서울행정법원 2020. 8. 14. 선고 2019구합83687 판결

원고는 2016. 6. 1. 관내 CCTV를 통합 관리하기 위하여 A시 통합관제센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 설치하였고, 근로계약기간을 1년으로 하여 이 사건 센터에 근무할 36명의 관제요원을 채용하였다.

원고는 2016. 10. 28.자로 관제요원 결원 채용공고를 하였고, 이에 응시한 D와 2016. 12. 28. 계약기간을 2017. 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지로 정하여 근로계약을 체결하였으며, 2017. 12. 31. 계약기간을 2018. 1. 1.부터 2018. 12. 31.까지로 하여 재차 근로계약을 체결하였다. 그 후 원고는 2017. 3. 7.자로 관제요원 결원 채용공고를 하였고, 이에 응시한 참가인과 2017. 3. 15. 계약기간을 2017. 3. 15.부터 2018. 3. 14.까지로 정하여 근로계약을 체결하였으며, 2018. 3. 15. 계약기간을 2018. 3. 15.부터 2019. 3. 14.까지로 하여 재차 근로계약을 체결하였다.

원고는 2018. 11. 21. D에게 근로계약이 2018. 12. 31. 종료된다고 통보하였고, 2019. 2. 11. 참가인에게 근로계약이 2019. 3. 14. 종료된다고 통보하였다(이하 각 근로계약 종료를 통틀어 ‘이 사건 근로계약 종료’라 한다).

D와 참가인은 경북지방노동위원회에 이 사건 근로계약 종료가 부당해고에 해당한다고 주장하며 구제를 신청하였다. 경북지방노동위원회는 2019. 5. 28. D와 참가인에게 근로계약 갱신에 대한 기대권이 인정되고 원고가 근로계약 갱신을 거절한 데 합리적 이유가 없다는 취지의 초심판정을 하였다(E).

원고는 이에 불복하여 중앙노동위원회에 재심을 신청하였으나, 중앙노동위원회는 2019. 9. 2. 초심판정과 같은 취지로 원고의 재심신청을 기각하는 재심판정을 하였다(C, 이하 ‘이 사건 재심판정’이라 한다).

원고의 주장

원고는 관제요원 채용공고나 인사관리 규정에 일정한 요건이 충족되면 근로계약이 갱신된다는 취지의 구체적인 규정을 두고 있지 않고, 관제요원들과 근무기간 2년을 초과하지 않는 범위 내에서 기간제 근로계약을 체결하여 왔으며 관제요원을 정규직으로 전환한 사례도 없었으므로, D와 참가인에게는 정규직 전환에 대한 정당한 기대권이 인정되지 아니한다.

이 사건 센터는 2019년경 이후 관제 대상 객체의 움직임을 인식하는 ‘지능형 스마트 관제 시스템’ 도입을 추진함에 따라 관제요원 인력을 조절할 필요성이 있었고, 실제로 그 후 업무량이 감소하였으므로 D와 참가인의 정규직 전환을 거절한 데 합리적 이유가 있다.

관계 법령

정규직 전환에 대한 기대권 인정 여부

관련 법리

인정사실

원고의 ‘A시 통합관제센터 종합운영계획’에 따르면, 관제요원 36명은 4개조에 9명씩 편성되어 ㉠ 07:00~15:00, ㉡ 15:00~23:00, ㉢ 23:00~다음 날 07:00의 시간대를 3교대로 담당하여 근무한다. 관제요원은 방범 및 어린이보호 목적 CCTV를 통해 수집된 영상정보를 24시간 실시간 모니터링하여 생활안전, 범죄예방 및 사후조치가 가능하도록 하고, 범죄 발견 시 유관기관과 유기적으로 협조하여 범죄자 검거 및 주민 안전보호에 필요한 조치를 하는 임무를 수행한다.

원고의 2016. 10. 28.자 이 사건 센터 관제요원 채용공고는 계약기간을 ‘2016. 11. 15. ~ 2016. 12. 31.’로 기재하면서 ‘2017년 이후 계약연장가능’이라는 문구를 부가하여 기재하였다. 이후 원고가 한 2017. 3. 7.자, 2017. 6. 29.자, 2018. 4. 23.자 이 사건 센터 관제요원 채용공고는 모두 계약기간을 1년으로 하면서 ‘계약연장가능’ 또는 ‘1년 연장가능’이라는 문구를 기재하였다. 한편 원고의 이 사건 센터 관제요원 채용 공고에는 모두 ‘A시에서 근무 중인 자 또는 과거 A시에서 근무한 경력이 1년 이상인 자는 응시할 수 없다.’라는 내용이 포함되었다.

