서울행정법원 2019. 6. 13. 선고 2018구합75870 판결

사회복지법인 C(이하 'C'이라 한다)은 2001. 9. 6. 설립되어 사회복지관 수탁운영업 등을 영위하는 법인이고, 원고는 C의 대표자 이사이며, 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 C이 서울특별시 동대문구청장(이하 '동대문구청장'이라 한다)으로부터 위·수탁받아 운영·관리하였던 D케어센터(이하 '이 사건 센터'라 한다)의 시설장으로 2015. 3. 1.부터 2017. 10. 31.까지 근무하였던 자이다.

참가인은 2017. 5. 11. E 총무부장 F에게 이 사건 센터의 직원인 G의 노인학대가 발생하여 이를 자진신고하여야 한다는 취지의 메일을 보냈고, 2017. 8. 7. 동대문구 청장에게 '노인학대 사실에 대한 적법한 실사를 통한 재발방지 방안 마련을 요청한다'는 등의 민원을 제출하였다(이하 '이 사건 신고'라 한다).

동대문구청장은 2017. 8. 14. C에게 '이 사건 센터의 이용자·보호자, 종사자, 시설장에 대한 노인학대 설문 조사를 실시하고, 일자 등 관계 자료를 확인한 후 2017. 8. 18.까지 제출할 것' 등을 통보하였다.

원고는 2017. 9. 25. 참가인에 대하여 '이 사건 센터의 위·수탁 기간이 2017. 10. 31. 만료되어 참가인의 시설장 임명을 2017. 10. 31. 자로 해지한다'는 통보를 하였다(이하 '이 사건 해지'라 한다).

한편 동대문구청장은 2017. 12. 7. C에게 노인학대에 관하여 '명확한 근거가 부족하여 학대 지표로 판정할 수 없으나, 학대행위자로 지목된 사회복지사의 진술이 바뀌었고, 피해노인 제지의 필요성이 충분이 소명되지 않아 잠재적 요인이 있다고 사료되에 잠재사례로 판정한다'는 취지의 노인보호 전문기관 의견을 송부하였다.

참가인은 2018. 3. 16. 피고에게 공익신고인 이 사건 신고로 인하여 이 사건 해지의 불이익을 입었다는 이유로 공익신고자 보호법 제20조 제1항 등에 따른 보호조치결정을 신청하였고, 피고는 2018. 7. 18. 원고에 대하여 '이 사건 신고는 공익신고에 해당하고, 이 사건 해지는 공익신고자 보호법 제2조 제6호의 불이익조치에 해당하며, 공익신고와 불이익 조치 사이의 인과관계도 인정된다'는 등의 이유로 '이 사건 해지를 취소하고 원상회복 조치를 할 것'을 요구하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

원고의 주장

원고를 상대로 한 처분의 위법

부정한 목적의 공익신고 등

불이익조치 미해당

인과관계 부존재

관계 법령

인정사실

이 사건 센터의 위·수탁 계약 및 행정조사 등

C은 2014. 8. 11. 동대문구청장과 이 사건 센터에 관한 위·수탁계약을 체결하였는데, 위·수탁 약정서에 따르면 이 사건 센터의 위탁기간은 2014. 11. 1.부터 2017. 10. 31.까지이고(제3조 제1항), 위탁기간의 갱신은 위탁만료 6개월 이전에 위탁사무 등에 대하여 평가한 후 이루어지며(제3조 제4항), 이 사건 센터의 시설장(이하 '이 사건 시설장'이라 한다)의 임용은 C이 선임하여 동대문구청장에게 사후 보고한다(제5조 제2항).

참가인은 2015. 3. 1. 이 사건 시설장으로 임명되었는데, 임명의 주체는 C 이사장이다.

이 사건 센터의 직원인 G 등은 2016. 12. 19. C에 '참가인이 근무시간을 지키지 않고, 업무시간에 개인적인 일을 처리하였다'는 등의 탄원서를 제출하였고, 원고는 2017. 4. 3. 참가인이 이 사건 센터의 직원으로 하여금 참가인의 모친을 돌보게 하였음에도 출근처리를 지시하여 급여를 지급하였다는 익명의 제보를 받았다.

이에 C은 2017. 5. 2. 이 사건 센터에 대한 감사를 실시한 후 '이 사건 센터 직원인 H이 참가인의 모친을 2015. 6. 24.부터 2015. 6. 30.까지 간병하였고, 간병기간 중 이 사건 센터에 출근한 것으로 처리되었으며, 이는 참가인이 본인의 지위를 이용한 것으로 징계가 필요하고 참가인과 이 사건 센터의 직원 사이의 분열로 이 사건 센터의 운영이 정상화되기 어렵다'는 취지의 감사결과보고서를 작성하였다.

