서울행정법원 2019. 10. 24. 선고 2019구합66347 판결

피고는 2019. 2. 11. 원고 A 소속 C 마을버스에 대하여, 2019. 2. 28. 원고 B 소속 D 마을버스에 대하여 각 여객자동차 운수사업법(이하 '여객자동차법'이라 한다)에 따라 휴식시간 준수 여부에 대한 점검을 실시하였다.

피고는 원고들이 운행하는 마을버스의 운수종사자에게 부여하여야 할 휴식시간을 준수하지 않았다는 이유로 여객자동차법 제21조 제11항 및 「서울특별시 여객자동차운수사업의 재정지원 및 한정면허 등에 관한 조례」 제10조 제7항(이하 '이 사건 조례조항'이라 한다)에 근거하여 2019. 3. 14. 원고 A에 대하여, 2019. 4. 8. 원고 B에 대하여 각 과징금 360만 원을 부과하였다(이하 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다).

원고들의 주장

관련 법령

인정사실

원고 A 소속 운수종사자 E(이하 '이 사건 제1운전자'라 한다)이 2019. 2. 11. F 마을버스를 운행한 시간은 아래와 같다.

원고 B 소속 운수종사자 G(이하 '이 사건 제2운전자'라 한다)가 2019. 2. 28. H 마을버스를 운행한 시간은 아래와 같다.

한편 서울특별시 교통위원회가 2018. 6. 19. 작성한 이 사건 조례조항(2018. 7. 19. 신설)의 개정조례안에 대한 심사보고서(갑 제8호증)는 그 제안이유 및 검토의견에 대하여 다음과 같이 보고하고 있다.

판단

여객자동차법 제21조 제11항은 "운송사업자는 운수종사자에게 안전운전에 필요한 충분한 휴식시간(이하 "휴식시간"이라 한다)을 보장하여야 한다. 이 경우 운송수단별 휴식시간에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다."고 규정하고 있다. 이에 여객자동차법 시행규칙 제44조의6 제1항은 "마을버스운송사업자는 운수종사자에게 기점부터 종점(종점에서 휴식시간 없이 회차하는 경우에는 기점, 이하 같다)까지 1회 운행 종료 후 10분 이상의 휴식시간을 보장하여야 한다. 다만, 기점부터 종점까지의 운행시간이 2시간 이상인 경우에는 운행 종료 후 15분 이상의 휴식시간을 보장하여야 한다."고 규정하여 1회 운행마다 1회의 휴식시간이 보장되어야 함을 원칙으로 정하였고, 같은 조 제2항 전문은 "제1항에도 불구하고 마을버스운송사업자는 출퇴근 등에 따른 교통수요 변동 및 운행지역·노선별 특성을 고려하여 시·도 또는 시·군·구 조례로 정하는 바에 따라 휴식시간을 탄력적으로 정할 수 있다."고 규정함으로써 마을버스 운수종사자에 한하여 그 휴식시간을 '운행횟수'와 무관하게 보장할 수 있는 예외조항을 조례로서 제정할 수 있도록 허용하고 있는데, 이 경우에도 위 제2항 후문에 의하여 "위 제1항 단서에 상응하는 휴식시간" 즉, 2시간의 운행시간 당 15분 이상의 휴식시간은 보장되어야 한다.

위 여객자동차법 시행규칙 조항과 이 사건 조례조항의 내용, 체계 및 그 취지 등을 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 조례조항이 정한 "1시간을 기준으로 10분 이상의 휴식시간"이란 '매 1시간의 운행시간마다 10분 이상의 휴식시간'으로 해석하여야 하고, 이와 달리 '전체 근무시간 대비 휴식시간(즉, 평균 1시간 당 10분 이상의 휴식시간)'을 뜻하는 것으로 해석할 수는 없다.

여객자동차법 제21조 제11항은 "주행 중 졸음운전으로 인한 교통사고 및 인명피해를 줄이기 위하여 운송사업자의 운수종사자 휴식시간 보장을 명시하고, 운송사업자는 운수종사자의 휴식시간 보장내역을 시·도지사에게 매월 보고하도록 하며, 지방자치단체가 운수종사자의 휴식을 보장하기 위한 시설을 설치·개선하는 경우 국가는 이에 대하여 지원할 수 있는 근거를 마련"하고자 2017. 10. 24. 신설된 규정이다(법률 제14949호 개정이유 참조).

여객자동차법 제21조 제11항, 같은 법 시행규칙 제44조의6 제1항의 위임에 따른 이 사건 조례조항 역시 위와 같은 휴식시간 보장의 취지를 고려하여 해석함이 타당하다. 만약 이 사건 조례조항이 연속 운행시간과 무관하게 단지 평균 휴식시간만을 보장하도록 규정한 것으로 해석한다면, 이 사건 조례조항 제정으로 인하여 오히려 마을버스 운수종사자에게 휴식시간 없는 장시간의 연속된 운행을 요구할 수 있게 되는 결과가 되는바, 이는 여객자동차법 제21조 제11항의 제정취지에 반하고, 비교적 짧은 구간의 노선을 운행하는 마을버스 운수종사자의 구체적인 사정을 고려하여 마련된 이 사건 조례조항의 취지와도 부합하지 않는다.

이 사건 조례조항은 1회 운행이 2시간 미만인 경우에 한하여 운수종사자에게 운행횟수와 상관없이 휴식시간을 보장할 수 있는 예외를 두고 있는바, 1회 운행이 2시간 이상인 경우 마을버스 운송사업자라 할지라도 다시 원칙대로 여객자동차법 시행규칙 제44조의6 제1항에 따라 1회 운행마다 1회의 휴식시간을 보장하여야 한다. 따라서 이 사건 조례조항이 마을버스 운수종사자의 연속 운행시간과 무관하게 평균 휴식시간만을 보장하면 된다는 취지로 해석하는 것은 이 사건 조례조항의 본문 등 문언에도 명백히 반하는 해석이다.

살피건대, 이 사건 제1운전자가 2019. 2. 11. 원고 A의 마을버스를 7:53경부터 8:56경까지 1시간 3분 동안 운행하고도 불과 4분 37초간의 휴식시간만을 가진 사실, 이 사건 제2운전자가 2019. 2. 28. 원고 B의 마을버스를 7:10경부터 7:53경까지 43분 동안, 7:53경부터 8:52경까지 59분 동안 연속으로 운행(운행시간 합계 102분)하고도 불과 23초 및 47초간의 휴식시간(휴식시간 합계 70초)만을 가진 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고들이 이 사건 제1운전자 및 이 사건 제2운전자에게 매 1시간의 운행시간마다 10분 이상의 휴식시간을 보장하였다고 볼 수 없다[설령 이 사건 조례조항을 원고들의 주장처럼 평균 1시간 당 10분의 휴식시간만을 보장하면 된다는 취지로 해석하더라도, 앞서 본 바와 같이 이 사건 제1운전자는 7시간 6분 동안 운행하는 동안 1시간 21분 45초 동안의 휴식시간만을 가졌고, 이 사건 제2운전자는 6시간 22분 동안 운행하는 동안 57분 38초 동안의 휴식시간만을 가졌는바, 위 휴식시간에서 근로기준법 제54조의 휴게시간(4시간인 경우 30분 이상, 8시간인 경우 1시간 이상)을 제외하면, 원고들이 이 사건 조례조항에서 정한 휴식시간을 보장하지 아니한 사실은 계산상 명백하다].

따라서 원고들이 이 사건 조례조항을 위반하였음을 전제로 하는 이 사건 처분은 적법하고, 원고들의 주장은 이유 없다.