정부는 2017. 7. 20. ‘공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인’(이하 ‘이 사건 정부 지침’이라 한다)을 발표하였다. 이 사건 정부 지침은 지방자치단체 등 공공부문 비정규직 근로자의 정규직 전환과 관련하여 아래와 같이 상시‧지속적 업무, 생명‧안전 관련 업무에 종사하는 기간제근로자를 원칙적으로 정규직으로 전환한다는 내용을 포함하고 있다.

비정규직이 수행하는 업무를 기준으로 상시‧지속적 업무에 해당하면 원칙적으로 정규직 전환

① 연중 계속되는 업무(연간 9개월 이상 계속)로서 ② 향후 2년 이상 지속될 것으로 예상되

국민의 생명‧안전에 밀접한 관련이 있는 업무에 비정규직을 사용할 경우 업무 집중도, 책임

기관 단위로 설치한 ‘정규직 전환심의위원회’에서 업무특성, 기관특성 등을 고려하여 전환 예

위의 전환예외 사유에 해당할 만큼 정규직 전환이 곤란한 불가피한 사유가 존재해야 함

기관에서 직접 고용한 기간제근로자의 정규직 전환 결정을 위해 각 기관에 ‘정규직 전환 심

각 기관은 기간제 및 무기계약직 근로자의 직종, 업무내용, 고용형태, 근로조건, 규모 등 실

기간제근로자 중 쟁점이 되는 주요 직종의 근로자 대표, 기관 실무책임자, 전문가, 이해관계

고용노동부는 2017. 9. 22. 원고 등 공공부문 기관들에게 ‘공공부문 정규직화 추진 관련 추가 지침’(이하 ‘이 사건 추가지침’이라 한다)을 송부하였는데, 이 사건 추가지침은 아래와 같은 내용을 포함하고 있다.

원고는 이 사건 정부 지침에 따라 2017. 7. 28. 정규직 전환 관련 특별실태조사를 실시하였는데, 원고 소속 기간제근로자는 2017. 12. 31. 기준 총 330명이었고, 그 중 전환심의대상자는 260명이었다. 원고는 2017. 8. 23. 정규직 전환 심의위원회를 구성하였고, 2017. 12. 20. 정규직 전환 심의위원회에서 기간제근로자 36명을 정규직으로 전환하기로 의결하면서 ‘무기계약근로자 기준인건비를 감안할 때 기간제근로자 전원을 전환하는 것은 불가능하다.’라는 입장을 밝혔다. 이 사건 센터의 관제요원들은 전환심의대상자에는 포함되었으나, 최종 정규직 전환대상자에는 포함되지 아니하였다.

그 후 원고는 2018. 10. 31. 2018년도 정규직 전환 계획을 수립하였는데, 원고 소속 기간제근로자는 2018. 10. 2. 기준 총 396명이었고, 그 중 전환심의대상자는 193명이었다. 원고는 2018. 11.경 정규직 전환 심의위원회를 구성하였고, 2018. 12. 26. 정규직 전환 심의위원회에서 기간제근로자 37명을 정규직으로 전환하기로 의결하였다. 이 사건 센터의 관제요원들은 전환심의대상자에는 포함되었으나, 최종 정규직 전환대상자에는 포함되지 아니하였다.

D와 참가인을 비롯한 관제요원들에게 적용되는 원고의 ‘공무직근로자 및 기간제근로자 인사관리 규정’(이하 ‘이 사건 인사관리 규정’이라 한다)은 다음과 같은 내용을 포함하고 있다. 원고는 이 사건 인사관리 규정에 따라 2018. 4. 및 2018. 10. 기간제근로자들을 대상으로 근무성적평정을 시행하였다.

원고의 ‘영상정보처리기기 통합관제센터 구축 및 운영 규정’에는 아래와 같은 내용이 포함되어 있다.

판단

이 사건 인사관리 규정은 기간을 정하여 근로계약을 체결한 근로자를 기간의 정함이 없는 근로자로 전환할 수 있는 가능성을 명시적으로 인정하고, 이를 위한 절차와 평가요소를 정하여 두고 있다. 이에 따르면 원고는 인사위원회의 심의·의결을 거쳐 기간제근로자를 기간의 정함이 없는 근로자로 전환할 것인지 여부를 결정하고, 인사위원회 심의에서는 기간제근로자에 대한 근무성적평정을 평가 자료로 고려하게 된다. 근무성적평정은 근무실적‧직무수행능력‧직무수행태도 등을 종합적으로 고려하여 정해진 서식에 따라 반기별 1회씩 정기적으로 이루어진다. 따라서 원고와 기간을 정하여 근로계약을 체결한 근로자는 자신의 근무실적‧직무수행능력‧직무수행태도 등에 따라 향후 기간의 정함이 없는 근로자로 전환될 가능성이 있음을 기대할 수 있다.