참가인은 2017. 5. 11. 앞서 본 바와 같이 E 총무부장 F에게 G의 노인학대가 발생하여 이를 자진신고하여야 한다는 취지의 메일을 보냈고, G를 모욕으로 고소하였으나, 서울북부지방검찰청 검사는 2017. 7. 17. 불기소결정(혐의없음)을 하였다(2017년 형제33398호).

G는 2017. 7. 4. C에 '참가인의 근태가 불량하고 이 사건 센터의 직원에 대하여 부당한 지시를 하고 있다'는 취지의 탄원서를 제출하였다. 이 사건 센터의 직원들은 동대문구청장에게 참가인의 근무태도 등에 대한 민원을 제출하여, 동대문구청장은 2017. 7. 18. C에게 '참가인의 근무태도 및 운영' 등과 관련된 사항을 조사하여 결과를 2017. 7. 28.까지 제출할 것을 요청하였다.

이에 C은 2017. 7. 24. 이 사건 센터에 대한 감사를 실시한 후 '출퇴근 카드가 기록되어 있지 않은 등 참가인의 근태가 미흡하고, 이 사건 시설의 직원으로 하여금 참가인의 가족을 돌보게 하는 등으로 징계 등의 조치가 필요하다'는 취지의 감사결과보고서를 작성하였다.

C 이사회는 2017. 8. 2. 참가인에 대하여 급여를 지급하는 조건으로 대기발령을 하여 시설장의 직무에서 제외하기로 의결하였고, 원고는 2017. 8. 10. 참가인에게 '2017. 8. 11.자로 이 사건 센터 내에서 참가인의 업무 권한을 정지한다'는 등의 통보를 하였다.

한편 참가인은 2017. 8. 7. 앞서 본 바와 같이 이 사건 신고를 하였고, 동대문구청장은 2017. 8. 14. C에 이 사건 신고에 대한 자료 등을 요청하였는데, 주요 내용은 아래와 같다.

원고는 2017. 9. 6. 동대문구청장에 대하여 '이 사건 센터장에 대한 감사는 센터 내부직원의 실명 제보 및 구청의 사실조사 확인 요구에 의하여 시행된 것이고, 감사과정에서 월권 및 협박 등의 사항은 없었으며, 노인학대와 관련하여서는 서울특별시 북부노인보호전문기관에서 조사하였다'는 등의 취지로 회신하였다.

원고는 2017. 9. 25. 참가인에 대하여 이 사건 해지를 하였고, 동대문구청장은 2017. 9. 29. 원고에 대하여 '시설장의 인사문제가 진행 중이고, 노인학대 의심 신고에 대한 조사가 진행 중이므로 재계약이 아닌 신규위탁 공고를 실시할 예정'이라는 취지의 통보를 하였다.

서울특별시 북부노인보호전문기관은 2017. 12. 7.경 '2017. 8. 16. 1차 조사, 2017. 10. 19. 2차 조사를 하였고, 노인학대에 관하여 명확한 근거가 부족하여 학대 지표로 판정할 수 없으나, 사회복지사의 진술이나 피해노인의 제지 필요성에 대하여 충분히 소명되지 않았다'고 보아 잠재사례로 판정하였다.

참가인의 이 사건 해지에 관한 구제신청 등

참가인은 2017. 11. 13. 이 사건 해지와 관련하여 서울지방노동위원회에 C 등을 상대로 '이 사건 해지는 부당해고임을 인정하고, 참가인을 원직에 복직시키며, 정상적으로 근무하였더라면 받을 수 있었던 임금을 지급하라'는 신청을 하였다.

서울지방노동위원회는 2018. 5. 2. '참가인이 노인복지시설 설치신고필증에 대표자로 기재되어 있는 점, 참가인은 이 사건 시설장으로 소속 직원에 대한 업무상 지휘·감독 권한, 소속 직원에 대한 인사·경영 및 복무관리 권한 등을 부여받아 독립성 있는 조직의 장의 취지에 있는 것으로 보이는 점, 참가인의 보수는 사회복지시설 종사자 인건비 가이드라인에 따라 이 사건 센터 내에서 자체적으로 결재하고 집행되는 점 등에 비추어 보면, 참가인을 근로기준법 제2조 제1항 제1호에 따른 근로자로 볼 수 없다'는 이유로 참가인의 C에 대한 신청을 각하하였다.

