서울행정법원 2023. 7. 13. 선고 2020구합54791 판결

원고는 2009. 12. 21. 노인장기요양소 운영업 등을 목적으로 설립되어 서울 도봉구 B건물, 3층에서 주식회사 A(이하 ‘A요양원’이라 한다)과 C케어센터(이하 ‘C케어센터’라 한다)를, 서울 도봉구 D건물, E호에서 F요양원(이하 ‘F요양원’이라 한다)과 G보호센터(이하 ‘G보호센터’라 한다)를 각 개설·운영하고 있는 법인이다.

서울특별시 도봉구청장은 피고의 지원을 받아 2019. 8. 26.부터 2019. 8. 29.까지 A요양원, C케어센터, F요양원 및 G보호센터에 대하여 현지조사(이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 실시하였다.

서울특별시 도봉구청장과 피고는 이 사건 조사 결과 다음과 같은 사실(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다) 등을 적발하였다.

피고는 2020. 1. 17. 이 사건 위반행위 등과 관련하여 원고에게 노인장기요양보험법 제43조에 따라 아래 표 기재와 같이 합계 166,956,150원(= F요양원 관련 39,009,590원 + G보호센터 관련 66,069,230원 + A요양원 관련 61,877,330원)의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

피고는 2022. 9. 8. 원고에게 이 사건 처분에 따른 환수금액 중 G보호센터에 관한 9,544,790원을 환불하였다.

한편, 원고의 대표이사 N는 2022. 12. 22. 서울북부지방법원에서 이 사건 위반행위 등과 관련하여 사기죄로 징역 1년에 집행유예 3년을 선고받았다(2022고단2658호, 이하 ‘이 사건 형사판결’이라 한다). 이에 대해 N가 항소하여 이 사건 변론종결일 현재 서울북부지방법원 2023노57호로 항소심 계속 중이다.

원고 주장의 요지

F요양원 요양보호사 H 등의 연장근무 관련(이하 ‘제1처분사유’라 한다)

G보호센터 사회복지사 N 관련(이하 ‘제2처분사유’라 한다)

A요양원 수급자 P 미신고 관련(이하 ‘제3처분사유’라 한다)

F요양원 요양보호사 H, G보호센터 조리원 O 관련(이하 ‘제4처분사유’라 한다)

관계 법령

판단

제1처분사유 인정 여부

관련 법리

구체적 판단

H, K, L, M는 이 사건 조사 당시 ‘계약서에 기재되어 있는 근무시간 동안 근무하였을 뿐, 그 시간보다 일찍 나와 근무하거나 늦게까지 근무한 경우는 없다.’는 취지로 아래와 같이 일관되게 진술하였다. 이러한 H, K, L, M의 진술은 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다.

한편, 위와 같은 M의 진술에 의하면, M는 F요양원에서 오전 8시부터 오후 18시 30분까지 근무한 것으로 보이기는 한다. 그러나 M는 근로계약서상 근무 시작 시간이 9시임에도 불구하고 업무에 적응하기 위해 자발적으로 8시까지 출근한 것일 뿐이므로, 위와 같은 사정만으로 제1처분사유 중 M에 대한 부분이 인정되지 않는다고 볼 것은 아니다.

원고 대표이사 N 또한 이 사건 조사 당시 ‘H, K, L, M 등은 실제 해당 월 휴게시간 제외하고 1일 8시간 근무하였으나 월 근무시간이 부족한 경우 근무시간을 연장한 것으로 근무시간을 늘려서 등록함’이라는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하였고, H, K, L, M의 근무시간을 부풀려 등록하였다는 내용의 ‘종사자 실제 근무시간 현황’이라는 서류에 자필로 서명하였다.

H가 근무시간이 08:30부터 19:00까지로 기재되어 있는 출근부에 서명하고, K이 근무시간이 08:00부터 18:30까지로 기재되어 있는 출근부에 서명하였다는 사정은 제1처분사유를 인정함에 아무런 방해가 되지 않는다. 출근부에는 출퇴근 시간이 요일별로 각각 기재되어 있는 것이 아니라 표제 부분에 개괄적으로 기재되어 있을 뿐이고, 달리 원고가 H, K, L, M에게 연장 근무시간에 대한 별도의 수당을 지급하였음을 인정할 아무런 증거도 없으므로, 위 출근부의 기재만으로는 H, K, L, M가 원고와 연장 근무에 합의하고 실제 해당 시간 동안 F요양원에서 추가로 근무하였음을 인정하기에 부족하다.

제2처분사유 인정 여부

N는 이 사건 조사 당시 ‘2017. 5., 2017. 8.부터 2019. 3.까지 G보호센터에 오전 7시 15분 출근하여 9시 30분 마치고, 다시 16시 40분 출근하여 19시 또는 19시 30분 퇴근하였다. 근무기간 동안 오전과 오후에 주로 송영을 하였다.’는 취지의 사실확인서를 자필로 작성하였다.