원고가 이 사건 센터에서 근무할 관제요원 채용공고를 한 내용을 보더라도 관제요원의 계약기간은 연장될 수 있다는 내용이 반복적으로 포함되어 있으므로 원고와 근로계약을 체결하고 관제요원으로 근무하는 근로자로서는 이 사건 센터에서 계속하여 근무할 것을 기대할 수 있다. 위 채용공고에는 과거 A시에서 근무한 경력이 1년 이상인 사람은 채용할 수 없다는 내용이 포함되어 있지만, 기간제법 제4조에 따라 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 것으로 의제되는 경우는 계속근로한 총기간이 2년을 초과하는 경우이므로 계속근로 여부를 불문하고 과거 1년 이상 근무한 경력이 있는 사람을 모두 배제하는 위 공고 내용의 문언만으로는 위와 같은 기대권이 배제된다고 단정할 수 없다.

이 사건 정부 지침에서는 상시‧지속적 업무를 수행하는 비정규직 근로자를 원칙적으로 정규직 전환 대상으로 분류하고 있고, 특히 생명‧안전 관련 업무에 종사하는 근로자는 해당 공공기관이 직접 고용하는 것이 원칙이라고 명시하고 있다. 그런데 D, 참가인과 같은 관제요원은 채용 시부터 1년간 계속하여 근무할 것이 예정되어 있었을 뿐만 아니라 근로계약을 1회 갱신하여 총 2년까지 근무하였다. 관제요원들이 종사하는 CCTV 모니터링 및 유관기관 협조 업무는 2016년부터 계속되어 왔고 향후 2년 이상 지속될 것으로 예상되는 업무에 해당하며, 범죄·사고·재난 등을 예방하고 신속히 대응하는 것을 목적으로 하고 있어 국민의 안전과 직‧간접적으로 관련이 있다. 이를 앞서 본 사정과 함께 고려하여 보면 이 사건 정부 지침 및 이 사건 추가지침 발표 이후 D와 참가인은 상시‧지속적 업무, 안전 관련 업무에 종사하는 근로자로서 원고의 인사위원회 또는 정규직 전환 심의위원회를 거쳐 기간의 정함이 없는 근로자로 전환될 수 있다고 기대하였으리라고 보인다.

한편 원고는 이 사건 센터에 근무하였던 관제요원들은 모두 원고와의 총 근로계약기간이 2년을 초과할 수 없음을 전제로 근로계약을 체결하고 그에 따라 사직 또는 퇴직하였다고 주장한다. 그러나 원고의 채용공고 내용이나 근로계약서에서는 그와 같이 명시된 내용을 찾아볼 수 없고, 설령 원고가 그와 같은 내심의 의사를 가지고 있었다고 하더라도 이는 이 사건 근로관계 종료 전 시행된 이 사건 인사관리 규정이나 이 사건 정부 지침 및 그에 따라 이루어진 정규직 전환 심의 절차의 객관적 내용에 배치된다. 또한 을나 제5 내지 7호증의 각 기재에 의하여 알 수 있는 관제요원들의 확인서(갑 제19호증)가 작성된 경위 및 이 사건 근로관계 종료 이후 위 확인서가 작성된 점에 비추어 보면, 위 확인서의 기재를 들어 D와 참가인의 정규직 전환 기대권이 배제된다고 보기도 부족하다.

정규직 전환 거절에 합리적 이유가 인정되는지 여부

관련 법리

인정사실

행정안전부는 2018. 2. 12. 원고를 비롯한 전국 지방자치단체를 상대로 CCTV 통합관제센터의 관제 효율 제고를 위하여 이른바 ‘지능형 스마트 선별관제 서비스’를 시범 적용할 주관기관을 공모한다고 안내하였다. ‘지능형 스마트 선별관제 서비스’는 지능형 CCTV 기술을 이용하여 사람, 차량 등 관제 대상 객체의 움직임이 있는 CCTV 영상만을 선별하여 관제화면에 표출하는 것이다. 위 공문에 따르면 CCTV 통합관제센터를 구축한 지방자치단체는 2016년 기준 190개소인데, 관제인력이 부족하여 1인당 평균 관제 CCTV 수가 201대에 이르러 행정안전부 권고인 48대를 크게 웃돌고 있다. 행정안전부는 지능형 스마트 선별관제 시스템을 도입할 경우 관제 효율이 향상되어 1인당 관제 CCTV가 210대 또는 주간 150대, 야간 400대 수준까지 증가할 수 있다고 보았다.