이 사건 센터에서 요양보호사로 근무하였던 I이 이 법정에서 진술한 주요 내용은 아래와 같다.

판단

처분의 상대방 관련

공익신고자 보호법 제20조 제1항은 '위원회는 조사 결과 신청인이 공익신고등을 이유로 불이익조치(제2조 제6호 아목 및 자목에 해당하는 불이익조치는 제외한다)를 받았다고 인정될 때에는 불이익조치를 한 자에게 30일 이내의 기간을 정하여 다음 각 호의 보호조치를 취하도록 요구하는 결정(이하 "보호조치결정"이라 한다)을 하여야 하며, 신청인이 공익신고등을 이유로 불이익조치를 받았다고 인정되지 아니하는 경우에는 보호조치 요구를 기각하는 결정(이하 "기각결정"이라 한다)을 하여야 한다'고 규정하면서 제1호에서 '원상회복 조치'를 들고 있다.

살피건대, 위와 같은 규정에다가 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 공익신고자 보호법은 공익신고자 등에게 불이익조치를 하거나 확정된 보호조치결정을 이행하지 않은 경우 등에는 징역 또는 벌금의 형사처벌까지 규정하고 있는 점(제30조), 공익신고자 보호법 제20조 제1항의 불이익조치를 한 자는 해당하는 불이익조치를 발령하였거나 그에 관하여 의사를 결정한 자로 봄이 상당한데 이 사건 해지는 원고 명의로 이루어졌을 뿐 아니라 참가인에 대한 센터장 임용 역시 C 이사장에 의하여 이루어진 점 등에 비추어 보면, 이 사건 해지에 관하여 불이익조치를 한 자는 원고로 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

부정한 목적의 공익신고 여부

공익신고자 보호법 제2조 제2호는 "공익신고"란 제6조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다는 사실을 신고·진정·제보·고소·고발하거나 공익침해행위에 대한 수사의 단서를 제공하는 것을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 공익신고로 보지 아니한다'고 규정하면서 나목에서 '공익신고와 관련하여 금품이나 근로관계상의 특혜를 요구하거나 그 밖에 부정한 목적으로 공익신고를 한 경우'를 들고 있고, 제6조는 '누구든지 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공익신고를 할 수 있다'고 규정하면서 제1호에서 '공익침해행위를 하는 사람이나 기관·단체·기업 등의 대표자 또는 사용자', 제2호에서 '공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관(이하 "조사기관"이라 한다)'을 각 규정하고 있다.

살피건대, 위와 같은 규정에다가 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 신고는 G의 노인학대를 조사기관인 동대문구청장에게 신고한 것으로 공익신고자 보호법 제2조 제1호 [별표] 제53호, 노인복지법 제39조의9 제1호 등에 따른 공익침해행위를 조사기관에 신고한 것인바, 특별한 사정이 없는 한 공익신고에 해당하는 점, ② 공익신고자 보호법 제2조 제2호 나목에 규정된 부정한 목적이란 공익신고와 관련하여 금품이나 근로관계상의 특혜를 요구하는 것과 동등하게 볼 수 있을 정도에 해당하여야 하는데, 이 사건 신고와 관련하여 참가인이 C이나 원고에 대하여 금품을 요구하거나 이 사건 센터의 시설장 지위의 유지에 있어 특해를 요구하였다는 사정은 존재하지 아니하는 점, ③ 참가인과 G간에 다툼이 있었다는 사정만으로는 신고에 부정한 목적이 있었다고 보기 어렵고, G의 행위가 노인학대행위에 해당한다는 신고가 명백히 허위라고 보기도 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 신고는 공익신고에 해당하고, 그러한 신고에 부정한 목적이 있다고 할 수 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

불이익조치 해당 여부

공익신고자 보호법 제2조 제6호는 "불이익조치"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 조치를 말한다'고 규정하면서 가목에서 '파면, 해임, 해고, 그 밖에 신분상실에 해당하는 신분상의 불이익조치', 나목에서 '전보, 전근, 직무 미부여, 직무 재배치, 그 밖에 본인의 의사에 반하는 인사조치', 자목에서 '물품계약 또는 용역계약의 해지, 그 밖에 경제적 불이익을 주는 조치'를 각 들고 있다.

