서울행정법원 2022. 1. 20. 선고 2020구합88688 판결

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

별지 기재와 같다.

이 부분 처분사유와 같이 2019. 8.부터 2019. 12.까지 이 사건 각 시설에 입소한 수급자의 수가 25명을 넘은 사실, 조리원 E이 같은 기간 이 사건 각 시설에 겸직하여 근무한 사실은 인정한다.

그러나 이 사건 처분의 근거법령인 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이라 함은 ‘위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 방법을 사용한 경우’로 이해되어야 하고, 국민건강보험법상 요양급여비용 환수처분의 요건인 사위 기타 부당한 방법과 동일하게 ‘널리 기준 위반의 청구를 모두 포함하는 것’으로 해석하여서는 아니 되며, 그 문언에 비추어 보아도 ‘위계 등 부정한 방법을 이용하는 것’을 요건으로 한다. 그런데 원고의 이 부분 급여청구가 결과적으로 기준에 위반되었더라도, 의도적으로 거짓 서류를 작성하는 등 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구한 사실이 없고 오히려 겸직한 사실 그대로 청구하였으므로, 원고가 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 장기요양급여비용을 청구하였다고 볼 수 없다. 따라서 제1 처분사유는 인정되지 아니한다.

구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 장기요양기관이 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’에는 ‘그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 정하고 있다. 이 때 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란, 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2020. 12. 24.자 2020두49447 판결, 대법원 2021. 12. 16.자 2021두50031 판결 등 참조).

노인장기요양보험법령의 위임에 따른 ‘구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’(2018. 12. 26. 보건복지부고시 제2018-284호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제48조는 ‘급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별· 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 및 제24조에 따른다’고 정하고 있다. 이와 같은 인력배치기준을 정한 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것) 제23조 제2항 및 구 노인복지법 시행규칙(2019. 7. 5. 보건복지부령 제650호로 개정된 것) [별표 4], [별표 9]에 의하면, 노인요양시설과 주·야간보호서비스를 제공하는 시설에는 각 1명 이상의 조리원(입소자 30명 이상의 노인요양시설의 경우 입소자 25명당 1명)을 두어야 하는데, 주·야간보호서비스 또는 단기보호서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 각 시설 이용자 수의 합이 25명 미만인 때에는 조리원을 겸직하도록 하여 운영할 수 있다. 이 사건 고시 제54조, 제55조 등에 의하면, 요양보호사 등에 대한 인력추가배치가산을 받기 위하여는 위와 같은 인력배치기준을 충족하여야 한다.

원고는 주·야간보호서비스를 제공하는 시설인 이 사건 요양센터와 노인요양시설로서 사회복지시설에 해당하는 이 사건 요양원을 병설하여 운영하고 있는 사실, 2019. 8.부터 2019. 12.까지 이 사건 각 시설 이용자 수의 합이 총 25명 이상인 사실, 원고는 위 기간 E을 이 사건 각 시설의 조리사로서 겸직하게 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 제1, 7, 8호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 원고는 위 기간 이 사건 각 시설에서의 조리사 겸직이 허용되지 않음에도 E을 겸직하게 함으로써 인력배치기준 및 인력 추가배치 가산기준을 위반하여 관련 법령에 의하여 지급받을 수 없는 이 부분 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았는바, 앞서 본 법리 및 장기요양급여비용 환수처분의 법적 성격, 장기요양급여비용을 형성하는 재원의 공공성 등에 비추어 볼 때, 설령 원고의 주장과 같이 거짓 서류를 작성하는 등의 방식으로 위 급여비용을 청구하지 않았다고 하더라도, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에 해당한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

원고의 담당자가 근로기준법상 연차휴가의 개념을 정확하게 알지 못하여 실질적으로는 H과 I의 대체휴일<2>이나 무급휴일로서 근로기준법상 연차휴가에 해당하지 않은 날짜를 연차휴가로 착오하여 신고하였으므로, H과 I가 실제 사용한 연차휴가를 산정함에 있어서 이를 제외하여야 한다. 따라서 H은 2019. 3. 1.부터 2019. 12. 31.까지 총 9일의 연차휴가를 사용하고 I는 2019. 2. 17.부터 2019. 12. 31.까지 총 10일의 연차휴가를 사용하여 근로기준법상의 연차휴가를 초과사용한 사실이 없으므로, 이 부분 처분사유에는 사실관계를 오인한 위법이 있다. 또한, H과 I가 사용한 연차휴가에 해당하는 날짜는 모두 근무시간에 포함되어야 하므로, H은 2019. 11. 및 2019. 12., I는 2019. 12. 각 기준 근무시간 이상 근무를 하였다. 따라서 이 부분 처분사유는 인정되지 아니한다.

근로기준법 제60조 제2항에 의하면, 사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80% 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다. 이 사건 고시 제49조 제1항, 제51조 제1항, 제4항, ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항’(국민건강보험공단 공고) 제12조 제1항 제1호 가.목에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수×8시간]으로 하고, ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하는데, 근로기준법 제60조 제2항 등에 따른 연차휴가는 유급인 경우에 한해 1일 최대 8시간이 근무시간으로 인정되어 월 기준 근무시간에 포함된다.