원고는 2018. 8.경 지능형 스마트 관제 시스템 구축 계획을 수립하였다. 원고의 위 구축 계획에 따르면, 기존에는 관제요원 1인당 CCTV 140대를 모니터링하였으나, 스마트 관제 시스템 구축 후에는 관제요원 1인당 CCTV 350~400대씩 총 2,000여대를 모니터링하고, 5~6명을 4개조로 편성하여 관제요원 인력을 총 20~24명으로 축소 운영하게 된다. 원고는 2018. 11.경부터 2019. 4.경까지 사업에 필요한 예산 및 보조금을 교부받고, 2019. 6.경부터 2019. 9.경까지 지능형 스마트 관제 시스템 구축 사업을 시행하여 2019. 10. 31. 시스템 구축 사업을 완료하였다.

원고가 2018. 8. 31.경 수립한 ‘공공부문 비정규직 정규직 전환 가이드라인에 따른 정규직 전환 계획’에서는 전환대상 기간제근로자 193명 중 기준인건비 가용재원에 따른 2018년도 전환인원을 30명 정도로 예상하였다. 특히 위 정규직 전환 계획에서는 이 사건 센터의 경우 2018. 11. 3명, 2018. 12. 1명이 계약만료 예정이고, 2019년도에는 스마트 관제 시스템 도입으로 운영인력이 36명에서 20명 정도로 축소될 예정이라는 점을 참고사항으로 기재하였다.

원고는 2018. 11. 2. 노동조합과의 면담에서 ‘원고는 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률(이하 ’기간제법‘이라 한다)상 계약기간 2년이 초과되면 무기계약직 전환이 되지 않고 퇴직해야 한다고 해석하고 있다. 재정적 문제로 전체 비정규직 근로자를 정규직으로 전환하기는 어려우니 가용 예산 범위 내에서 정규직 전환 심의위원회의 심사를 거쳐 순차적으로 전환하겠다.’라는 취지의 입장을 밝혔다.

이 사건 센터에서는 2019. 5. 24. 기준 26명이 근무하며 1인당 평균 190여 대의 CCTV를 모니터링하였고, 2019. 8. 23. 기준 14명이 근무하며 1인당 평균 400여 대의 CCTV를 모니터링하였다.

경상북도 내에서 CCTV 통합관제센터를 운영하는 지방자치단체 23곳 중 2019. 9.까지 관제요원 전부 또는 일부를 정규직으로 전환한 지방자치단체 9곳의 전환현황은 아래와 같다.

경상북도 내 지방자치단체 중 2018년 상반기부터 2019. 2.경까지 스마트 관제 시스템을 구축한 포항시, 영천시, 문경시, 영주시, 봉화군은 2019. 9.경까지 관제요원 인원을 감축하지 아니하였다. 한편 구미시, 안동시, 청송군의 경우 당초 2019. 4.경 ~ 2019. 6.경 스마트 관제 시스템을 구축하면서 구미시는 56명에서 36명으로, 안동시는 36명에서 24명으로, 청송군은 20명에서 16명으로 각각 관제요원을 감축할 것으로 예상되었으나, 위 각 지방자치단체들도 2019. 9.경까지 기존과 동일한 인원의 관제요원을 유지하였다.

이 사건 센터에서는 지능형 스마트 관제 시스템 구축 사업이 완료된 후인 2019. 11.경부터 24명을 정규직으로 전환해 운영하기로 하였고, 이에 따르면 전체 CCTV는 약 1574대이며, 관제요원 1인당 모니터링 CCTV는 약 262대가 된다. 원고는 2019. 11. 29. 이 사건 센터에 근무할 관제요원을 공무직근로자로 채용하는 채용공고를 하였고, 채용인원은 28명이었다. 참가인은 위 채용공고에 응시하여 2020. 1. 6. 원고와 기간의 정함이 없는 공무직근로자 근로계약을 체결하였다.

국회입법조사처에서 2019. 11. 1. 발간한 입법·정책보고서인 ‘CCTV 통합관제센터 운영실태 및 개선방안’에서는, 행정안전부 기준에 따른 관제요원 1인당 적정 모니터링 CCTV 대수는 약 50대인데 전국 162개소 통합관제센터의 1인당 평균 CCTV 모니터링 수는 271.88대이므로 관제요원을 증원하여 업무부하를 감경할 필요가 있다고 하였다.