살피건대, 위와 같은 규정에다가 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 공익신고자 보호법은 불이익조치에 관하여 공익신고자의 보호를 위하여 신분상의 불이익조치 이외에도 본인의 의사에 반하는 인사조치 내지 용역계약의 해지나 그 밖의 경제적 불이익을 주는 조치를 불이익조치로 규정하고 있는 점, ② 참가인은 C과의 관계에서 임금을 목적으로 종속적인 지위에서 근로를 제공하는 근로자의 지위에 있다고 보이지 않고, 참가인은 C과의 위임계약에 따라 이 사건 시설장으로 임명된 것으로 보이기는 하나, 위임계약의 해지로 인하여 수임인은 그 지위를 잃고, 위임계약 등에 따른 보수도 얻을 수 없어 불리한 지위에 위치하게 되는 점, ③ 실제로 참가인은 이 사건 해지로 인하여 이 사건 시설장으로 근무할 수 없게 되어 신분이 상실되고 시설장으로의 근무에 따른 급여 등도 수령할 수 없게 되는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 해지는 참가인에 대한 불이익조치에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

인과관계 존재 여부

공익신고자 보호법 제23조는 '다음 각 호의 사유가 있는 경우 공익신고자등이 해당 공익신고등을 이유로 불이익조치를 받은 것으로 추정한다'고 규정하고, 제2호에서 '공익신고등이 있은 후 2년 이내에 공익신고자등에 대하여 불이익조치를 한 경우'를 들고 있다.

위 같은 규정에 의하면, 참가인이 이 사건 신고를 한 후 2년 이내에 이 사건 해지가 이루어졌으므로 인과관계가 추정되나, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 해지는 이 사건 신고와 무관하게 이루어진 것으로 인과관계의 추정이 번복되었다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

이 사건 센터에 관한 위·수탁 약정에 따르면, 위탁기간을 갱신하기 위하여는 위탁만료 6개월 이전에 위탁사무 등에 대하여 평가를 하여야 하는데(제3조 제4항), 위탁기간 만료일인 2017. 10. 31.의 6개월 이전에 이 사건 센터의 위탁기간 갱신을 위한 평가가 이루어졌다는 자료는 없는 점, 특히 동대문구청장은 2017. 8. 14. C에 참가인의 이 사건 신고에 관한 해명자료를 요청하면서 이 사건 센터의 여러 가지 상황 등에 관하여 동대문구청장과 C 사이의 믿음과 신뢰가 훼손되는데 우려를 표하면서 민원 상황과 처리 과정은 이 사건 센터의 재위탁 심의서 반영할 예정이라는 통보를 하기도 하였고, 실제로 2017. 9. 29. 원고에 대하여 이 사건 센터에 관하여 신규위탁 공고를 실시할 예정이라는 통보를 하기도 한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 해지 당시에는 C과 동대문구청장 사이의 이 사건 센터의 위·수탁계약이 2017. 10. 31.에 종료될 예정이었다고 봄이 상당하다.

피고는 참가인 이전에 시설장으로 근무하였던 J에 대하여는 참가인과 달리 근태에 관하여 문제를 삼지 않은 점, C 이사회 녹취록에 다른 수탁기관과의 문제가 있어 원고를 희생시킨다는 발언내용이 있는 점, 원고가 제출한 의견서에 참가인이 무고의 민원을 제기하여 책임을 져야한다고 기재되어 있는 점, 참가인에 대하여 다른 사회복지시설이나 사무국 등으로 재배치가 가능한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 신고와 이 사건 해지 사이의 인과관계가 존재한다는 취지로 주장한다. 그러나 ㉠ 원고가 다른 시설장의 근태를 문제삼지 않았다거나 원고를 희생하여야 한다는 발언이 이사회 녹취록에 존재하고 참가인이 무고의 민원을 제기하였다는 내용의 의견서가 작성되었다는 사정만으로 이 사건 신고와 이 사건 해지 사이의 인과관계가 존재한다고 단정하기는 어렵고, 오히려 참가인에 대한 근태가 문제되어 감사가 실시된 계기는 G의 노인학대가 아닌 이 사건 센터 직원의 신고로 보이는 점, ㉡ 원고가 참가인을 다른 사회복지시설의 시설장으로 임명할 수 있다고 하더라도 이 사건 해지와는 별개의 문제일 뿐이며 참가인에 대한 이 사건 시설장 임명은 이 사건 센터에 관한 것으로 위임계약 종료 후 다른 시설장으로의 임명이 예정되었다고 보기도 어려운 점 등을 종합하여 보면, 피고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.