갑 제3 내지 11호증, 을 제1호증의 1, 을 제9 내지 11호증의 각 기재에 변론 전체의 여 고지하면, 다른 특별한 사정이 없는 한 이는 적법한 휴일대체가 되어 원래의 휴일은 통상의 근로일이 되고 그 날의 근로는 휴일근로가 아닌 통상근로가 된다’고 판시한 대법원 2000. 9. 22. 선고 99다7367 판결에서 말하는 휴일대체에 따라 부여된 휴일에 관하여, 원고는 ‘대체휴일’이라고 부르고 있다. 이하 편의상 원고의 용어에 따른다.

취지를 종합하면, 이 사건 요양원에 2019. 2. 1. 입사한 요양보호사 H은 2019. 3.부터 2019. 12.까지 근로기준법 제60조 제2항에 따라 10일의 연차휴가가 인정됨에도 총 14일의 연차휴가(2019. 12.에는 4일)를 사용하여 2019. 11.에는 1일, 2019. 12.에는 3일의 각 연차휴가를 초과사용한 사실, 이 사건 요양원에 2019. 1. 17. 입사한 요양보호사 I는 2019. 4.부터 2019. 12.까지 위 법률조항에 따라 11일의 연차휴가가 인정됨에도 총 13일의 연차휴가(2019. 12.에는 4일)를 사용하여 2019. 12.에 2일의 연차휴가를 초과사용한 사실이 인정된다. 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하면, H은 2019. 11.과 2019. 12., I는 2019. 12. 각 연차휴가를 초과사용함으로써 이 사건 고시 제49조에서 정한 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였으므로, 이 부분 처분사유가 인정된다.

이에 대하여 원고는, 위 근로자들의 대체휴일 내지 무급휴일에 해당함에도 원고가 연차휴가로 착오하여 신고한 일자를 제외하여 기준 근무시간 충족 여부를 판단하여야 한다고 주장한다. 그러나 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① H과 I는 연차휴가 사용 시 이 사건 요양원에 연차휴가를 사용한다고 신청하였고 원고도 이를 연차휴가로 인식하여 승인하였으며, 피고에게 연차휴가로 신고한 사실, ② 위 근로자들의 출근부, 근무표 등에도 연차휴가 사용 사실이 기재된 사실, ③ 위 근로자들은 2019. 12. 각 4일의 연차휴가를 사용하였는데, 이와 관련하여 H은 이 사건 요양원에 대한 현지조사 당시 “1년 근무자에게 특별히 연차를 준다고 해서 11월 9일, 11월 25일, 12월 3일, 12월 4일, 12월 11일, 12월 18일 연차를 사용함”이라는 내용의 사실확인서를 작성하였는바, 이는 위 근로자들의 연차휴가 신고일이 무급휴일 내지 대체휴일에 해당한다는 원고의 주장에 어긋나는 점, ④ 위 현지조사 당시 원고, 위 근로자들 모두 연차휴가의 초과사용 사실을 인정하는 내용의 사실확인서를 작성한 점, ⑤ 위 근로자들의 근로계약서 제6조 제2항, 제3항에는 ‘근무형태에 따라 비번일 중 1일을 주휴일로 한다. 이에 따른 휴일 또는 휴무일은 시설의 사정이 있는 경우 사전에 근로자에게 이를 통지하고 다른 날을 휴일 또는 휴무일로 부여할 수 있다’고 정하고 있는데, 원고는 이를 대체휴일 등의 근거로 내세우나, 앞서 본 연차휴가 사용 시 위 근로계약서에 따른 절차를 거친 사정이 없는 점, ⑥ 원고의 주장은 2019. 3.부터 2019. 12.까지 신고된 연차휴가에 대하여 사후적으로 근로자들의 근무일 등을 고려하여 무급휴일 내지 대체휴일로 평가하여야 한다는 취지이나, 이에 의하면 피고가 연차휴가에 관한 원고의 신고에도 불구하고 장기요양급여비용의 지급 여부를 판단하기 위하여는 연차휴가가 무급휴일 등에 해당하는지 심사해야 한다는 것으로 이어져 불필요한 행정력의 낭비를 초래할 수 있고, 무급휴일 등 여부에 대한 사후적 평가에 따라 장기요양급여비용의 지급 여부가 좌우될 경우 요양급여제도의 법적 안정성을 해칠 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 위 근로자들이 연차휴가가 아닌 대체휴일이나 무급휴일을 사용하였다고 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

원고는, 이 사건 처분 중 제1, 2 처분사유에 관한 부분에 대하여 피고가 재량권을 일탈·남용하였다고 주장한다.

그러나 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법 취지와 ‘장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’라고 규정하고 있는 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 문언 및 위 조항에 따른 징수는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적으로 이루어지는 처분이 아니라(그에 대한 제재는 구 노인장기요양보험법 제37조 등에서 따로 정하고 있다) 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분인 점 등을 종합하면, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 징수 처분은 재량행위가 아니라 기속행위라고 봄이 타당하다(대법원 2019. 1. 31.자 2018두60069 판결, 대법원 2020. 12. 24.자 2020두49447 판결 등 참조).

따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

결국 이 사건 처분은 적법하다.

그렇다면 이 사건 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 정용석(재판장) 최기원 최승훈