의미를 직접 정의하는 대신 상근에 해당하지 않는 고용형태를 배제하는 간접적인 규정형식을 취하고 있다. 그런데 상근이라는 용어는 사전적으로는 '날마다 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무함 또는 그런 근무'를 가리키고, 시간제 근무나 격일제 근무, 일시적인 근무 또는 필요에 따라 근무조건이 변하는 탄력적인 근무 등과 대립되는 개념으로 사용되며, 이러한 고용형태의 차이에 따라 근로시간, 유급 휴가제, 고용보험의 가입 여부 등 법적 규제에 차이가 발생한다. 상근의 개념은 법령의 목적이나 입법 취지 등을 종합적으로 고려하여 결정되어야 하는데, 통상 '상근 영양사'는 사용자와 사이에 상시 근로관계를 유지하면서 사회통념상 시간제 또는 격일제 영양사와 구별될 정도의 근무를 수행하는 영양사라고 볼 수 있다. 이에 해당하는지 여부는 '영양사 가산' 규정의 입법 취지, 영양사의 근무조건(근로시간, 근무 일수 등), 근무형태, 업무의 내용 및 강도, 당해 의료기관 소속 다른 근로자들의 근무수준, 다른 의료기관에서 동종 업무에 종사하는 영양사와의 형평성, 당해 의료기관의 특수성 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.

한편 구 의료법(2016. 5. 29. 법률 제14220호로 개정되기 전의 것) 제36조 및 구 의료법 시행규칙(2015. 5. 29. 보건복지부령 제317호로 개정되기 전의 것) 제34조, [별표 3]에 의하면, 의원에서 입원실을 두는 경우 29명 이하를 수용할 수 있는 입원실을 설치할 수 있고, 병원과 요양병원은 30명 이상, 종합병원은 100명 이상을 수용할 수 있는 입원실을 의무적으로 설치하여야 한다.이 사건 고시규정이 의원과 병원급 이상을 구분하여 의원의 경우 소속 상근 영양사가 1명인 경우에도 영양사 가산을 하도록 하면서 병원급 이상의 경우 소속 상근 영양사가 2명 이상인 경우에 한하여 영양사가산을 하도록 한 것은 의원보다 병상 수가 더 많은 병원급 이상에 맞는 적정 수준의 상근 영양사 인력을 확보함으로써 상근 영양사에 의한 해당 요양기관의 '검식 및 배식관리, 구매식품의 검수 및 관리, 급식시설의 위생적 관리' 등(국민영양관리법 제17조)이 적절히 이루어져 환자식의 질적인 안정과 서비스의 향상을 도모하려는 취지로 해석된다.

구체적 판단

병원에 입원한 환자에 대한 식사는 평일과 휴일을 불문하고 아침부터 저녁까지 하루 세끼가 모두 제공되어야 한다. 그런데 영양사가 매일 일정한 시간에 출근하여 일률적으로 정해진 시간 동안 근무한다면 토요일 및 공휴일 또는 세끼의 식사 중 일부는 영양사 없이 제공될 수 있기 때문에 병원이 입원환자들에게 하루 세끼를 빠짐 없이 영양사의 관리하에 제공하도록 하기 위하여 복수의 영양사로 하여금 탄력적 근무를 하게 하는 경우에는 위와 같은 병원운영의 특수성을 고려하여 영양사의 상근성을 다소 유연하게 해석할 필요가 있다.

시간제 근무자는 구 근로기준법(2018. 3. 20. 법률 제15513호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)상의 단시간근로자와 같은 개념인데(대법원 2012. 10. 25. 선고 2011두22938 판결 참조), 구 근로기준법 제2조 제7호, 제8호에 의하면, "1주 동안의 소정근로시간이 그 사업장에서 같은 종류의 업무에 종사하는 통상근로자의 1주 동안의 소정 근로시간에 비하여 짧은 근로자"를 의미하고, 소정근로시간은 '법정 근로시간의 범위에서 근로자와 사용자 사이에 정한 근로시간'을 의미한다. 이 사건 영양사들의 실제 근로시간(주당 평균 약 35~38시간)은 법정 근로시간(주당 40시간)의 범위에서 근로자와 사용자 사이 정한 근로시간으로서 통상근로자의 주당 근로시간보다 짧다고 보기 어려워 이 사건 영양사들은 단시간 근로자에 해당되지 않는다. 또한 이 사건 영양사들은 한주에 3~5일을 근무하여 주당 평균 근로일수가 4일 이상이므로 격일제 근로자에 해당된다고 볼 수도 없다.

이 사건 영양사들은 4대 보험에 가입되어 있었고, 이 사건 영양사들이 수령한 급여는 동종 업무에 종사하는 상근 영양사들의 급여 수준과 비교할 때 특별한 차이가 있는 것으로는 보이지 않다.

피고는 '병원급 이상인 요양기관 소속 영양사가 2명 이상 상근하는 경우에 산정할 수 있는 영양사 가산'을 받기 위해서는 영양사 2명이 상근으로 동시에 함께 근무해야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 환자식의 질적인 안정과 서비스의 향상을 도모하려는 앞서 본 이 사건 고시규정의 취지와 ① 상근 영양사 2명이 동시에 하루 8시간을 근무하는 경우 시간상 보통 세끼 중 두 끼의 식사 때만 영양사가 있는 상태에서 배식이 이루어질 수 있으나, 상근 영양사 2명이 근무 시간대를 적절히 조절할 경우에는 하루 세끼의 식사 전부에 관하여 영양사가 있는 상태에서 배식이 이루어질 수 있는 장점이 있는 점, ② 상근 영양사 2명이 동시에 근무하는 때와 1명이 교대로 근무하는 때를 적절히 조합하여 함께 근무할 때의 업무량과 단독으로 근무할 때의 업무량을 적절히 배분하는 한편, 단독으로 근무할 때 비근무자에게 충분한 휴식을 보장하는 등으로 영양사가 1명이 근무하는 시간대에도 원활한 식사제공이 가능할 수 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 고시규정에서 병원급 이상에서 상근 영양사가 2명 이상이 근무하도록 한 것이 '상근 영양사 2명 이상이 항상 동시에 근무하는 경우'만을 의미한다고 볼 수 없다.

재량권 일탈·남용 여부