서울행정법원 2022. 9. 22. 선고 2021구합81103 판결

원고는 2016. 2. 2. 창원시 의창구 B에 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관인 ‘C(이하 ’이 사건 기관‘이라 한다)’를 개설하고 이를 운영하고 있는 사람이다.

창원시 의창구청장은 피고의 지원을 받아 2019. 11. 18.부터 2019. 11. 21.까지 ‘2017. 1. 1.부터 2017. 6. 30.까지, 2018. 4. 1.부터 2019. 9. 30.까지 한 장기요양급여에 관한 제반 사항’에 대하여 현지조사(이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 실시하였다.

창원시 의창구청장과 피고는 이 사건 조사 결과 다음과 같은 사실을 적발하였다.

피고는 2020. 3. 30. 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제43조에 따라 아래 표 기재와 같이 합계 108,979,300원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

원고는 구 노인장기요양보험법 제55조에 따라 피고에게 이 사건 처분에 대하여 심사청구를 하였으나, 피고는 원고의 심사청구를 기각하였다. 원고는 이에 불복하여 장기요양재심사위원회에 구 노인장기요양보험법 제56조에 따라 재심사청구를 하였으나, 장기요양재심사위원회는 원고의 재심사청구를 기각하였다. 원고는 장기요양재심사위원회의 재결서를 2021. 7. 16. 송달받았다.

원고 주장의 요지

제1, 2처분사유

이 사건 기관은 2016. 2. 12. 개설된 이래 3층에 위치한 작은 규모의 조리실 겸 식당(이하 ‘기존 식당’이라 한다)에서 음식을 조리하여 입소자들에게 제공하다가, 입소자가 증가함에 따라 2017. 2. 24.부터 7층에 조리실 겸 식당(이하 ‘신설 식당’이라 한다)을 새로 설치하는 공사를 진행하였다. 그런데 2017. 4. 5.부터 신설 식당 바닥에서 다량의 누수가 발생하였고(이하 ‘이 사건 하자’라 한다), 이에 따라 원고는 공사업체에 이 사건 하자의 보수를 요구한 다음 한시적으로 이 사건 기관 옆에 인접해 있는 이 사건 요양병원 7층 조리실에서 식사를 준비하여 이 사건 기관으로 가져와 입소자들에게 제공하게 되었다. 결국 이 사건 기관은 이 사건 하자를 보수하는 과정에서 불가피하게 이 사건 요양병원 7층 조리실을 이용한 것일 뿐이므로, 조리원 D 등 6명이 2017. 1.경부터 2017. 6.경까지 이 사건 기관에서 근무하지 않았다고 볼 수 없다. 따라서 제1처분 사유는 인정되지 않는다.

원고는 제1처분사유 기재와 같이 인력배치기준을 위반하지 않았으므로, 이를 전제로 하는 인력 추가배치가산기준을 위반하지도 않았는바, 제2처분사유 또한 인정되지 않는다. 특히 영양사 R이 이 사건 요양병원 7층 조리실에서 업무를 수행한 것은 이 사건 기관 입소자들을 위한 조리 업무의 관리·감독 책임이 있는 자로서 실제 조리 업무가 수행되는 과정을 살펴보기 위한 것이므로 정당하다.

제3처분사유

관계 법령

판단

제1, 2처분사유 인정 여부

관련 법리

구체적 판단

이 사건 기관의 관계자들은 모두 이 사건 조사 당시 아래와 같이 ‘신설 식당이 완공될 때까지는 이 사건 기관 내에서 음식을 조리하지 않고 이 사건 요양병원 7층 조리실에서 음식을 조리해 이 사건 기관으로 가져왔다.’는 취지로 일관되게 진술하였다. 이러한 이 사건 기관 관계자들의 진술은 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없을 뿐만 아니라 진술 상호간에도 일치하는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다.

위와 같은 이 사건 기관 관계자들의 진술에 의하면, 기존 식당은 간식을 만들 수 있는 공간에 불과하여 이 사건 기관 입소자들에게 제공할 음식을 조리하는 것이 애당초 불가능하였고, 이에 이 사건 기관은 개설 당시부터 기존 식당이 아닌 이 사건 요양병원 7층 조리실에서 음식을 조리하여 이 사건 기관 입소자들에게 제공한 것일 뿐이다. 이러한 이 사건 기관의 운영 행태는 노인장기요양보험법 등 관계 법령이 정한 노인의료복지시설의 시설 기준을 충족하지 못한 것으로서 위법하다. 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호, 구 노인복지법 시행규칙(2017. 9. 15. 보건복지부령 제523호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제1항 [별표 4]에 따르면, 노인의료복지시설에 해당하는 이 사건 기관은 이 사건 기관 내에 조리실을 갖추어야 하는데, 앞서 본 바와 같이 기존 식당은 음식을 조리하는 것이 애당초 불가능하여 위 규정의 ‘조리실’에 해당한다고 볼 수 없고, 달리 이 사건 기관 내에 조리실이라고 할 만한 시설이 존재하지 않았기 때문이다.