피고는 위와 같은 N의 진술을 바탕으로 N의 2017. 5., 2017. 8.부터 2019. 3.까지의 G보호센터에서의 근무시간을 주 6회(월요일 ~ 토요일) 07:15부터 09:30까지, 16:40부터 19:30까지로 인정하고, 이를 전제로 N의 월 기준 근무시간과 근무등록시간, 실제 인정 근무시간을 아래 표 기재와 같이 산정하였다. N는 아래 표 기재와 같은 내용이 기재되어 있는 산정내역서에 ‘본인이 근무한 시간을 기준하여 실제 근무한 시간임’이라고 자필로 기재하고 서명하였다.

위와 같은 N의 G보호센터에서의 근무시간은 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)가 규정하고 있는 월 기준 근무시간에 미달함이 명백하다. 이 사건 고시 제49조 제1항, 제50조 제1항, 제51조 제1항에 따르면 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 하고, 근무인원 1인으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하는데, N의 G보호센터에서의 실제 근무시간은 위 규정에 따라 산정된 월 기준 근무시간에 미치지 못한다.

제3처분사유 인정 여부

P의 둘째 아들인 Q는 이 사건 조사 당시 ‘P은 2018. 12.경 C케어센터를 단기보호에서 주간보호로 변경하는 공사(이하 ’이 사건 공사‘라 한다) 기간 동안 공생(노인요양공동생활가정)으로 옮긴 뒤 계속 5인용 방(이하 ’이 사건 방실‘이라 한다)에 있었다. P은 이 사건 공사가 끝난 뒤에도 집으로 와서 주간보호를 이용한 것이 아니라 계속 같은 곳에 있었고, 2018. 10.경부터 입소한 이후 외박하거나 명절에 집에 온 사실이 없다.’는 취지로 진술하였다. Q는 이 사건 형사판결 과정에 증인으로 출석하여서도 ‘이 사건 조사 당시 자신의 진술은 P이 이 사건 방실에 있는 것을 보고 한 것이다. 이 사건 방실은 넓은 방에 침대가 몇 개 있는 곳이다.’라는 취지로 진술하였다.

C케어센터는 2018. 12. 7.까지는 단기보호서비스를 제공하는 노인복지시설에 해당하였으나, 이 사건 공사를 통해 2018. 12. 11.부터는 주·야간보호서비스를 제공하는 노인복지시설로 전환되었다. 그리고 C케어센터와 A요양원은 서울 도봉구 B건물, 3층에 함께 위치해 있는데, C케어센터가 사용하는 공간에는 침대가 배치되어 있지 않은 반면, A요양원이 사용하는 공간에는 침대가 배치되어 있었다.

앞서 본 Q의 진술을 위와 같은 C케어센터 및 A요양원의 현황에 비추어 보면, P이 이용하였다는 이 사건 방실은 침대가 설치되어 있었으므로 A요양원에 속하는 공간이라고 봄이 타당하다. 결국 P은 2018. 10. 10.부터 이 사건 공사를 통해 C케어센터가 단기보호시설에서 주·야간보호시설로 전환되기 이전인 2018. 12. 7.까지는 C케어센터에서 단기보호서비스를 제공받았으나, C케어센터가 주·야간보호시설로 전환된 이후인 2018. 12. 11.부터 2019. 3. 5.까지는 A요양원에 위치한 이 사건 방실에서 A요양원 입소자로 등록하지 않은 채 숙박하였다고 할 것이다.

이는 이 사건 조사 당시 N의 진술에 비추어 보면 더욱 그러하다. N는 이 사건 조사가 이루어지던 2019. 8. 29. ‘P에게 2018년 12월, 2019년 3월 7일까지 주·야간 보호서비스를 제공하면서 동시에 A요양원 공생에서 숙식을 제공하였음’이라는 내용의 사실확인서(이하 ‘이 사건 확인서’라 한다)를 작성하여 피고에게 팩스로 송부하였다.

한편, N는 피고에게 이 사건 확인서를 팩스로 송부한 다음날인 2019. 8. 30. 제4처분사유에 관한 확인서에 ‘P은 공생(A요양원)이 아닌 주·야간시설(C케어센터)에서 1월부터 3월까지 숙박하였다.’라는 취지로 달리 기재함으로써 이 사건 확인서에 기재된 자신의 진술을 번복하였다. 그러나 이 사건 확인서에 기재된 N의 진술은 앞서 본 Q의 진술에 부합하고, 달리 N가 진술을 번복하게 된 납득할만한 이유를 발견할 수 없으므로, 이 사건 확인서에 기재된 N의 진술은 신빙성이 있다고 봄이 타당하다.