판단

행정안전부의 2018. 2. 12.자 안내 공문에 따르면 지능형 CCTV 기술은 1세대 객체인식 및 추적 기술, 2세대 객체행위 분석 기술, 3세대 객체행위 분석 AI 적용 기술로 발전하고 있으나, 2세대 이후로는 아직 기술적 성숙도가 미흡하여 정확도가 낮아 움직이는 사람이나 사물 등의 객체만을 선별 관제하는 객체인식 및 추적 기술만 도입 대상이 되고 있다. 결국 이 사건 센터에 지능형 스마트 관제 시스템이 구축되었더라도 이 사건 센터가 범죄자 검거 및 주민 안전보호 등의 업무를 수행하기 위해서는 최종적으로 관제 영상의 내용을 분석·판단할 수 있는 관제요원의 역할이 필수적이다. 따라서 스마트 관제 시스템의 구축에도 불구하고 반드시 관제요원의 인력수요가 줄어들 것으로 단정하기 어렵고, 실제로 원고 인근의 여러 지방자치단체들은 스마트 관제시스템을 구축하였음에도 불구하고 관제요원의 인원을 감축하지 아니하였다.

이 사건 센터의 스마트 관제 시스템 구축으로 인하여 관제 효율이 향상되어 관제요원의 인력수요가 줄어들 수 있다고 보더라도, 행정안전부는 관제요원 1인당 관제 CCTV 수를 48대로 권고하였고, 지능형 스마트 선별관제 시스템을 도입하더라도 1인당 관제 가능 CCTV 수는 평균 210대 또는 주간 기준 150대(야간 400대) 수준까지 증가할 수 있다고 보았다. 그러나 이 사건 센터의 경우 원고가 2018. 8.경 수립한 계획에 따르면 스마트 관제 시스템 구축 후 관제요원 1인당 관제 CCTV 수는 주·야간 구별 없이 350~400대 선에 이르러 관제효율 증가나 인력수요 감소의 예측치가 과도하게 설정되었다고 보인다. 2019. 11. 기준으로 살펴보더라도 이 사건 센터에 관제요원 24명이 근무하면 1인당 관제 CCTV 수는 약 260대 이상에 이르러 행정안전부의 권고 기준을 상당히 초과하게 된다. 따라서 원고가 주장하는 인력수요 감소폭은 스마트 관제 시스템 구축의 효과를 과다하게 반영한 것으로 보인다.

원고가 관제요원 인원을 일부 감축하고자 하였더라도 앞서 본 대로 D와 참가인을 비롯한 관제요원들에게 정규직 전환에 대한 정당한 기대권이 인정되는 이상, 원고는 이 사건 인사관리 규정에 따라 관제요원들을 기간의 정함이 없는 근로자인 공무직근로자로 전환할 것인지 여부를 판단하여 그 결과에 따라 정규직 전환 또는 계약종료 여부를 통보하였어야 한다. 그럼에도 원고가 이 사건 센터에 근무하는 관제요원들을 대상으로 근무성적평정을 고려하는 등 이 사건 인사관리 규정에 따른 심의를 거쳤다거나, 그 결과 D와 참가인이 다른 관제요원들보다 근무성적평정이 나쁘다는 등 기간의 정함이 없는 근로자로 전환되지 못한 합리적 이유가 있었다고 인정할 만한 자료가 없다.

이 사건 추가지침에서는 자치단체장이 전환인원을 결정하도록 하면서, 정규직으로 전환되는 근로자의 인건비는 기준인건비를 초과하여 예산 편성 및 운영이 가능하고 기준인건비 산정 시 전환실적이 모두 반영된다는 내용을 포함하고 있다. 또한 원고 인근 지방자치단체 중 9곳이 관제요원 전부 또는 상당한 비율의 인원을 정규직으로 전환한 바 있다. 따라서 원고가 관제요원들의 정당한 전환 기대권에도 불구하고 단순히 예산 범위에 제약이 있다는 이유를 들어 인력 감축을 시사하며 관제요원 전부를 정규직 전환 대상자에서 배제하고 D와 참가인에 대하여 이 사건 근로관계 종료에 이른 것에 공정하고 타당한 사유가 있다고 보기 어렵다.

원고는 기간제법에 따라 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 것으로 의제되지 아니하고자 기간제근로자와 2년을 초과하는 근로계약을 체결하지 않는다는 취지를 밝혔는바, D와 참가인에 대하여도 위와 같은 회피 목적으로 이 사건 통보가 이루어진 것으로 보이고, 이는 정규직 전환을 거절하는 합리적 이유가 될 수 없다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두17745 판결 등 참조).

소결론