이 사건 기관이 신설 식당에서 발생한 이 사건 하자에 관한 보수공사가 이루어진 2017. 4. 16.부터 2017. 6. 7.까지의 기간 동안에 불가피하게 이 사건 요양병원 7층 조리실을 이용하였다고 보기도 어렵다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 기관은 신설 식당 설치 및 이 사건 하자 보수를 위한 공사를 시작하기 이전부터 관계 법령에 위반하여 이 사건 기관에 조리실을 설치하지 않은 채 이 사건 요양병원 7층 조리실을 이용하여 이 사건 기관 입소자들에게 제공할 음식을 조리하여 왔고, 만약 이 사건 기관이 기존 식당을 조리실로 기능할 수 있도록 제대로 설치하였더라면 신설 식당에서 이 사건 하자가 발생하였을 때 기존 식당에서 입소자들에게 제공할 음식을 조리하는 것이 충분히 가능하였을 것이므로, 이 사건 기관이 위 기간 동안 이 사건 요양병원 7층 조리실을 이용한 것 또한 기존의 위법상태가 계속된 것이라고 보아야 하기 때문이다. 나아가 이 사건 기관은 이 사건 요양병원 7층 조리실을 이 사건 기관의 조리실로 이용하면서도 구 노인장기요양보험법 제33조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제25조 제1항에 따른 신고를 하지도 아니하였다. 사정이 이와 같다면 신설 식당에 이 사건 하자가 발생하였다는 사정은 제1, 2처분사유를 인정함에 아무런 방해가 되지 않는다.

구 노인장기요양보험법 제39조 제3항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따른 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)는 제6조 제4항 제1호에서 ‘장기요양기관 종사자는…(중략)…해당 기관의 장(법인의 대표자)과 문서에 의한 근로계약을 체결하고 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에 신고한 직종으로 해당 기관에서 근무하여야 한다.’고 규정하고 있고, 제48조 전단에서 ‘급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 규칙 제23조 및 제24조에 따른다.’고 규정하고 있으며, 제51조 제1항에서 ‘근무인원 1인으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 그런데 앞서 본 바와 같이 D 등 6명의 조리원 및 영양사 R은 이 사건 기관에서 근무하여야 함에도 이 사건 요양병원 7층 조리실에서 근무하였는바, 이는 위와 같은 이 사건 고시 규정을 위반한 경우에 해당한다.

제3처분사유 인정 여부

관련 법리

‘가불된 연차 유급휴가’는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 ‘사용자가 임의로 부여한 유급휴가(이하 ‘임의부여 유급휴가’라 한다)‘에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의부여 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 그 본질이 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다.

구 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효‧적절한 집행을 확보하려는 것인바, 임의부여 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 구 노인장기요양보험법령의 취지에 부합하지 않는다.

만약 임의부여 유급휴가를 월 기준 근무시간에 포함시켜 인정하였다가 추후에 근무 요건이 끝내 미비되어 충당되지 못한 임의부여 유급휴가가 남게 된다면 장기요양급여비용이 소급하여 달라지게 될 텐데, 그에 대한 감독, 정산 문제로 행정력의 낭비가 초래될 우려가 있다.

구체적 판단

2018. 8. 1. 이 사건 기관에 입사한 간호조무사 T과 작업치료사 U이 2018. 8.경 사용할 수 있는 유급휴가일수는 없었던 사실, 2019. 7. 24. 이 사건 기관에 입사한 사회복지사 V이 2019. 9.경 사용할 수 있는 유급휴가일수는 없었던 사실에 대하여는 당사자들 사이에 다툼이 없다.

그런데 T은 2018. 8. 24. 1일의 유급휴가를, U은 2018. 8. 15. 및 2018. 8. 24. 2일의 유급휴가를, V은 2019. 9. 12. 및 2019. 9. 14. 각 반차를 각 사용하였다. 이처럼 T, U, V이 사용한 유급휴가일수는 이 사건 고시 등 관계 법령에 따른 월 기준 근무시간에 포함되지 않음이 명백하다.

V의 경우 위 각 반차를 제외한 실제 근무시간이 월 기준 근무시간에 불과 0.5시간 미달한다는 사정은 이 부분 처분사유를 인정함에 아무런 방해가 되지 않는다. 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 따른 환수처분은 재량행위가 아니라 기속행위이므로,<3> 피고로서는 장기요양기관의 개설·운영자가 관련 법령에 의하여 지급받을 수 없는 장기요양급여비용임에도 이를 청구해 지급받았다는 객관적인 사실이 확인되면 그 개설·운영자의 고의·과실 여부와 무관하게 부당 수령한 장기요양급여비용 상당액을 징수하여야 하기 때문이다.

소결론