P의 첫째 아들인 R이 작성한 사실확인서와 A요양원 요양보호사 S 및 C케어센터 요양보호사 T이 이 사건 형사판결 과정에서 한 각 증언만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. ① R은 이 사건 조사가 종료된 이후 원고의 요구에 따라 ‘P이 2019. 1.경부터 주·야간보호시설(C케어센터)에서 숙박하였다.’는 취지의 사실확인서를 작성한 것으로 보이고, 이러한 R의 진술은 앞서 본 Q의 진술 및 이 사건 확인서에 기재된 N의 진술에 어긋나므로 그대로 믿기 어려운 점, ② S의 이 사건 형사판결 과정에서의 진술에 의하더라도 S은 ‘아침’에 P이 C케어센터 물리치료실에 누워있는 모습을 본 것일 뿐이므로, 이러한 S의 진술만으로 P이 ‘밤’에 A요양원에 속한 이 사건 방실에서 숙박한 사실이 없다고 할 수는 없는 점, ③ T은 이 사건 형사판결 과정에서 ‘자신은 9시에 출근했다가 6시에 퇴근했기 때문에 P이 어디에서 잤는지 정확하게 본 적이 없다.’는 취지로 진술한 점 등을 종합해 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 P이 A요양원에 속한 이 사건 방실이 아닌 C케어센터에서 숙박을 하였다고 보기는 어렵다.

제4처분사유 인정 여부

구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제2항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호, 제2호, 구 노인복지법 시행규칙(2017. 5. 30. 보건복지부령 제497호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제1항 [별표 4], 제29조 제1항 [별표 9], 이 사건 고시 제48조, 제49조, 제51조, 제54조, 제66조에 의하면, 노인요양공동생활가정은 입소자 3명당 1명의 요양보호사를, 주·야간보호시설은 1명의 조리원을 각 두어야 하고, 그들의 근무시간이 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간)을 충족하지 못한 경우에는 장기요양급여비용을 감산하여 신청하여야 하며, 인력배치기준을 위반한 경우 이 사건 고시 제55조에 의한 인력추가배치 가산을 적용할 수 없다. 이 사건 고시 제51조 제4항, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2016. 7. 6. 공고 제2016-189호로 개정된 것) 제12조 제1항 제1호는 ‘근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가의 경우 1일 최대 8시간을 월 기준 근무시간에 포함한다.’고 규정하고 있다.

‘가불된 연차 유급휴가’는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 ‘사용자가 임의로 부여한 유급휴가(이하 ‘임의부여 유급휴가’라 한다)‘에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의부여 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 그 본질이 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

구 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효‧적절한 집행을 확보하려는 것이다. 따라서 임의부여 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 구 노인장기요양보험법령의 취지에 부합하지 않는다.

만약 임의부여 유급휴가를 월 기준 근무시간에 포함시켜 인정하였다가 추후에 근무 요건이 끝내 미비되어 충당되지 못한 임의부여 유급휴가가 남게 된다면 장기요양급여비용이 소급하여 달라지게 될 텐데, 그에 대한 감독, 정산 문제로 행정력의 낭비가 초래될 우려가 있다.

앞서 든 증거들에 갑 제3호증, 을 제24호증의 각 기재에 의하면 H가 2017. 3. 10. F요양원에 요양보호사로 입사하여 2017. 3. 30. 1일의 연차 유급휴가를 사용한 사실, O이 2016. 11. 1. G보호센터에 조리원으로 입사하여 2016. 12. 22.부터 2016. 12. 24.까지 및 2016. 12. 27. 총 4일의 연차 유급휴가를 사용한 사실을 인정할 수 있다.

피고가 제4처분사유가 인정됨을 전제로 원고에게 이 사건 처분을 한 것이 체계정당성 원리나 신뢰보호원칙에 위배된다고 보기도 어렵다. 고용노동부가 발생하지 않은 연차 유급휴가를 미리 사용하는 것이 가능하다는 취지의 행정해석을 하였다고 하더라도 이는 사용자가 근로자와의 합의 하에 임의로 가불 형식으로 연차휴가를 부여하는 것이 근로기준법에 위배되지 않는다는 취지에 불과하므로, 노인장기요양보험법령에 근거한 이 사건 처분이 체계정당성 원리를 위반하였다고 할 수 없고, 달리 피고가 가불된 연차 유급휴가 사용 시 노인장기요양보험법령이 정한 인력배치기준이 충족된 것으로 볼 수 있다는 취지의 공적인 견해표명을 하였음을 인정할 아무런 증거도 없으므로 신뢰보호원칙 위반이 문제된다고 할 수도 없다.

따라서 제4처분사유는 인정되므로, 이 부분 원고의 주장 또한 받아들이지 아니한다.

소결론